第二节 有计划、有组织的大规模扶贫开发阶段（1986～1993年）

到20世纪80年代中期，单纯依靠体制改革改善贫困状况的效果已经不再显著，而且在农村发展过程中也出现了一些不平衡问题。改革开放初期我国农村的状况是普遍贫困，而经过农村经济体制改革我国的贫困状况得到改善，却呈现出一种新的现象，贫困人口有明显的区域集中趋势。贫困人口集中的区域主要是边远地区，随着当地青壮年外出务工，村内留下的多为老人、儿童，这些区域地理环境恶劣、交通不便、基础设施不全，制度力量和市场力量共同导致减贫效果不明显，不平等凸显和贫富差距逐渐拉大。[5]单纯依靠经济发展的带动无法改善这些地区的生活水平。依据这一现实我们需要转变反贫困的战略，集中力量实施有组织、有计划的减贫措施。中央对老龄化严重、留守儿童多的边远地区和穷困地区的经济发展尤为重视，从1986年4月起我国政府及相关部门就开始着手一项长期的任务——解决贫困区域和贫困人口吃不饱、穿不暖的问题。同一年，中央政府成立了一个特别的扶贫机构——国务院贫困地区经济开发领导小组，使农村扶贫开发标准化、制度化、机构化，并首次制定了国家贫困县标准，将符合标准的331个贫困县纳入国家重点支持范围。[6]自此我国扶贫开发的一个重要特征就是，以县域为基本单位进行扶贫资源配置使用。

为了增强减贫的效果，1986年我国明确提出了推进开发式扶贫，开始正式的有计划、有组织的大规模推进开发式扶贫，加大扶贫的投入力度，开发了许多配套的扶持措施，调整和改革了扶贫工作，促进减贫的体制改革。在这个阶段，国家实施的措施主要包括：由中央到地方各级机构在贫困地方进行扶贫开发的事务，特别负责引领、组织、协调、监察扶贫开发事务；投入扶贫专项资金，建立开放式扶贫政策；重点推进“革命老根据地”和“少数民族地区”发展，组织劳务输出，促进开发式移民发展，改善贫困地区的基础设施建设。在这一时期，为了更好地组织工作和有效利用有限的资源，我国开始实施县级瞄准机制。事实证明，通过地方发展带动扶贫开发确实促进了县级经济水平提高，但没有和贫困农户之间产生直接接触。尽管这个时期的发展措施确实起到一定作用，但是因为在这个时期农村经济发展速度有所减缓，加上剩下的贫困人口的脱贫难度较大，所以贫困人口减少规模与上一阶段相比缩小了，而且出现了很多返贫现象。例如世界银行的数据显示，1985～1989年我国农村贫困人口的绝对数又增加了700万，出现了大规模返贫的现象。