Ⅱ 战略篇
Ⅱ Strategy Reports
我国文化和旅游政策体系研究
郭万超 杨传张[1]
摘要：党的十八大以来，我国文化和旅游政策从初成体系到不断优化，为扩大文化和旅游生产、培育市场主体、优化产业结构、拉动文化和旅游消费、激发创新活力、完善文化和旅游市场体系等发挥了重要作用，有力地保障了文化和旅游产业的快速成长。但是，随着文化和旅游产业的持续发展以及改革的不断深入，文化和旅游领域政策体系不健全、不完善、不适应的问题逐步显现。文化和旅游政策体系必须适应新时代文化和旅游产业发展的新要求、新特征，以全面建设现代文化和旅游市场体系为核心，加快调整文化和旅游扶持方式，不断优化文化和旅游管理方式，促进文化和旅游产业进一步提质增效和高质量发展。
关键词：文化旅游 宏观引导政策 扶持促进政策 规范管理政策
文化和旅游政策对产业发展的方向、速度及重心等具有关键的引导、调节和驱动作用。特别是在我国，文化和旅游产业的高速发展与体制性松绑和政策性助推密不可分。2009年，国务院先后出台《文化产业振兴规划》和《关于加快发展旅游业的意见》，分别提出将文化产业培育成国民经济新的增长点、把旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业的战略目标，文化和旅游产业对经济发展的重要作用进一步明确，产业发展的战略地位不断提升。此后，尤其是党的十八大以来，文化和旅游政策总体呈现由少到多、由笼统到具体、由总体到局部的发展趋势，已经逐步形成较为完善的政策体系，不断引导、促进文化和旅游产业由总量扩张向综合效益提升转变。但总体来看，文化和旅游政策与当前产业由高速发展向高质量发展转变的需求，以及与产业发展的阶段特征不相适应的问题，存在优化调整的迫切需求。
一 我国文化和旅游政策的现状
文化和旅游产业政策的构成与类型，有多种划分方法。本报告根据文化和旅游产业政策功能作用的不同，将其分为宏观引导政策、扶持促进政策、规范管理政策三种类型[2]，并以这三种类型为依据，梳理当前文化和旅游产业政策的总体情况。
（一）宏观引导政策
宏观引导政策主要是指从宏观角度为文化产业发展指明方向、明确各项原则、提出发展规划等，主要包括产业引导政策、结构调整政策、布局优化政策等。
1.产业引导政策
近年来，国家层面的产业引导政策具有以下几个特点。一是注意与国家总体战略发展相结合，如乡村旅游、红色旅游、特色文化产业、文化和旅游扶贫等受到较多关注，重大文化和旅游区域发展战略正在不断推进。二是引导文化和旅游产业充分发挥对社会经济发展的综合带动效应。主要是针对文化和旅游业带动效应强、产业链长等综合性产业特征，注重促进文化和旅游业与相关产业融合发展，强调旅游地区推进全域旅游发展战略，以及文化和旅游融合发展路径。三是引导文化和旅游产品及服务质量提升。特别是旅游领域，近年来重点在旅游基础设施和旅游公共服务建设，厕所革命，旅游安全保障体系建设和智慧旅游，全域全息旅游信息系统建设，旅游企业、从业人员服务质量提升以及旅游市场秩序规范等方面加强监管，在很大程度上提升了我国旅游服务的质量和水平。
2.结构调整政策
一是为了顺应产业转型和消费升级的需要，强调要解决文化和旅游产业资源利用效率不高、市场主体发育不充分、过度依赖传统的景点旅游发展模式等问题。要推动文化和旅游产业从主要依靠要素投入、投资拉动、规模扩张的速度增长模式向依靠科技进步、服务质量提升，以及创新驱动的品质化发展模式转变。二是促进新产品和新业态发展，推动旅游产业结构不断优化。尤其是随着科技创新速度的加快，文化和旅游新产品、新业态层出不穷。旅游业的科技支撑政策，一方面体现在通过发展智慧旅游，全面提升旅游业发展水平，提高旅游满意度；另一方面将先进装备制造业应用于旅游场景，通过发展邮轮游艇、大型游船、旅游房车、旅游小飞机、景区索道、大型游乐设施等旅游装备制造业，促进旅游业的供给侧结构性改革，提高旅游品质。文化领域则强调将文化和科技的深度融合作为文化高质量发展的重要引擎，通过文化共性关键技术研发、文化科技创新体系建设、加快文化科技成果转化、推动媒体融合等，促进文化生产传播和消费的现代化。
3.布局优化政策
布局优化政策主要是针对重点区域以及城乡区域的文化和旅游产业发展问题而制定的。一是根据文化和旅游资源及要素分布的差异性，培育重点区域优势产业和特色产业。二是加强区域旅游合作，打造文化和旅游功能区和集聚区、跨区域文化和旅游城市群、国家精品文化和旅游带、国际旅游风景道和项目特色旅游目的地。三是推进重点区域先试先行，如打造国家文化产业示范园区、推进文化消费试点城市建设、推进边境旅游实验区和跨界旅游合作区建设、打造全域旅游示范区、打造国家中医药健康旅游示范区等。四是针对城乡产业布局，响应国家乡村振兴战略的号召，推动“文化旅游+城镇化”“文化旅游+农业现代化”建设，打造适宜的城乡产业业态。尤其是对东部地区、中西部地区和东北地区的乡村旅游产业发展提出了针对性的举措，优化乡村旅游区域整体布局，大力推进旅游扶贫和旅游富民。
（二）扶持促进政策
扶持促进政策主要是指与文化和旅游产业有关的财税、金融、土地、人才等支持措施，是促进产业快速发展的重要保障，也是引导社会资本投资文化和旅游领域、提升资源配置效率和调整产业结构的重要方式。
1.在财税政策方面，倡导平等对待民营文化和旅游企业，清理对民间文化和旅游投资的歧视性法规政策规定
分别为对外文化贸易企业、增强文化自信和保障国家文化安全的影视剧、小微文化和旅游企业、特色文化产业、落实国家重大战略要求的项目、文化创意和设计服务与相关产业融合发展、旅游基础设施、乡村旅游经营户等提供重点支持。
2.在金融政策方面，主要包括银行信贷扶持、资本市场融资、保险支持、投资基金等政策
多数文化企业固定资产少、规模小，存在融资难的问题，国家总体上鼓励和支持金融机构对文化和旅游企业进行融资授信与金融产品创新。特别鼓励不断完善融资担保、版权质押、无形资产评估等信用增强体系，鼓励能够产生可预期现金流的文化旅游项目和资产抵（质）押及证券化，如旅游景区经营权质押和门票收入权质押业务。同时，为中小文化和旅游企业、乡村旅游提供融资贷款优惠政策。
3.在土地政策方面，近年来中央和地方在较多文件中提及要适当增加和扩大文化建设用地与旅游建设用地
在文化产业领域，主要侧重于对文化产业项目、文化产业园区、特殊文化产业主体实施优惠的土地供应和利用政策。在旅游领域，主要对旅游重点项目和旅游扶贫优先保障供地。支持旅游新产业用地，如明确自驾车、房车营地，新建邮轮、游艇码头用地以及文化和研学旅游用地政策。同时，提倡多方式供应建设用地，如鼓励以长期租赁、先租后让、租让结合方式供应旅游项目建设用地。对于农民集体所有的农用地、未利用地，可依法通过承包经营流转的方式，从事与旅游相关的种植业、林业、畜牧业和渔业生产等。
4.在人才政策方面，具有相对完善的文化和旅游人才培养、培训以及评价、激励制度
如推动现代旅游职业教育建设和旅游校企合作，建设职业院校旅游类专业示范点，加强专业教师培养培训。重视对地方特色工艺人才的技能和经营能力培训。不断完善旅游人才评价制度，培育职业经理人市场，建立旅游人才数据库。在人才激励方面，不断完善文化艺术以及旅游职业资格和职称制度，健全职业技能鉴定体系。
（三）规范管理政策
规范管理政策主要是指在文化和旅游市场经营过程中提供有效的监管和服务，形成良好的发展秩序。由于文化和旅游领域近年来发展速度较快，新业态、新产品层出不穷，尤其是文化领域具有很强的意识形态特殊性，因此相应的规范管理政策也较多。但总体来看，文化和旅游领域的规范管理政策法治化程度不断提升，规范管理方式不断优化。
1.内容管理不断规范
尤其是对互联网等新的文化业态的内容管理不断加强，对文艺作品社会效益的要求不断提高，如出台了《网络表演经营活动管理办法》《互联网直播服务管理规定》《互联网新闻信息服务管理规定》《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》《网络出版服务管理规定》《关于移动游戏出版服务管理的通知》等文件。对新的文化行业总体上是对文化企业的行业经营资质、产品创作资质等加强管理，实现对文化产品和服务内容的管控。
2.行业标准体系不断完善
行业标准体系，尤其是旅游标准体系不断完善，旅游标准化管理不断加强。如针对旅行社在线经营、旅游民宿、旅游经营者处理投诉、研学旅游、红色旅行经典景区服务、旅游电子商务相关服务等各个细分领域出台相应的标准，对整体提升旅游服务质量起到重要保障作用。但也存在标准覆盖领域不够宽广、实施推广机制不够完善的问题。
3.规范管理的方式不断优化
随着《旅游法》《电影产业促进法》《公共文化服务保障法》《图书馆法》的出台，以及《文化产业促进法》的即将出台，文化和旅游领域相关制度措施得以体系化、明确化，对推动整个文化和旅游领域政策法规的体系化和结构化具有重要作用。与文化和旅游有关的演出娱乐市场、音像制品市场、网络文化市场、广播影视市场、新闻出版市场、旅游厕所、旅游市场黑名单等，各行业各领域的管理办法、条例，以及地方规章规范性文件大幅增加。同时，随着综合执法改革的不断推进，网络化、信息化、信用管理等新的管理手段不断应用，管理方式持续优化。
二 我国文化和旅游政策实施存在的问题
我国文化和旅游政策对明确产业发展过程中的主要思路，特别是文化领域的体制改革思路，引领产业发展方向，推动优势行业快速发展等具有重要的宏观指导作用。各类文化和旅游产业支持政策及规范管理政策的实施和完善，对文化和旅游领域市场主体的快速成长、社会资本的不断投入、产品和业态的丰富、产业发展环境的持续优化、市场秩序的规范、文化和旅游资源的有效配置等都起到了重要作用。但是在文化和旅游产业持续发展过程中，其政策的系统性、科学性、有效性和针对性仍存在很多不足。
（一）从宏观引导政策来看，存在普适功能性政策少而倾斜选择性政策多的问题
对重点行业和重点领域的倾斜选择性政策，有利于集中各类要素和引导投资驱动产业快速发展，形成一定的产业规模。但是随着产业成熟度的不断提升，过度利用倾斜选择性政策，以各类要素和投资驱动产业发展，而忽视现代市场体系和基本制度环境建设，则不利于促进产业从要素驱动、投资驱动的规模增长向创新驱动的高质量发展转变。从本质上看，倾斜选择性政策是一种政府主导和替代市场配置资源功能的发展方式。当前，从地方层面来看，文化和旅游领域倾斜选择性政策较多，而普适功能性政策缺乏创新。例如，在旅游领域，由于旅游投资对周边社会经济发展具有综合带动效应，因此地方存在大量政府主导的旅游招商引资项目，往往运行效率欠佳。在文化产业领域也类似，各种文化地产、文化产业园区、文化娱乐项目的实施，往往是政府倾斜选择性的产业政策引导行为，而非完全的市场配置资源的发展方式，往往会导致项目空壳化发展和效率低下的问题。
（二）从扶持促进政策来看，存在落实不到位、扶持方式单一、扶持效率有待提升的问题
文化和旅游产业扶持促进政策，对激励、引导和培育各类主体进入，构建完善的文化和旅游市场要素及支撑体系具有重要作用。但是目前文化和旅游领域的扶持促进政策在实践中仍然存在较多问题。第一，财政资金投入结构有待完善，尤其是农村和中西部地区在文化和旅游建设方面存在弱势。同时，不同文化和旅游产业门类或主体的中央财政支持存在不均衡的情况，如新闻出版、动漫电影、大型企业获得的支持较多。财政支持杠杆效应不明显，多以一次性补贴、多次减免费用、税收减免等传统支持方式为主，缺乏多元化的支持方式与手段，财政资金的管理和绩效考核机制不健全。第二，税收政策缺乏系统性。主要表现在现行税收政策不配套，规定笼统，缺乏可操作性，能享受税收优惠的企业较少。没有通过税率、纳税期限、征收管理、减免税、出口退税、成本核算、税项扣除、亏损弥补、投资减免等多种方式构建全面、规范的激励文化和旅游产业企业的税收政策体系。中央和地方政策不协调，地方多以“先征后返”等具有地方特色的政策代替税收优惠，导致地区间税收恶性竞争，动摇了中央政策的权威性。第三，金融服务配套体系尚不健全，导致融资政策应用有限。产业的特殊性，尤其是文化企业的轻资产、高风险等特征，导致金融支持未能跟上文化产业的融资需求。且金融平台服务体系不健全，资产评估、登记、托管、流转服务、信用评级等中介机构发展不健全，导致无法为文化金融融合提供一揽子解决方案和配套服务，金融支持文化产业往往望而却步。第四，土地政策缺乏细化配套，可操作性不强。多数是宏观层面的提倡鼓励政策，在具体的实践中普遍缺少土地使用、市政配套、基础设施建设等方面的具体支持政策和配套规定。第五，在人才政策方面，目前人才培养与实际产业需求脱节，操作型人才、高级管理人才、文化贸易人才等产业急需的人才培养乏力，尤其是人才的薪酬奖励、教育晋升、流动渠道、社会保障、能力评价等体制机制建设没有创新突破。
（三）从规范管理政策来看，存在立法层级不高、管理主体和方式单一、不符合产业发展需求的问题
规范管理政策是创建统一开放、公平竞争、规范有序的文化和旅游市场环境，提升文化和旅游服务质量的重要保障。但是目前规范管理政策仍然存在需要进一步优化调整的地方。一是文化和旅游领域立法层级不高，法律和行政法规过少，多数为行政规章、地方性法规或其他规范性文件，效力层级低。同时，立法盲点多，如艺术品综合市场管理领域、游戏游艺机市场领域等存在立法盲点，致使这些市场领域监管无法可依、乱象丛生。二是管理主体单一，以政府管理为主，很多行业由于缺乏有效的事前规避和事中监管举措，往往长官意志明显，试行行政命令式的管理，监管制度不稳定、标准不明确，增大了市场主体的经营风险。同时，行业自律、多方治理机制缺乏，治理能力有待提升。三是从管理的方式来看，较多行业设置了很多审批程序、行政许可和特许经营等限制。产业准入门槛高，行政干预过多，不利于形成开放竞争的市场环境。例如，在互联网等新型文化和旅游行业，为了实现内容监管，设置了很多企业进入资质的事前审批事项，进入条件高、审批程序复杂，往往不符合互联网等新型文化和旅游企业的发展特征，抑制了市场活力的提升。目前，我国文化和旅游领域对民营企业和外资企业的开放程度也不够高，在很多领域限制民营企业和外资企业进入，这在很大程度上不利于营造公平竞争的市场环境和提升各行业发展水平。
三 文化和旅游政策优化调整的思路及方向
（一）以全面建设现代文化和旅游市场体系为核心
完善的现代市场体系是文化和旅游发展的重要基础，文化和旅游政策体系要以市场为导向、以现代化的市场体系建设为核心进行调整。一是营造公平竞争的市场环境。以要素市场化配置为重点，逐步清除文化和旅游发展过程中的行业壁垒、区域壁垒和行政壁垒，逐步放宽文化和旅游领域准入限制，实现文化和旅游领域产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的市场环境。二是完善文化和旅游要素市场建设。现代文化市场体系由文化消费需求市场、文化生产要素市场、文化产品市场组成，其中文化要素市场是将需求转化为产品的重要条件。[3]人才、技术、资本、平台等要素市场政策是文化和旅游产业发展中的普适功能性政策，也是促进文化和旅游产业实现创新驱动和高质量可持续发展的关键。三是加强文化和旅游市场支撑体系建设。文化和旅游市场支撑体系包括文化和旅游产品、服务及各种要素的流通体系以及市场信用体系、行业中介机构、评价评估体系、市场监管体系等。相应体系的不健全成为我国文化和旅游产业发展的短板，文化和旅游政策需要在健全市场支撑体系方面弥补“政府缺位”。
（二）加快调整文化和旅游扶持方式
科学的文化和旅游产业政策，应该不断优化调整，以适应不同阶段的产业特征和发展需求。在产业发展初期，单一的扶持促进政策有利于促进产业快速成长，但是随着产业规模的扩大和产业结构的优化，相应的扶持方式可能会抑制市场配置资源作用的充分发挥，需要进一步优化调整。例如，对于财政政策，一方面应创新财政资金投入方式，通过财政补助贴息、信用担保、有偿使用、风险补偿等形式拓展财政资金的平台属性，提升财政资金的杠杆作用；另一方面要优化财政资金支出结构，加强对文化和旅游领域公共服务、基础设施等的支持，重点向农村地区、民族地区和欠发达地区倾斜。税收政策应以间接优惠为主、直接优惠为辅，促进减税、免税、退税等直接优惠方式向加计扣除、出口退税、亏损弥补、投资减免等间接优惠方式转变。对于金融政策，应首先建立完善的金融中介服务体系，推动知识产权、无形资产评估、登记、托管、流转服务，搭建文化产权交易所、金融服务中心等服务平台，建立多层次、多领域和差别化的融资担保体系，支持创新文化和旅游金融产品与服务。
（三）不断优化文化和旅游管理方式
文化和旅游产业属于综合带动效应强、融合性高的产业门类，随着技术的不断创新和消费需求的变化，新的文化和旅游产品、业态层出不穷。其管理方式和手段也应顺应产业发展需求和特征进行优化与创新。在推进依法管理、简政放权、放宽市场准入等基本前提的基础上，首先，要顺应产业融合发展趋势，坚持统一领导，进一步协调旅游市场监管主体之间的权责分配，推进文化和旅游综合执法机制改革，加强部门合作，形成监管合力。同时，文化和旅游部门还应加强与相关政策部门的沟通协调，文化和旅游方面的政策要加强与一般产业政策的协调，促进相关部门在制定其他产业政策时，将其与文化和旅游产业的发展关系纳入考量范围，形成相互衔接、联通合作、配合无间的产业政策体系，避免文化和旅游部门“小马拉大车”的现象。其次，要顺应新产品、新业态的发展需求，加强对其管理方式和手段的创新，避免过度沿用传统业态的管理方式导致阻碍产业发展的问题。同时，应积极探索行业组织自我管理的方式，发挥行业组织平台协管的作用，加强事中、事后监管，培育和建立社会综合治理机制。
参考文献
祁述裕、孙博、曹伟、纪芬叶：《2000～2014年我国文化产业政策体系研究》，《东岳论丛》2015年第5期。
生延超、刘晴：《旅游产业政策演变及价值导向研究（1978～2018）》，《旅游研究》2019年第4期。
曾博伟：《新时期旅游政策优化的思路和方向》，《旅游学刊》2015年第8期。
[1] 郭万超，经济学博士后，研究员，北京市社会科学院传媒研究所所长，北京市文化产业研究中心主任，APEC中小企业信息化促进中心数字经济部部长；杨传张，中国传媒大学文化产业管理学院博士研究生。
[2] 王长松、何雨、杨矞：《中国文化产业政策演进研究（2002～2016）》，《南京社会科学》2018年第7期。
[3] 祁述裕、孙博、孙凤毅：《论文化市场》，《福建论坛》（人文社会科学版）2015年第2期。