【立法面面观】
环境保护地方立法的能与不能
——以遵义市《贵州茅台酒生产环境保护条例（草案）》为例
林潇潇[1]
摘要：贵州省遵义市人大公布了《贵州茅台酒生产环境保护条例（草案）》（一审修改稿）。如正式颁行，该条例将成为中国首部以产品生产环境为保护对象的法规。一审稿确立了“茅台酒生产保护区”“茅台酒文化遗产保护名录”制度，体现了地方协调环境保护与经济发展关系的努力。然而，一审稿在核心概念、规范形式等方面存在一些问题，部分内容未能充分反映环境立法“体系化”“生态化”的发展趋势，也与设区的市地方性法规的目标定位不尽相合。设区的市的立法机关在制定环境保护地方性法规过程中，应基于自身定位及立法能力，合理确定并有效完成自身的规范创制任务，使此类法规成为中国环境法律体系的有机组成部分。
关键词：地方立法 生产环境保护 环境保护 生态化
2020年6月，贵州省遵义市人大公布《贵州茅台酒生产环境保护条例（草案）》（一审修改稿）（下文简称“一审稿”）并面向社会征求意见。如正式颁行，该条例不但将成为中国首部以名酒生产环境为保护对象的地方性法规，也将成为首个以产品生产环境为保护对象的规范[2]。从内容上看，该条例属于“非典型”环境保护地方立法，在基本概念及核心制度等方面颇有创新之处。
一 一审稿的主要内容
一审稿包括条文50条，分为“总则”“保护自然资源和生态环境”“传承地方酱香白酒文化”“法律责任”“附则”5章，对条例制定目的、适用范围、保护对象、职责分工、保护原则、监管机制以及法律责任等内容进行了规定。
（一）核心制度及亮点
一审稿第1条指出，条例的制定目的是“保护贵州茅台酒生产环境”“保障贵州茅台酒永续传承”“促进经济社会持续健康发展和生态文明建设”。条例拟适用于茅台酒生产环境的规划、管理、保护、改善和传承等活动。据一审稿界定，作为条例保护对象的“贵州茅台酒生产环境”，指的是该酒品“赖以生产、存续和发展的物质和非物质要素”，包括“自然资源和生态环境系统”以及“酿制技艺等地方酱香白酒文化传统”。从某种意义上理解，一审稿中包括非物质要素的“生产环境”概念，涵盖范围较《环境保护法》仅涵摄自然因素[3]的“环境”概念为广。
为实现规范目的，一审稿中确立了两项核心制度。其一是“贵州茅台酒生产环境保护区”制度。一审稿授权地方设立一类与二类贵州茅台酒生产环境保护区，对二者进行差异化的重点保护，第29条列举了两类保护区内禁止的7类行为[4]，第30条在前条规定的基础上列举了一类保护区内禁止从事的另外5类行为[5]。对违反前述规定从事禁止性行为的行为人，一审稿设定了责令整改、没收非法所得、生产经营工具或产品、罚款等行政责任。其二是“贵州茅台酒文化遗产保护名录”制度。一审稿在第33条中列举了茅台酒文化遗产资源的6种表现形式，并授权遵义市政府制定关于名录的管理规定。对于已被纳入法律、法规或规章设定的其他保护项目且被列入名录的，一审稿规定按照相关法律、法规或规章的规定实施保护；对于仅被列入名录的建筑构筑物，一审稿授权县级文化旅游部门会同自然资源部门划定保护范围，禁止未经批准在其中从事特定具有破坏性的建设行为，并对违者处以责令改正或罚款。
在此基础上，一审稿多个条文引致上位规范的相应环境要素保护要求，以强调对生产环境及文化的综合保护。一审稿利用此类技术说明对生产环境保护区规划、环境监测结果公开、污染预警、污水处理、地下水污染防治、土壤污染防治、原料种植、技艺传承人等事务的管理要求。根据一审稿要求，前述事务由有关部门依照既有相关规范的规定实施、处理。
同时，一审稿还大量应用原则性、“软法”规则，对流域保护、植被保护、生产者环境监测、微生物信息资源利用、固体废弃物处理、生活垃圾处理、面源污染防治、保护区施工管理、私主体对茅台酒文化遗产宣传保护、社会捐赠及文化推广等内容进行了安排。此类规范没有设定明确的法律后果，而是通过对相关行为作原则性要求或鼓励的方式表达态度。
如前所述，一审稿是中国首部以产品生产环境为保护对象的地方性法规草案。一审稿尝试将“（产品）生产环境”概念正式化并为之设定配套的保护机制，试图通过该方式探索社会经济生产与生态环境保护协同发展的地方法治之道。可以说，一审稿是遵义市立法机关为践行“绿水青山就是金山银山”思想作出的积极尝试。同时，从一审稿设置的法律责任可以看出，起草者努力依照《立法法》《行政处罚法》等上位法的规定，在法律授权范围内积极行使规范制定权，在追求规范社会效果的同时尽力维护法律秩序的统一。
（二）一审稿中可能存在的问题
一审稿作为一部具有开创性意义的地方立法草案，与传统环境法理论及既有法制体系关系的协调面临前所未有的困难，尽管起草者为解决此类问题所付出的努力值得肯定，但详查该草案的部分内容仍有值得商榷之处。
第一，“生产环境”概念与传统“环境”法律概念存在龃龉。“环境”是一个可塑性极强的词语，在日常生活中被用以代表影响某种“中心物”的周遭存在，其内涵随着“中心物”的不同而变化。《环境保护法》采用了环境科学中的“环境”定义，将保护对象确定为“影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”[6]。该“环境”概念以“人类”为中心物、为基础，环境法律机制及相关理论围绕着对“影响人类生存和发展”的自然因素的保护而展开。“茅台酒生产环境”概念从语义学的角度完全成立，但该概念以茅台酒及其生产活动为中心物，在该概念基础上衍生的生产环境保护机制在规范旨趣上与传统意义上的环境法机制有所不同。
这种不同首先体现在保护区制度上。环境法中自然保护区制度的保护对象是具有重要生态价值或科学文化价值的自然区域[7]，保护区范围及内部区划的划定标准主要是区域与保护对象的生态关联性。“生产环境保护区”在区划形式（分区保护）和保护方式（列举禁止行为）等方面依稀可见前者的影子，但一审稿中茅台酒生产保护区在行政区划基础上划定，设定目的是对产品原料及生产场所予以保护，虽能对个别环境因素产生有益影响，但其直接受益群体是茅台酒生产者，相对于以全体公众乃至生态整体为受益对象的自然保护区机制而言，其对公共利益的维护相对有限，二者的规范意义差异较大。应注意的是，为改变各类自然保护地重叠设置、多头管理、责权不明的局面，中国正大力推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设[8]，在该形势下提出与环境保护区类同的“生产环境保护区”概念，恐有不合自然保护地体系建设精神之虞。
其次，“生产环境”概念隐含环境规制“断片化”的风险。在生态文明思想的指导下，中国环境保护法律正处于“生态化”转型过程之中，法律逐步确认生态系统的独有价值，将规制措施的关注点由人为割裂的环境要素转向流域、森林或草原生境及其整体等具有生态一体性的生态系统。而一审稿中的“生产环境”概念特指影响支持茅台酒生产的“环境”，其着眼点是特定自然、人文因素对中心产品的影响，而非自然因素在生态系统中的相互作用及其对人类社会整体的影响，该逻辑如推而广之，存在法律视野下趋于一体化的生态系统再次被割裂为各类以特色产品为中心物的“生产环境”的风险。“山水林田湖一体化生态保护”是习近平生态文明思想的重要内容之一[9]，环境法生态化是该思想的体现。“生产环境”概念所蕴含的前述风险值得注意。
最后，“生产环境”概念隐含生态环境工具化的风险。如前所述，“生产环境”特指影响支持茅台酒生产的“环境”，其直接受益群体是生产者而非全体公众，举社会之力对其加以保护，并不具备如环境保护般“天然”的正当性，为之立法不完全等同于《立法法》第72条第2款授权的为环境保护事项进行的地方立法。在“生产环境保护”规则中，生态环境以工具性的面貌呈现，存在被“降格”为特定经济活动的工具性条件的风险。生态系统具有其独立的价值。2014年习总书记在参加两会贵州代表团审议时强调，“要保护好生态环境，如果环境破坏了，酿出的茅台酒就会变味了”[10]，该指示所强调的是保护环境本身，而非为了保护茅台酒品质而保护环境。“环境”是保护措施的手段还是目的？对该问题需加以审慎考虑并作出正确回应。
第二，一审稿中过多使用软法与引致性规则。一审稿是设区的市制定的地方性法规草案，其任务是执行上位规范规定或规定地方性事务。作为最深入基层的地方法规，根据其任务及定位，设区的市的地方性法规的规则应尽可能详细，为社会公众提供明确的规范指引。原则性、软法规则是表达价值的媒介[11]，具有规范成本相对较低、为硬法形成作准备、促进多元共治等优势[12]，一般宜在层级较高的立法中作为硬法的补充规定，而不宜被基层立法所过分倚仗。一审稿中有近半数条文作了软法式规定，不利于法规范预测、指引功能的发挥。此外，如前所述，一审稿还存在大量“重复”上位规范的规定，此举可能使法案“异化”为针对生产环境保护的规则“汇编”，有违《立法法》第73条关于地方性法规不作重复性规定的要求。
第三，生产环境保护区中对“禁止性项目”的搬迁要求可能引发争议。根据一审稿第29条与第30条规定，在两类茅台酒生产环境保护区中存在的经批准建成或正在建设的一审稿禁止建设的项目，应予以搬迁并给予补偿。该项规定形成对相对人用益物权的限制，存在被理解为关于征收征用事项的规定的可能。而根据《立法法》第8条，征收征用属于法律保留事项，只能由法律予以规定。正因如此，作为行政法规的《自然保护区条例》第27条关于生态移民的规定并未赋予保护区管理主体绝对性的强制权力。一审稿中相关规定的强制性表述可能引发争议，下文将进一步分析。
二 环境保护立法与设区的市的立法
《贵州茅台酒生产环境保护条例》是设区的市拟制定的地方性法规，从条例名称及内容安排看，主要内容基调是环境保护立法或“准”环境保护立法。因此，该条例的内容应反映中国环境保护立法的发展趋势并符合相关法律对设区的市立法权的要求。
（一）环境保护立法的发展趋势
20世纪70年代，传统工业经济发展模式导致工业发达国家频繁出现震惊世界的环境污染和公害事件，科技进步导致资讯传播速度加快，使公众对环境危机有了直观的认识，美国等国家的环境公民运动开始兴起[13]。环境问题开始成为国际领域备受关注的重要议题，1972年联合国在斯德哥尔摩召开人类环境会议，中国派团出席。通过会议中国代表团了解到了世界环境污染问题的严重性，并认识到了中国环境形势的严峻。1973年，国务院召开了第一次全国环境保护会议，批准了《关于保护和改善环境的若干规定（试行）》，发出新中国环境保护规范创制之先声。在前者基础上，全国人大常委会于1979年通过首部环境保护“基本法”——《环境保护法（试行）》[14]。该法试行10年后，1989年全国人大常委会正式通过《环境保护法》，并于2014年进行大幅修订。重新明确环境保护与经济建设的关系是此次调整的核心任务之一。在生态文明建设与可持续发展理念的指导下，2014年《环境保护法》第4条将原立法“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”的表述改为“使经济社会发展与环境保护相协调”，重新界定了二者的主次关系，突出了环境保护的独立性与重要性。
截至2018年《土壤污染防治法》颁布，中国已制定环境保护综合类法律5部、环境污染防治类法律7部、自然资源与生态保护类法律15部、绿色经济促进类法律2部、资源节约与合理利用类法律2部；约有10部其他部门立法规定了环境保护的相关内容；此外，约有环境行政法规60部、环境部门规章600余部、国家环境标准1200余件[15]。至此，中国已形成了基本覆盖环境保护各领域、体量庞大的环境保护法律体系。然而在发展初期，环境立法由不同部门在各自职权范围内针对同类环境事务分别、分散起草或制定，对立法之间的关系缺乏体系化统筹考虑，由此导致了环境保护领域未能形成有效的法律体系，立法“碎片化”，法律制度间交叉重复甚至相互矛盾、未能对某些事务进行必要规制的情况屡见不鲜[16]。为克服前述问题，理论界大力提倡推进环境法法典化。环境法法典化的本质是实现环境保护法律规范的体系化，旨在实现环境立法目标、基本原则以及综合性管理制度的统一；通过统一的决策监管程序、执法及司法制度对各具体制度起到有效的支持保障作用；协调各具体制度间的关系，精简重复规范、疏解制度间矛盾、填补规制“空隙”。通过前述举措将略显松散的环境法律凝结成有效的法律体系。
如果说法典化反映了环境法律体系形式的发展趋势，那么环境法内容的发展趋势则可用“生态化”加以概括。在“一事一法”式的早期环境立法模式下，各法律以特定环境要素或致害因素为规制对象，所关注的是环境风险的特定“片段”，由此也在一定程度上导致了环境规制的“断片化”[17]。规制的“断片化”既容易导致前述法律制度重复、矛盾、“留白”等问题，还可能由于规制主体视野的狭窄化，导致决策过程中盲目追求局部效果而忽视生态系统各组分间的密切关联，对其他环境或社会因素产生不利影响。随着自然科学的发展及管理技术的进步，人类逐步意识到了生态系统各要素间的密切关联性以及对生态系统进行整体性“调整”的可能性与必要性，环境法的“生态化”进程由此展开。2012年中国共产党第十八次全国代表大会将“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，十八届三中全会提出“建立系统完整的生态文明制度体系”，客观上推动了中国环境法律体系“生态化”的进程。由此，将对生态规律的观照融入环境管理决策，逐步确认生态系统的独有价值，将法律规制措施的关注点由人为割裂的环境要素转向流域、森林或草原生态环境等具有生态一体性的生态“单位”，实现“山水林田湖一体化”生态保护与修复。
地方环境保护立法作为中国环境保护法律体系中的重要组成部分，应对上述趋势有所体现。
（二）设区的市地方性法规的立法权限
中国是单一制国家，地方权力来源于中央的授予，地方没有固有的立法权，只能根据中央的授权立法[18]。与此同时，中国幅员辽阔，不同地域的经济发展水平、自然资源禀赋与社会文化情况差异较大，存在不同的问题。为适应这种情况，有必要授权地方机关根据自身所熟悉的本地情况，因地制宜，制定针对性强、有地方特色的地方性法规或地方政府规章[19]。2015年第十二届全国人大第三次会议通过《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，授予设区的市人大及人大常委会在不违背法律保留原则且不与上位规范相抵触的情况下就“为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作出具体规定的事项”以及“地方性事务中需要制定地方性法规的事项”制定地方性法规的权力。根据《立法法》第72条规定，设区的市立法机关仅能就“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”3类事务以及有法律授权制定地方性法规的其他事务制定地方性法规。
在针对地方性事务制定地方性法规的情况下，《立法法》允许设区的市的立法机关就上位法规范未规定的事项进行规定[20]，也就是说，针对此类事务，设区的市的地方性法规有权就违法行为规定行政拘留或吊销营业执照以外的行政处罚；对于尚未制定法律或行政法规且属于地方性事务的，可以设定查封或扣押两类行政强制措施；对于《行政许可法》第12条列举的6类事务尚未由法律或行政法规设定行政许可的，设区的市的地方性法规可以设定，但此类行政许可不得针对公民、法人或其他组织的资格或资质，不得针对企业或其他组织的设立登记或其前置性程序，不得借此类许可进行地方保护。
作为贴近基层的立法机关，设区的市人大及其常委会有机会考察本地实际并作出针对性的规定，这是其优势所在。但相对于中央立法机关而言，地方立法机关在立法能力和经验方面存在较大差距。有学者统计发现，在中国具有地方立法权的地方人大常委会委员中，具有法律知识背景和法律实践经验的不超过10%，即便是在专门从事立法工作的法制委员会以及为立法服务的工作机构中，该比例也普遍低于25%[21]，熟悉立法理论与实践的人才队伍匮乏[22]。客观限制导致地方立法质量不尽乐观。据统计，截至2017年底，在《立法法》修改后的最初3年里，全国共批准设区的市的地方性法规398件（立法条例除外）[23]，这些地方性立法中存在不少问题：盲目追求体例完备；过分依仗罚款，法律责任配置单一[24]；重复立法、“景观式立法”较普遍，许多地方立法重复中央立法条文超过篇幅的2/3，部分地方立法的重复部分甚至占到90%[25]；立法对社会现实的具体把握不够准确；存在立法表述不规范、立法技术使用不当等外在形式方面的缺陷，导致立法内在精神难以准确表达[26]；部分立法的实体内容安排及具体制度设计有超出立法权限的嫌疑，存在“文不对题”“文题相左”的现象[27]；地方立法过程中民主协商尚不充分，地方人大权威性相对欠缺，变相赋予地方政府官员将其政令转化为法规的能力[28]。
为克服前述问题，设区的市在制定地方性法规过程中，有必要注意下述事项。首先，应紧扣本地实际需求制定地方性法规，遵循“成熟一个、确定一个”的原则，宁缺毋滥[29]，杜绝“景观式立法”，避免立法内容空洞。其次，避免重复立法。大量“非必要性重复”条文将导致不同地方立法条文内容趋向一致，地方立法目标被虚置，难以制定具有灵活性、针对性的治理举措，无法解决实践中发生的具体问题[30]。《立法法》第73条规定：“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定。”地方立法应避免重复上位规范的内容，保证所规定条款“言之有物”，其规定的内容既可以是法律授权范围内上位规范尚未予以规定的内容，也可以是结合地方实际对上位规范内容进行的实施性、明确性规定。再次，立法体例安排不能贪大务全，而应根据实际需要合理确定。地方立法不是基础性立法，而是构建在中央立法等上位立法所确定的基础上，相对后者需对所规定事务构建综合、全面的规制机制而言，前者只需结合本地实际对其中确需进一步规定的事项予以明确。设区的市的地方性立法如在体例上追求如中央立法般的完整齐备，不可避免地将导致部分内容空泛无物。因此，此类立法应坚持“小而精”的原则，根据实际需要合理进行体例安排。复次，设区的市的地方性法规宜以实施性、执行性规范为主。根据《宪法》规定，地方立法机关的职责是在中央统一领导下充分发挥地方的积极性、主动性，中央立法是基本立法，地方立法是授权立法，是国家立法的补充[31]。因此，“地方立法主要是对中央立法的执行性规定和地方性事务的规范”[32]。鉴于设区的市的立法能力仍相对薄弱、立法经验仍稍显不足，其地方性法规宜在上位立法所确定的基础上进行细化规定。最后，在必须增设义务或克减权利时应遵循实施性立法的原则。需要在地方性法规中规定义务增设或权利削减内容的情况下，所设置的法条必须符合法治精神且贴合实际情况，在通过前必须经过广泛的听证、论证程序[33]。
三 设区的市环境保护立法中的能与不能
综上所述，设区的市的立法机关在制定关于环境保护事务的地方性法规时，有必要注意下述情况。
首先，设区的市的环境保护地方性法规应顺应环境法体系化的发展趋势。环境法的体系化要求形成一个内部协调的整体，也就是各个法律规范在横向关系上保证内容一致或管辖范围互斥，在纵向关系上避免下位法律规范与上位法律规范相冲突。指导思想、基本概念以及核心制度是法律体系中具有普遍意义的法律现象，法律体系以其为自身奠定基调、划定框架，为体系化提供重要保障，此类内容应在高层级的基础性立法中予以明确。作为实施性立法，设区的市的地方性法规在指导思想、基本概念或核心制度方面所能加以“创新”的空间十分有限，其主要任务不是在前述领域开展突破性的尝试，而是借由上位、基础性规范所提供的制度资源，对具有本地特色的地方性事务进行针对性调整。法律概念不同于政治话语，其是法律实践与理论梳理协作的结果，作用在于明确特定事实的法律性质，从而为规制策略的选择作出指引。法律概念无须也难以体现地方特色，地方立法机关尤其是基层地方立法机关在将政治话语或文宣用语引入地方性法规之时，应尤为慎重。在环境保护地方性法规中使用“环境”“污染”“生态破坏”“自然保护地”等基本概念，应确保其意义及使用方式与其在法律中的面貌相一致。
其次，设区的市的环境保护地方性法规应反映环境法律“生态化”的发展趋势。如前所述，环境法律“生态化”的重要体现之一，就是在法律规制过程中关注规制对象的生态完整性，将环境要素间的生态关联纳入决策考量之中。从这个角度看，以地级市行政区划为基础的地方性法规，在反映生态化的环保要求方面有一定程度的内在困难。因此，设区的市在制定环境保护地方性法规时宜在规制事项上有所侧重、有所取舍，选择适当的调整对象，确定适当的调整强度。从环境要素类型角度看，考虑污染物质在不同环境介质中的扩散性，设区的市可对土壤污染问题予以重点关注；在对水污染予以规制的过程中，宜选取本行政区域内生态相对完整的水域为规制对象，涉及跨行政区划的流域或水域的保护管理事务，宜与其他相关行政区域联合制定管理规范，或提请上级政府制定管理规范；对于大气污染问题的干预，宜充分研判内生型污染、外源型污染所占比重，确保在本地执行的规制措施能够实现预期的规制效果。同时，保护本行政区域内的自然保护地也是基层立法机关制定地方性法规的主要目的之一，2015年9月15日出台的第一部设区的市地方性法规《三亚市白鹭公园保护管理规定》即属于此类规定。
再次，设区的市的环境保护地方性法规内容应尽可能具体明确，慎用宣示性软法性规范。如前所述，设区的市的地方性法规主要是执行性规范或针对本地具体事务的行为规范，应为本辖区的行为主体提供明确的规范指引。因此，在规范体例的设计方面应避免对上位规范的“非必要重复”，条文内容安排应尽可能保证“假定”“处理”“法律后果”的完整性。在执行或实施上位立法时，设区的市的地方性法规可以就具体环保事务对地方政府职能部门的职责分工予以细化；规定未达到国家环境质量标准的重点区域或流域的达标措施；对本地的生态保护补偿事项予以明确；对本地环境风险较高地区、单位或产业的环境应急响应事务进行细化规定等。针对尚无上位规范规定的本地区事务，设区的市可以在《立法法》《行政许可法》《行政处罚法》《行政强制法》等法律允许的范围内设定行为规范。设区的市的环境保护地方性法规可以使用鼓励性规范，但此类规则不应止步于抽象肯定，而应通过确立明确具体的物质或精神奖励机制以激励社会主体积极参与环境保护工作。
最后，设区的市的环境保护地方性法规中对可能牵涉征收征用的内容应予以注意。如前所述，地方立法应遵守法律保留原则，不得规定关于《立法法》第8条所列举的11类事项的内容。其中“对非国有财产的征收征用”是地方法规最容易涉及的内容之一。如一审稿第29条及第30条的规定，虽未明确要求收回或转移“不符合……规定的建设项目”的土地权益，但其强制要求“经批准”的建设项目“搬迁”，实际上导致相对人失去对原幅土地的使用权，存在被解释为征收征用行为的可能；即便在保护区外为“搬迁”项目另觅建设场所，此举也可能被理解为“征收征用”后的补偿，而无法改变对行为的定性。因此，地方性法规中强制要求建设项目搬迁的规定可能陷入违反法律保留原则的质疑。地方性法规不宜以强制性的规则规定政府对土地权益的“收回”或取得，而宜确立相应的协商机制，以保障政府为特定公益需要与财产权人“重新安排”其财产权益进行协商之程序的规范性。
总而言之，设区的市的环境保护地方性法规是中国环境法律体系的有机组成部分，应基于自身定位及立法能力，合理确定并有效完成自身的规范创制任务，为生态文明法治“大厦”添砖加瓦。
What Can Local Environmental Protection Legislation Do and What It Cannot Do：Taking the （Draft） Regulations on the Protection of Kweichow Moutai Production Environment as an Example
Lin Xiaoxiao
Abstract：Recently，the Regulations on the Protection of Kweichow Moutai Production Environment （the revised first review draft） were adopted by the People's Congress of Zunyi Municipality of Guizhou Province.If formally promulgated，they will become the first administrative regulations in China that take the production environment of certain commodity as the object of protection.The first review draft of the regulations，by establishing the “Protection Zone of Moutai Production” and the system of “Moutai Liquor Cultural Heritage Protection List”，embodies the efforts made by the local government in coordinating environment protection and economic development.However，this draft has some problems in core concepts and normative form and some of its content fail to fully embody such development trends of environmental legislation as “systematization” and “ecologicalization”，and are not fully compatible with the objectives of local regulations of cities divided into districts.In the process of adopting local environmental protection regulations，legislative organs of cities divided into districts should reasonably establish and effectively complete their norm-making tasks in light of their own self-positioning and legislative capacity，so as to make such administrative regulations an organic component of the environmental law system in China.
Key words：Local Legislation；Protection of Production Environment；Environmental Protection；Ecologicalization
[1]林潇潇，中国社会科学院法学研究所助理研究员、法学博士。
[2]现行有效的以“生产环境”为题的规范有2006年渔政渔港监督管理局颁布的《贝类生产环境卫生监督管理暂行规定》。但该规范侧重对贝类生产环境卫生条件的保障，规范视野相对一审稿而言较为“局限”，因此，将后者称为首部以产品生产环境为保护对象的规范或不为过。
[3]即物质和能量。
[4]包括焚烧可能产生有害烟尘或恶臭气体的物质、露天焚烧秸秆落叶等物质、喷洒剧毒高毒农药、未经批准引入外来物种、建设污染项目、擅自倾倒堆放固体废物以及法律法规禁止的其他行为。参见《贵州茅台酒生产环境保护条例（草案）》（一审修改稿）第29条。
[5]包括建设畜禽养殖场及养殖小区、进行网箱养殖、使用生物制剂、燃放烟花爆竹以及法律法规禁止的其他行为。参见《贵州茅台酒生产环境保护条例（草案）》（一审修改稿）第30条。从严格意义上说，该条不宜在前4类行为基础上再对兜底条款进行规定。因为第29条已经将“法律、法规禁止的其他行为”作为兜底条款列入两类生产保护区禁止行为之中，该条款已能涵盖法律、法规所规定的“一般性”禁止行为；加之“生产环境保护区”概念是该条例首创，此外既不存在关于此类保护区内禁止性行为的规定，也不存在第29条第7款一般性禁止行为以外关于禁止性行为的规定，因此，第30条第5款的表述缺乏对应的对象。
[6]《环境保护法》第2条。
[7]包括典型的自然地理区域，有代表性的自然生态系统区域，珍稀、濒危野生动植物物种的天然集中分布区域，具有特殊保护价值的海域、海岸、岛屿、湿地、内陆水域、森林、草原和荒漠，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞、化石分布区，冰川、火山、温泉等自然遗迹等。参见《自然保护区条例》第10条。
[8]参见中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，http：//www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm，最后访问日期：2020年6月22日。
[9]参见《习近平谈治国理政》（第二卷），外文出版社，2017，第396页。
[10]参见宁迪《茅台董事长李保芳：生态环保不能被推着干》，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1606758540366121331＆wfr=spider＆for=pc，最后访问日期：2020年6月22日。
[11]参见罗豪才、毕洪海《通过软法的治理》，《法学家》2006年第1期。
[12]参见姜明安《软法的兴起与软法之治》，《中国法学》2006年第2期。
[13]参见〔美〕理查德·拉萨路斯《环境法的形成》，庄汉译，中国社会科学出版社，2017，第63页。
[14]参见吕忠梅《〈环境保护法〉的前世今生》，《政法论丛》2014年第5期。
[15]参见吕忠梅《环境法典编纂：实践需求与理论供给》，《甘肃社会科学》2020年第1期。
[16]参见王灿发、陈世寅《中国环境法法典化的证成与构想》，《中国人民大学学报》2019年第2期。
[17]参见〔日〕黑川哲志《环境行政的法理与方法》，肖军译，中国法制出版社，2008，第15页。
[18]参见崔卓兰、赵静波《中央与地方立法权力关系的变迁》，《吉林大学社会科学学报》2007年第2期。
[19]参见王正斌《〈立法法〉对设区的市一级地方立法制度的重大修改》，《中国法律评论》2015年第2期。
[20]参见易有禄《设区市立法权的权限解析》，《政法论丛》2016年第2期。
[21]参见王琳《地方立法权扩容的关键在权责一致》，《检察日报》2014年9月10日，第7版。
[22]参见秦前红《地方立法权主体扩容利弊》，http：//http：//opinion.caixin.com/2014-12-29/100768890.html，最后访问日期：2020年6月26日。
[23]参见闫然、毛雨《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，《地方立法研究》2018年第3期。
[24]参见闫然、毛雨《设区的市地方立法三周年大数据分析报告》，《地方立法研究》2018年第3期。
[25]参见封丽霞《中央与地方立法关系法治化研究》，北京大学出版社，2008，第451页。
[26]参见杨磊《论法治下的恶法》，《华东政法学院学报》1999年第1期。
[27]参见肖迪明《问题与对策：设区的市行使立法权探析》，《地方立法研究》2017年第1期。
[28]参见庞凌《依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题》，《学术研究》2015年第4期。
[29]参见李适时《全面贯彻实施修改后的立法法——第二十一次全国地方立法研讨会上的总结》，《中国人大》2015年第21期。
[30]参见吕新华《论重复立法之克服》，《湖北警官学院学报》2014年第7期。
[31]参见王春业《论赋予设区市的地方立法权》，《北京行政学院学报》2015年第3期。
[32]参见庞凌《依法赋予设区的市立法权应注意的若干问题》，《学术研究》2015年第4期。
[33]参见明天《地方立法“非必要性重复”难题的化解路径——以21个地方风景名胜区管理条例为例》，《武汉交通职业学院学报》2019年第1期。