第一篇 背景
第1章 完善跨周期宏观调控，加快构建“双循环”新发展格局[1]
——2020～2021年宏观经济形势分析
● 疫情冲击使2020年经济全球化进程持续受挫，国际贸易和投资、国际经济均出现负增长。展望2021年，如果安全有效的疫苗能够在2020年底或2021年初投放市场，使疫情得到有效控制，则全球经济有望迎来恢复性增长，形成局部的不平衡复苏。
● 我国疫情防控和复工复产成效显著，疫情之后的经济增长快速恢复，2020年第四季度经济增长有望恢复至6%左右；就业比较充分，就业韧性总体较好；食品价格涨幅持续回落，核心物价走势平稳，CPI涨幅回落；总需求紧缩导致PPI走低；出口增长恢复，国际市场份额阶段性上升，国际收支衰退性顺差扩大，官方储备规模基本平稳；财政收支平衡难度加大，社融货币增长加快，中美利差扩大，金融市场信用分化明显。
● 当前及今后一段时期需要关注的问题主要有：外部环境依然严峻复杂，疫情仍在恶化，疫苗的广泛推广还需时间考验。国际合作抗疫力度明显不足，美国继续升级对华技术封锁，无论美国总统选举结果如何，2021年美国将继续推行宽松的财政和货币政策，但总统与参众两院权力分置会继续使财政政策陷于激烈的谈判和争执。需求端恢复仍滞后于生产端，国内有效需求依然不足，总需求紧缩导致PPI走低，需警惕负反馈通缩机制进一步加大经济下行压力。财政收支平衡压力加大，财政收支逆差扩大，财政收支差额占GDP比重上升，地方政府对债务依赖程度提高。财政直达资金使用进度不快，资金使用效率不高。金融领域风险隐患较多，中小银行风险处置过程中的衍生影响犹存，企业债违约风险暴露，部分银行贷款不良率出现较快上升苗头。
● 预计2020年第四季度中国经济增长6.0%左右，全年经济增长2.0%左右；2021年中国经济增长8.5%左右，其中第一季度受基数影响可能冲高至19%左右，随后回落，至第四季度回落至5%左右；CPI全年增长1.5%左右，PPI全年增长0.5%左右。
● 针对疫情发展及疫苗研发情况，应坚持常态化精准防控和局部应急处置有机结合，推动经济持续复苏；结合“十四五”规划和“2035长远发展目标”，应完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡。大力推进要素市场化配置，加快构建“双循环”新发展格局。积极的财政政策要提质增效，更加注重可持续性。稳健的货币政策要灵活适度，更加注重前瞻性、精准性和时效性。
1.1 国际经济发展基本走势
疫情冲击使2020年经济全球化进程持续受挫，国际贸易和投资、国际经济均出现负增长。展望2021年，如果安全有效的疫苗能够在2020年底或2021年初投放市场，使疫情得到有效控制，则全球经济有望迎来恢复性增长，形成局部的不平衡复苏。
1.全球经济增速降幅收窄
在疫情冲击下，2020年二季度全球经济陷入历史性深度衰退。三季度国际贸易、全球制造业PMI、人口出行指数、失业率等指标显示，全球经济增速降幅在收窄。WTO“商品贸易晴雨表”分类指标表明，三季度全球出口订单开始企稳回升；全球制造业PMI持续反弹至50以上，全球制造业出现了扩张。谷歌大数据有关欧美和新兴经济体的出行指数显示，各国包括疫情相对严重国家的经济活动在逐渐改善。据OECD统计，OECD和G7整体失业率均已下降，就业形势出现明显改善。由于三季度全球经济恢复速度快于预期，OECD已将2020年全球GDP增速预测从-6%上调至-4.5%。三季度美国、日本和欧盟经济同比分别增长-2.9%、-5.9%、-4.3%（见图1），降幅比二季度分别收窄6.1个、4.4个和9.6个百分点。与2008年金融危机冲击相比，2020年疫情冲击对经济增长的负面影响更加严重。2020年中国和东盟国家经济增长恢复较快，特别是中国和越南三季度正增长4.9%和2.6%（见表1）。
图1 2006～2020年美欧日经济增长率季度同比
资料来源：CEIC，国家金融与发展实验室。
2.全球PMI持续，美国工业生产指数降幅收窄
一方面，全球制造业PMI自2020年5月降至低点以后开始反弹，7月回升至50%以上，并持续回升；10月全球制造业PMI达到53%，显示世界制造业经济活动在疫情冲击之后已基本恢复（见图2）。另一方面，服务业PMI也持续回升，2020年10月回升至52.9%。美国制造业PMI和工业生产指数增速高度相关，2020年5月美国制造业新增订单指数触底反弹，10月达到67.9%；工业生产指数降幅持续收窄，9月美国工业生产指数增幅为-7.3%，降幅比4月的低点收窄9个百分点（见图3）。参考2008年金融危机后的走势，美国工业生产指数有望进一步回升。
3.全球贸易增速下滑，降幅收窄
2020年疫情对全球贸易产生巨大冲击。疫情迫使许多国家采取封锁措施以降低感染风险，经济主体自动保持社交距离，经济活动活跃程度降低，导致贸易需求减少；疫情也激发了贸易保护主义和区域经济安全思维，促使部分产品产业链调整，从而拖累全球贸易增速下行。三季度随着经济增速从底部持续回升，全球贸易量降幅收窄。2020年10月，IMF预测全年国际商品和服务贸易增速可能负增长10.4%，比2019年回落11.4个百分点。以进口（商品和服务）来衡量，发达经济体、新兴市场和发展中国家（扣除中国）分别增长-11.5%、-9.4%。另据WTO 10月的预测，2020年全球货物贸易量可能下降9.2%，降幅比4月的预测收窄3.7个百分点。
4.2021年全球经济有望从深度衰退中局部不平衡复苏
全球经济正在从深度衰退中复苏。IMF预计2020年世界经济负增长4.4%，2021年全球经济将增长5.2%。由于不同经济体疫情发展情况以及应对疫情的政策反应差异较大，全球经济将面临不平衡的复苏进程。发达经济体将整体复苏。美国新一轮财政刺激计划大概率会在大选之后推出，将对美国经济复苏起到支撑作用。2021年欧盟将继续放松对成员国的财政预算规则约束，以支持各国经济恢复，预计欧盟将在2021年迎来稳定复苏。日本经济也将在放松防控、新任领导人上台以及补办奥运会等利好情况下，出现恢复性增长。新兴经济体将集体走出衰退困境，但是复苏程度存在显著差异。金砖国家将同步实现恢复性增长，其中印度、俄罗斯恢复相对显著，巴西和南非则相对较弱，尤其是南非，或将成为新兴经济体中2021年GDP与2019年相比缺口最大的经济体。分区域看，亚洲将是复苏最为强劲的地区；欧洲新兴国家和中东石油输出国预计也将走出困境，增速得到较大幅度回升；非洲和南美洲预计将呈现相对弱复苏态势。
表1 部分国家与地区2008～2009年和2019～2020年经济增长比较
图2 全球PMI变化
资料来源：CEIC，国家金融与发展实验室。
图3 美国制造业PMI新增订单指数与工业生产指数变化
资料来源：CEIC，国家金融与发展实验室。
1.2 中国宏观经济运行态势与特征
我国疫情防控和复工复产成效显著，疫情之后的经济增长快速恢复，到2020年四季度年经济增长率有望恢复至6%左右；就业比较充分，就业韧性总体较好；食品价格涨幅持续回落，核心物价走势平稳，CPI涨幅回落；总需求紧缩导致PPI走低；出口增长恢复，国际市场份额阶段性上升，国际收支衰退性顺差扩大，官方储备规模基本平稳；财政收支平衡难度加大，社融货币增长加快，中美利差扩大，金融市场信用分化明显。
1.经济增长从底部持续回升，结构性变化显著
2020年一季度受疫情防控影响，我国经济负增长6.8%，随后二季度和三季度分别增长3.2%和4.9%。2006～2020年我国实际GDP和名义GDP同比增速见图4。按照可比价格计算，前三季度我国GDP累计增长0.7%。从供给侧看，工业生产特别是装备制造业和高技术制造业继续稳定回升；服务业生产由降转升，现代服务业恢复较快，生活性服务业恢复较慢，数字经济持续升温。从需求侧看，消费恢复中伴随结构升级，线上消费增长旺盛。汽车销售明显回暖，金银珠宝、化妆品、通信器材、体育娱乐用品和文化用品等代表消费升级方向的商品类别增长较快。投资稳步恢复，固定资产投资（不含农户）累计同比降幅持续收窄，高技术产业投资、民生投资和房地产投资增速较快，制造业投资、民间投资和基础设施投资降幅明显收窄。出口增长持续超预期，贸易顺差加快积累。
图4 2006～2020年我国实际GDP和名义GDP同比增速
资料来源：CEIC，国家金融与发展实验室。
2.保护市场主体政策取得预期成效，产业链供应链基本稳定
2020年我国继续推进减税降费措施，有效降低了企业特别是中小微企业的生产经营负担，保障了市场主体稳定运行。金融部门降低存款准备金率，加大创业担保贷款贴息支持力度，创新授信模式和信贷产品，全力支持重点群体创业就业，着力保持企业资金链和现金流稳定。各级政府采取了激发消费需求、催生新的消费热点、提升消费活力等一系列积极措施，加快旅游、餐饮、健康等行业复工复产，有效释放了被疫情压制的消费需求和内需潜力，稳定了企业发展的市场环境。通过优先保障产业链核心企业恢复生产，带动上下游中小企业发展。强化重点产业链的薄弱环节，在强链控链中推动产业链向高端跃升，产业链协同复工复产进展良好，越来越多的企业不断提升产业链供应链稳定性、竞争力和现代化水平，为高质量发展注入新动能。提高粮食播种面积，稳住粮食生产大盘，完善能源生产和储备体系，粮食和能源安全得到有力保障。
3.稳就业保民生举措成效明显，城镇新增就业达到预期水平
2020年以来，对劳动需求方采取减、免、缓、补、奖等数十项措施，较大程度减轻企业三项社保缴费和纳税负担，有力纾解了企业经营困难，对保护市场主体发挥了重要作用。对劳动力供给方采取以训代补、直接奖补、提供针对性服务、鼓励创业、扩大院校招生规模等方式，充分利用线上和现场两种渠道，较大程度缓解了一季度疫情对就业的冲击。二季度以来，就业形势在整体上逐月好转，失业率得到明显控制。劳动力需求逐渐升温，汽车及零部件制造、计算机软件开发、电子商务等行业日均新职位发布量接近2019年同期水平，仪器仪表制造业、房地产中介及销售等行业日均新职位发布数持续回升。服务业领域新岗位产生相对较为迟缓，如酒店旅游业日均新职位发布数尚不足2019年同期一半，但爬升态势开始显现。高校毕业生就业情况不及2019年同期，但呈现好转势头。农村外出务工劳动力规模较2019年有所减少，但未摘帽贫困县劳务输出好于往年，返乡留乡农民工就地就近就业规模扩大、门路持续拓宽，2020年以来新增返乡留乡农民工就地就近就业规模明显超出往年同期水平。在疫情冲击下，城镇劳动就业渠道扩面、形式更加多元是2020年就业市场的一大特征。
4.一般物价涨幅显著回落，工业品面临结构性通缩压力
随着国内疫情防控形势趋于稳定，一般物价涨幅在3月之后明显回落，核心CPI同比涨幅保持低位。造成CPI涨幅回落的主要原因，一是疫情对生产端和中间环节冲击较快衰减，生产和物流恢复较快，而消费在社会风险规避情绪的作用下恢复较为迟缓，不少产品出现供过于求的局面。其中，外出餐饮、旅游、住宿、交通运输、线下娱乐等服务消费的恢复尤其滞后。二是口罩、消毒液等防疫用品供给增加，需求减少，疫情初期供不应求的状态不复存在，价格回归正常。三是猪肉等食品价格下降。生产领域价格下降的原因包括：一是疫情冲击交通运输服务行业，能源需求下降，一季度国际原油价格大幅下跌；二是需求总体上仍处于疲弱态势，尽管6～7月PPI环比由降转涨，同比降幅收窄，但8～10月环比涨幅收窄，同比降幅依然较大，PPI缺少持续回升动力，工业领域面临结构性通缩的压力（见图5）。
图5 CPI、核心CPI与PPI同比
资料来源：国家统计局。
5.国际市场份额阶段性上升，官方储备规模基本平稳
2020年1～10月我国进口增速降幅高于出口增速降幅，国际市场份额阶段性上升，导致衰退型国际收支顺差扩大（见图6），主要原因包括以下几个方面。一是我国对发达国家一季度的部分出口延迟至二季度交货，发达国家经济加速重启也暂时增加了部分需求。二是我国疫情防控和复工复产成效显著好于国际社会，出口产品生产快速恢复，有助于我国产品在国际市场上替代疫情严重国家停工停产的部分产品。三是疫情期间国外对我国医疗物资和设备的需求上升。2020年二季度我国与防疫物资相关的塑料制品、纺织品和医疗器械出口同比大幅增长50%以上，拉动总出口增长。四是国内疫情防控常态化降低了生产资料和生活资料进口需求。美国加大对我国技术审查和封锁力度，国内高科技产业急需的设备和技术进口出现持续负增长。五是我国对美进出口表现出韧性，2020年1～10月我国从美国进口累计比上年同期增长3.7%，出口增长1.7%，对美贸易顺差2497亿美元，比上年增加20.6亿美元。六是出国旅行减少，服务贸易逆差大幅收窄。根据国家外汇管理局公布的国际收支平衡表数据，2020年前三季度我国货物贸易顺差下降2.9%，但服务贸易逆差（包括旅行）大幅度收窄43.2%（见图7），导致国际收支经常账户顺差比2019年同期增加67.8%。外汇储备规模平稳，黄金储备增加，2020年10月底官方储备32663亿美元，规模比2019年12月上升433.5亿美元（见图8）。
图6 2013年10月～2020年10月我国进出口增速和贸易差额
资料来源：中国海关进出口统计数据。
图7 经常账户出现积极的结构性变化
资料来源：国家外汇管理局。
图8 1999年12月～2020年10月我国外汇储备和黄金储备
资料来源：中国人民银行。
值得注意的是，2020年在全球贸易大幅度下降的情况下，10月我国出口正增长11.4%，1～10月累计正增长0.52%，这一增速与全球主要发达经济体贸易负增长形成鲜明对比，阶段性增加了我国在全球出口市场上的份额，在降低中国对外部世界依赖程度的同时，提高了外部世界对中国的依赖程度。
6.社融货币增长加快，中美利差扩大，金融市场信用分化明显
2020年以来，社会融资规模和货币供应增速扭转了自2017年下半年开始的持续下降态势，同比增速加快。截至2020年10月末社会融资规模同比增长13.7%，M2较上年同期增长10.5%，M1同比增长9.1%，三者分别比2019年底回升3.0个、1.7个和4.7个百分点。值得注意的是，本外币贷款余额同比增速边际上有所放缓，2020年10月末比2019年底增长0.9个百分点（见图9）。疫情发生后，我国市场利率在一季度下行，但二、三季度市场利率持续上行，2020年10月一年期银行间市场国债收益率升至2.72%（见图10）。而美国一直保持超低利率，中美利差扩大，促使人民币兑美元汇率破七后回稳，人民币升值，有助于稳定市场预期（见图11）。金融市场信用分化明显，在政策利率上行、高等级信用债利差下行的同时，中小银行和影子银行信用收缩，中低等级信用债利差有所扩大，导致部分企业债违约增多，传统行业和中小民营企业转型升级较为艰难。
图9 2011～2020年我国社会融资规模、贷款和货币供应同比增速
资料来源：中国人民银行。
图10 2008～2020年我国金融市场利率
资料来源：国家统计局，中国人民银行。
图11 2008～2020年中美利差与人民币兑美元汇率
资料来源：中国人民银行。
1.3 当前需要重点关注的突出问题
1.外部环境依然严峻，形势复杂多变
首先是疫情仍在恶化，疫苗的广泛推广还需时间考验。2020年10月以来，全球新增确诊病例呈现第三波爆发式增长态势，全球确诊病例继续呈现指数型增长。12月15日全球新增确诊病例53.7万例，累计确诊病例6640万例（见图12），累计死亡153万人。欧洲和美国新增确诊病例大量增加，部分国家再次实施封锁。2020年11月美国公布辉瑞制药、莫德纳生物技术公司（Moderna）两家公司疫苗三期临床试验有效率超过90%，但距离推广应用还有一段时间。其次，国际合作抗疫力度明显不足，G20和G7成员间分歧导致实质性联合行动寥寥，国际合作抗疫呈现赤字状态。世界卫生组织在关键时刻遭遇会费断供、“退群”以及改革困境，让全球特别是发展中国家抗疫工作雪上加霜，给后疫情时代全球治理秩序再平衡带来阻碍。再次，美国继续升级对华技术封锁，对华为芯片断供，干预TikTok在美经营，增加实体清单名单；强行关闭我国驻休斯敦大使馆，在外交、军事等领域向中国施压。最后，无论美国总统选举结果如何，2021年美国将继续推行宽松的财政和货币政策。
图12 新冠肺炎全球确诊病例累计值及当日新增值
资料来源：Wind。
2.需求端恢复仍滞后于生产端，国内有效需求依然不足
疫情防控对消费和投资产生很大冲击，尽管三季度消费和投资都处于稳步恢复之中，但相比于生产端而言仍明显滞后。宏观经济总体上依然处于有效需求不足的状态，产出缺口为负。2020年1～10月社会消费品零售总额累计同比降幅达到5.9%，尽管10月社会消费品零售总额正增长4.3%，但仍比2019年同期低。就业市场不够景气、收入增速放缓以及部分产品价格上涨，从根本上影响着居民的消费能力，疫情和经济环境不确定性则进一步提高了居民的预防性储蓄偏好。景气调查显示，消费者信心指数仍大幅低于疫情之前的平均水平。固定资产投资仍未完全恢复至疫情前水平，2020年前10个月累计同比增速仅为1.8%；房地产投资增长6.3%，但制造业投资下降5.3%（见图13）。从各投资主体看，国有及国有控股企业、港澳台商投资企业和外商投资企业投资增速高于个体经营和民间投资。2020年1～10月，国有及国有控股企业、港澳台商投资企业、外商投资企业、个体经营和民间投资累计同比增速分别为4.9%、4.2%、11.2%、-10.8%和-0.7%（见图14）。港澳台商投资企业和外商投资企业投资增速恢复较快，个体经营和民间投资主要受需求不足和融资来源约束。以旅游住宿、长租公寓、健身房、室内娱乐经营场所等为代表的市场主体，在日常经营迟迟难以恢复的情况下，现金流困难加剧，部分主体面临停业倒闭风险。如果消费和投资的恢复持续慢于生产端，那么可能反过来抑制生产活动，进而引发国民经济循环被动收缩。总需求紧缩导致PPI走低，需警惕负反馈通缩机制进一步加大经济下行压力。
图13 2015～2020年全国固定资产、制造业、基础设施和房地产开发投资累计同比
资料来源：CEIC，国家统计局。
图14 2015～2020年各主体固定资产投资累计同比
资料来源：CEIC，国家统计局。
3.财政收支平衡压力加大，金融风险隐患较多
第一，财政收支逆差扩大，财政收支差额占GDP的比重上升。一方面，2020年1～10月全国一般公共预算收入同比下降5.5%，税收收入同比下降4.6%，非税收入同比下降10.3%；政府性基金预算收入同比下降1.0%。另一方面，1～10月全国一般公共预算支出同比下降0.6%，政府性基金预算支出同比增长24.7%。1～10月一般公共预算和政府性基金预算收入合计同比下降3.0%，而两者支出合计同比增长6.1%，支出增速高于收入增速，两本账收支逆差扩大。1～10月一般公共预算财政收支逆差30906亿元，政府性基金预算收支逆差22974亿元，两者合计逆差53880亿元，比2019年同期扩大22556亿元（见图15）。2020年前三季度两本账收支差额合计占GDP的比重达到-7.9%；一般公共预算收支差额和政府性基金预算收支差额占GDP比重分别为-4.7%和-3.2%（见图16）。
图15 2015～2020年一般公共预算财政收支差额和政府性基金收支差额合计：累计
资料来源：CEIC，财政部。
图16 2013～2020年两本账收支差额累计占GDP比重
资料来源：CEIC，财政部。
第二，地方政府对债务依赖程度提高。2020年以来，财政收入增速明显放缓。在财政收入增速放缓的同时，逆周期调控要求保证积极财政政策的力度，地方政府显著加大地方债发行规模（见图17），导致地方政府支出对地方债依存度再次上升。2016年我国进行了大规模地方债重置，当年地方政府债务依存度达到29.8%，随后三年下降至15%，但2020年再度上升，截至2020年10月，粗略估算地方政府债务依存度升至25%。即便如此，财政收支平衡仍有难度。一是部分区县级地方政府公共支出方面出现了困难，需要上级财政调度。二是个别省级政府在财政收支压力之下，向基层转移支付的能力受到制约。三是基础设施投资项目资金来源中来自财政的部分难以得到保障，导致财政资金的“杠杆效应”难以有效发挥，基建投资增速持续在低位徘徊。与此同时，金融与房地产领域风险隐患依然较多。
图17 地方政府债务累计发行（年初至当月）
资料来源：CEIC，财政部。
第三，财政直达资金使用进度不快，资金使用效率不高。2020年疫情较重地区和贫困地区财政收支矛盾较为突出，主要原因是这些地区财政收入来源本来就不多，有的地区历史包袱较重，疫情冲击在一定程度上阻断其经济循环，导致部分财政收入断流或减收，难以满足刚性财政支出。地方政府保基本民生等领域支出明显加大，防灾防疫持续时间长且强度大于往年，不少基层政府还存在大量隐性刚性支出等遗留问题。叠加经济下行、国内外因素共同导致的市场主体经营困难，以及大力度减税降费，税收收入和非税收入双降。部分县市地方财力艰难支撑地方事权，库款保障水平偏低，基层单位人员可支配收入面临收缩压力，个别地方出现教师工资和学生营养补贴支付困难情形。2020年对新增加的1万亿元财政赤字及1万亿元抗疫特别国债建立了特殊转移支付机制，资金直达市县基层、直接惠企利民，但部分直达资金分配进展较慢，使用进度不快，项目衔接不畅，部分项目前期工作尚未完成，实际支出进度偏慢。
第四，中小银行风险处置过程中的衍生影响犹存，企业债违约风险暴露。包商银行、锦州银行等事件对其他中小银行及其信用链条下游相关主体的间接影响仍在持续。一是中小银行的负债端能力显著弱化，融资陷入被动。不论是通过同业业务融资，还是在债券市场的融资，难度和成本均明显提高。二是中小银行信用收缩对处于下游的其他信用主体带来了冲击，表现最突出的是低等级信用债发行困难，认购率大幅降低，发行成本上升；其他对中小银行依赖度较高的地方政府城投公司、信托公司、券商资管、基金子公司也均受到不同程度的负面冲击。三是疫情冲击下，部分企业现金流断裂，其企业债违约风险暴露，地方政府无力救助。
第五，部分银行贷款不良率出现较快上升苗头。一是地域性较强的城商行不良率上升幅度较大。二是在中小企业出现普遍性经营困难的情况下，制造业贷款的不良发生率上升。调研发现，中西部个别地区的制造业不良贷款率甚至已高达8%以上。三是中小微企业贷款纳入银行监管考核指标之后，实践中出现了向小微企业“抢客户”“垒贷款”的现象。机械化的操作加剧了中小银行的经营风险。调研发现，一些银行基层网点和客户经理已经开始担心小微企业贷款可能在未来出现较为严重的呆坏账问题。
1.4 2021年主要经济指标预测
受疫情冲击影响，全球经济负增长明显放缓，中国经济增长恢复显著快于世界主要经济体。目前我国的新冠肺炎疫情防控已取得阶段性成效，但从全球范围来看，药物和疫苗研发仍然存在不确定性，药物有效性仍待观察。美国已经升级的经贸摩擦对中美双方及全球经济的负面影响仍将持续。
预计2020年四季度中国经济增长6.0%左右，全年经济增长2.0%左右，主要经济指标预测结果见表2。
展望2021年，受2020年经济增长基数较低影响，考虑到宏观调控的跨周期设计与调节，预计2021年中国经济增长8.5%左右，其中一季度受基数影响可能冲高至19%左右，随后回落，至第四季度回落至5%左右。CPI全年增长1.5%左右，PPI全年增长0.5%左右。
需要说明的是，上述对2020年四季度、2020年及2021年全年的预测，可能因为2020年秋冬及2021年春季疫情发展态势的超预期变化而存在调整的风险。
表2 2020～2021年中国主要宏观经济指标
1.5 政策建议
针对疫情发展及疫苗研发情况，应坚持常态化精准防控和局部应急处置有机结合，推动经济持续复苏；结合“十四五”规划和“2035长远发展目标”，应完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡；大力推进要素市场化配置，加快构建“双循环”新发展格局；积极的财政政策要提质增效，更加注重可持续性；稳健的货币政策要灵活适度，更加注重前瞻性、精准性和时效性。
1.坚持常态化精准防控和局部应急处置有机结合，推动经济持续复苏
一是做好外防输入、内防反弹工作，坚持常态化精准防控和局部应急处置有机结合，提高精准防控能力，不搞一刀切。在常态化疫情防控下确保生产经营、生活消费活动顺利进行。二是加大疫苗和药品科研攻关及国际合作力度，争取在2020年底或2021年初能够通过临床III期试验，做好加快有效疫苗产能提升的前期准备，深化新冠肺炎药物研发国际合作，提升科学防控能力。三是抓紧补短板、堵漏洞、强弱项，加快完善各方面体制机制，提高应对重大突发公共卫生事件的能力和水平。四是构筑强大的公共卫生体系，完善疾病预防控制体系，建设平战结合的重大疫情防控救治体系，强化公共卫生法治保障和科技支撑，提升应急物资储备和保障能力，夯实联防联控、群防群控的基层基础。
2.完善宏观调控跨周期设计和调节，实现稳增长和防风险长期均衡
根据“十四五”规划和“2035长远发展目标”，兼顾短期与中长期发展，统筹做好跨周期设计和调节。一是根据经济恢复进度，适时适度调整逆周期调控政策力度，增强政策的前瞻性。在需求端恢复滞后的情况下，仍应维持一定力度的积极财政政策；未来根据供需平衡动态变化适时调整财政货币政策力度。二是千方百计做好“六保”。“六保”是疫后经济政策的重要抓手，是底线和生命线。当前，“六保”中挑战最突出的是保市场主体和保基层运转。应在全国范围内加快完善县级财政库款监测机制，加强监测监督，及时发现风险和解决问题。三是注重货币政策的灵活性，主动加强流动性管理。引导和支持银行补充资本金，主动应对不良率上升，防止风险积聚和蔓延。四是加强协调配合，促进财政和货币政策同就业、产业、区域等政策形成集成效应。力求同向发力，避免相互掣肘，防止政策对私人部门经济活动产生挤出效应。五是贯彻系统性经济安全观，确保粮食安全、能源安全和金融安全，维持外汇储备合理规模，保持人民币汇率中长期稳定，控制货币供应、财政赤字和政府债务过快增长，坚持房住不炒，确保房地产市场平稳发展。
3.大力推进要素市场化配置，加快构建“双循环”新发展格局
加快形成国内国际相互促进的双循环新发展格局，要大力推进改革开放创新，要以扩大开放应对逆全球化，要全面提高对外开放水平，建设更高水平开放型经济新体制，形成国际合作和竞争新优势。一是把完善产权制度和要素市场化配置作为经济体制改革的重点。深化国资国企改革，强化关键技术创新，实现结构性动态调整；支持非公经济发展，优化营商环境，激发创新创业潜能；畅通要素自由流动，推动更多事项“跨省通办”，加快形成全国统一大市场。二是加快土地要素市场化配置，促进都市圈与城市群发展。建立健全城乡统一的建设用地市场，盘活农村存量集体建设用地；建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制。三是加快农业转移人口市民化进程，畅通社会流动渠道，提高居民收入。除了常住人口超过1000万人的少数超大城市，放开放宽所有城市落户限制，延长外来人口劳动年限；建立城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务与常住人口挂钩机制，推动公共资源按常住人口规模配置；畅通劳动力和人才社会性流动渠道，形成全国城乡统一的劳动力市场。四是加快完善资本要素市场化配置，改革完善股票市场发行、交易、退市等制度，对公司信用类债券实行发行注册管理制。五是加快完善技术要素市场化配置，激发企业和科研人员创新活力。建立健全职务科技成果产权制度；培育发展技术转移机构和技术经理人。六是加快完善数据要素市场化配置。根据数据性质完善产权性质；制定数据隐私保护制度和安全审查制度；推进政府数据共享；提升社会数据资源价值；培育数字经济新产业、新业态和新模式。
4.积极的财政政策要提质增效，更加注重可持续性
2021年要继续实施积极的财政政策，仍需保持必要的财政支出规模，以支持扩大国内有效需求、调整经济结构，促进高质量发展。一是若疫情能够得到有效控制，建议财政赤字率按照3%左右安排，不再继续发行抗疫特别国债。二是积极的财政政策要更加注重提质增效。持续增加基础研究投入，加强对“卡脖子”项目的有效支持。综合运用税收优惠等方式，提升产业链水平，推动制造业高质量发展，引导资本、资源向战略关键领域聚焦。畅通国民经济循环，综合运用税收优惠等方式，鼓励金融机构加大对民营企业和中小企业的支持。三是继续优化财政支出结构，优化投资方向和结构，提高投资效益，防止项目资金过于分散造成资金闲置，重点支持“两新一重”建设。支持扩大教育、文化、体育、养老、医疗等服务供给，支持新能源汽车产业发展，支持扩大农村消费，培育新的消费增长点。四是推动基本公共服务均等化，提高与民生相关的教育、社会保障和就业、城乡社区、医疗卫生、住房保障、节能环保、文化体育与传媒等重点领域支出占总支出的比重，推动完善地方政府专项债券相关领域的支出政策和机制设计，提高保障和改善民生水平。
5.稳健的货币政策要灵活适度，更加注重前瞻性、精准性和时效性
货币政策既要立足国内、以我为主，也要加强国际宏观政策协调。一是随着国内疫情防控形势基本稳定、经济社会发展较快恢复，货币政策应适时逐步退出疫情期间稳健偏宽松的状态，回归稳健中性，实现广义货币量和社会融资规模增长速度与名义GDP增速基本同步。二是我国经济在2021年一二季度大概率将出现疫后恢复性反弹，与此同时疫情冲击导致的基期翘尾效应还会进一步放大主要经济指标的反弹力度，对此货币政策当局要前瞻性地预判和甄别，既要防止短期内经济过热，也要警惕基期翘尾效应导致的假过热。三是有效发挥结构性货币政策工具的精准滴灌作用，做到流动性有收有放、结构优化。落实好直达货币政策工具，适度增加普惠性再贷款再贴现额度，加大对小微企业和个体工商户的信贷支持力度。四是在LPR报价利率和贷款平均利率降低的基础上，增强利率定价弹性，通过价格机制引导信贷资源配置结构走向优化。五是及时研判国际收支变化，警惕资本项目下的资本流出，避免人民币汇率短期内大升大贬。密切关注美、欧等主要发达经济体央行货币政策调整，防止内外利差和流动性松紧差大幅变动对我国经济金融体系造成负向冲击。
[1] 本章作者：汪红驹，中国社会科学院财经战略研究院研究员；李嘉雯，中国社会科学院大学。