第四节 经济结构因素致贫

一 优先发展重工业

新中国成立后，因缺少经验，向苏联学习了相关的发展战略，其中重要的一项就是优先发展重工业，然而这一战略却是以牺牲农业及轻工业为代价的。为了顺利地实现战略目标，国家建立了计划经济体制，将资源向重工业倾斜，以提升国家重工业发展所需资源储备，这导致我国发展重心由农业转向了工业，降低了农业的发展速度，农村人口生活质量改善不明显；而重工业因技术限制采取粗放式发展，浪费了大量的资源。1953～1985年，我国农业得到的资源量仅为重工业的1/5，这些举措使得社会出现了两个问题：一是城乡差距日益扩大，以工业为主的城市发展迅速，将农村的大量资源吸收到城市中，破坏了经济发展的一般规律，限制了农村人口的活动范围，进而限制了以农业为主的农村发展；二是贫富日益悬殊，因实施计划经济体制，农业产品市场未得到有效的发展，农民收入渠道单一，致使贫者愈贫。

二 传统二元经济社会结构

我国是一个具有二元经济社会结构的国家。第一，我国经济社会结构深受计划经济体制的影响，并且是城乡发展不平衡的产物。为了赶超世界强国，稳定国家及周边环境，新中国成立后采取了与西方发达国家先轻工业后重工业相反的发展路径，即先重工业后轻工业，并且用计划经济体制将农村和城市割裂开，城市发展重工业，农村发展农业，并将多余的资源集中到国家手中进行分配，使得农村与城市没有任何交流；重工业取得的成果绝大部分流向了城市，资金等方面也是优先供给城市，而农村缺乏资源导致技术进步缓慢，生产效率低下，导致城乡差距扩大，形成了二元经济社会结构。第二，我国二元经济社会结构与国家政策也息息相关，通过户籍等制度，将经济发展人为地划分为城市与农村两部分，且城市户口要优于农村户口，福利待遇也有极大的差别，农民待遇低还要负担较重的税赋，城市人口待遇较高且负担的税赋较低。同时，这对农村尤其是贫困地区产生了极大的冲击，农村地区的青壮年劳动力纷纷涌入城市生活，农村尤其是贫困地区仅剩下老人和孩子，加之农业机械化生产条件不足、技术水平不高，致使农业生产荒废，进一步加剧了农村和贫困地区的贫困程度，这种情况是整个国家发展导向所造成的，因而具有强大惯性，稳固了我国的二元经济社会结构。

二元经济社会结构破坏了城乡之间的公平竞争秩序，致使城乡发展不平衡，农村发展处于劣势，在这种结构下，城市和农村的生产要素交流和产成品交换都是不对等、不公平的，农村获得城市的资金、技术、人才更难，在付出等量劳动的前提下农村劳动力相对城市劳动力获得的回报会更少。二元经济社会结构造成了我国城市居民与农村居民生活质量存在显著的差异。究其原因，主要有以下几个。首先，在经济结构上，农民一般从事农业生产，而耕地逐年减少，资金、技术、人才缺乏又致使农业技术水平和农产品商品化程度得不到提高，农民付出劳动多，获得回报少。其次，从社会结构看，户籍制度人为造成的城乡差别使农村居民不能享有和城市居民同样的政策、福利待遇，城乡隔离制度还固化了“农村农业、城市工业”的非正常发展模式，增加了城乡结合的难度和挑战。另外，二元经济社会结构的存在，使政府有着重城市轻农村的观念，不合理地转移农村剩余劳动力，使得城乡之间不公平、不对等的问题更加突出。农村的经济发展状况亟须改善，政府却过度转移农村剩余劳动力，使农村很难获得资金、人才、技术等要素，增加了农村居民的负担，加剧了农村的相对贫困。

三 传统经济体制

计划经济体制就是为发展重工业而设立的，但是我们无法走资本主义国家野蛮掠夺他国资源的原始积累之路，因而只能从国家内部发掘资源，农村作为我国最广大的区域则不可避免地做出了牺牲。

（一）农村的生产体制落后

在改革开放之前，人民公社制度始终在农村地区占主导地位，土地和生产资料统一归公社管理，在这种情况下，农民无论努力生产与否，得到的回报并无大的差别，降低了农民从事生产的积极性，使其无法依靠微薄的收入改善生活条件；在实施家庭联产承包责任制之后，农民的各方面都有了很大程度的改善，然而，随着时间推移，家庭联产承包责任制逐渐跟不上时代的变化，这在某种意义上制约了乡村振兴的持续力。

（二）户籍制度导致城乡差距扩大

1958年，户籍制度开始实施，将人民人为地分为城市户口和农村户口，并将户口与福利待遇、土地、政策、工作等方面相联系，倾斜于城市户口，造成了差别对待，使得农村人口很难流向城市生活。例如，城市户口可以安排就业，而农村户口则不可以。同时，这种户籍制度造成了教育资源的不公平，农村人口获得较少的教育资源，使得其在经营管理和开阔视野等方面较弱，也不能有效地学习和提升生产技术，加之农业生产成本日益提高，造成了农村人口收入水平远低于城市人口。同时，这种户籍制度降低了人口流动，社会资源无法得到充分有效的利用，制约了我国经济的发展。尤其对于贫困地区来说，户籍制度让他们无法及时地了解外面的变化，跟上时代的发展，造成当地无法有效地解决贫困的问题。

（三）社会保障制度限制城乡流动

通过之前的叙述，我们可以发现，城市的社会保障质量水平要普遍高于农村。例如在城市地区，改革开放之前，城市人口享受的社会保障服务较为完善，企业保障和政府保障相结合，而农村地区实行的是以农村集体经济为基础的社会救济、特困户供养和低层次的合作医疗的社会保障制度；改革开放之后，城镇地区建立了社会保障制度，同时构建了最低生活保障制度兜底的社会保障体系，而在一些农村地区，农村集体经济退出历史舞台，导致大部分农村地区合作医疗的保障制度无法正常运行，只剩下特困户供养，社会救济面进一步变窄。以农村合作医疗保险和城市的企业职工医疗保险相比，两者的区别在于前者不能满足农民的需求，而后者可以满足城市人口的相关需求。因此，土地仍然是我国农民维持其自身生存、发展的重要经济保障，这在一定程度上降低了农民抵御天灾的能力。实施差别化的社会保障制度导致城乡差距加大，农村人口大量进城，但是社会保障制度阻碍了城乡流动。首先，农村人口进入城市无法获得相应的社会保障，同时农村人口进城务工一般从事的是危险程度较高的工作，在相匹配的社会保障制度没有完全落实的情况下，农村人口的基本生活无法得到相应的保障，造成很多农村人口不敢进城工作；其次，拥有城市户口的人有些也向往农村平和安逸的生活或是因为在城市中生活成本过高而希望去农村生活，但不完善的社会保障制度，使这一部分人对农村望而却步。所以说，社会保障制度在造成资源错配的同时也限制了农民扩大增收渠道、改善自身生活条件，使其陷入贫困的循环之中。

四 扶贫机制与贫困的关系

在精准扶贫的概念提出之前，我国的扶贫机制存在一定的问题，使得扶贫成果远低于预期，在20世纪90年代之后，农村改革出现了停滞而使得扶贫过程中的问题进一步凸显。从当时的扶贫机制和帮扶对象来看，其并没有考虑到具体致贫原因等情况，因而无法起到预期作用。

（一）扶贫机制

1978～1985年我国处于体制改革推动扶贫阶段，1978年以前，我国有2.5亿农村人口处于未达到温饱的贫困状态，虽然社会上存在一些慈善的扶危济困，但一直没有上升到国家意志的高度，并且当时我国也并没有专门设立扶贫机构、建立和完善扶贫制度。直到1978年，中共十一届三中全会审议通过的《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，才第一次明确着重提出中国存在大规模贫困问题。1984年9月，中共中央、国务院提出要把我国“老、少、边、穷”地区的贫困问题作为各级政府的工作重点，帮助这些地区尽快改变贫困面貌。至此，中国才真正地把反贫困列入国家重要任务。由于当时自然条件、地理环境以及基础设施等众多因素的限制，反贫困并没能直接受益于农村经济改革。1986～1993年是我国大规模开发式扶贫阶段，这一阶段的扶贫工作缺乏与贫困农户的直接联系，因此频繁出现脱贫人口返贫现象。1994～2000年作为我国“八七”扶贫攻坚的阶段，反贫困所面临的困难依然严峻，只讲“意图”和“精神”不够，中央政府要求地方政府根据中央意图灵活掌握扶贫政策，以适应各地不同消费水准。通过瞄准贫困县来瞄准贫困人口，对国定贫困县提供扶贫资金、优惠政策，集中有限优质资源来重点解决那些严重贫困地区的贫困问题。这种瞄准机制在一定程度上降低了扶贫的管理成本。但是，客观来说，这些贫困县并没有覆盖中国全部贫困人口。扶贫资金只投放到一些国定贫困县，导致部分国定贫困县中的富裕人口占用了扶贫资源，而那些非国定贫困县中的贫困人口却没有得到资金帮扶。

（二）扶贫到户

在扶贫攻坚过程中，国家政策在扶贫到户的问题上出现过反复。1986年大规模开发式扶贫之初，国家相关政策和方向为扶贫到户，即将相关的资源向贫困户倾斜，同时在“七五”时期，为发展农业扶贫贴息贷款大多也为直接到户。之后，由于地方政府为发展区域经济、增加财政收入和贫困户无法利用好资源从而形成规模经济等原因，国家不再实行扶贫到户的政策，而是将相关的资源转移到相关的企业中，以经济实体带动贫困户和地区经济发展。然而，中央政府随后发现，扶贫资源支持的企业并未给贫困户带来任何好处，一方面，大多数企业处于亏损状态，不仅未增加地方财政收入，反而增加了地方经济的负担；另一方面，少数的盈利企业的利润大多数流入地方财政中，并未对贫困户有任何改善。经过此次教训之后，1999年国家政策又开始强调扶贫到户，然而因为各种主、客观因素，扶贫资源有时依然难以准确到达贫困户手中或被浪费。第一，贫困户因缺乏教育或无法利用现代科技（例如计算机、互联网等）而无力利用相关的扶贫资源来改善自己的生活，造成了资源的浪费。第二，在贷款方面，因惧怕贫困户无法及时偿还贷款，很多地方政府和银行不愿将钱贷给贫困户，倒是很多非贫困户看中扶贫贷款的优惠条件通过各种手段得到了这笔贷款，使得专款没有得到专用。第三，相关政策和贷款程序过于复杂，很多贫困户受限于文化教育水平，对国家的政策和申请贷款的流程不明白，对其失去兴趣，使国家的扶贫资源没有发挥作用。

同时，使用的扶贫方法也有一定的缺陷。小额信贷作为常用的扶贫方法之一虽然起到了一定的作用，但是很多贫困户因无法抵押和无担保而无法获得小额信贷，使得这一举措并没有普遍惠及贫困户，相反，抵押和担保的设置令这项措施的最大受益者变成了那些非贫困户；以工代赈作为另一种常用的扶贫方法，惠及贫困户的程度要高于小额信贷，但是仍没有普遍惠及贫困户，并且以工代赈属于短期行为，当相关的工程结束之后，脱贫户很可能会发生返贫现象。