重大专题篇
湖南文化产业政策体系与改革发展研究
陈军[1]
文化产业政策是文化产业改革发展的固本之策。20世纪80年代以来，文化产业异军突起，成为新兴产业和新的经济增长点而受到世界普遍关注。在国家宏观经济政策的指导下，湖南文化产业改革起步早、发展快，形成了系列文化产业政策文件，构建了文化产业改革发展的政策体系。新的形势下，如何进一步加强政策研究，不断完善和健全文化产业政策，释放改革发展活力，推动文化产业高质量发展，成为新时代的重大课题。
一 湖南文化产业政策体系及其改革发展效应
随着湖南文化产业改革发展的丰富实践，湖南文化产业政策日臻完善，形成了政策体系与改革发展相互统一、彼此促进的良好局面。
1.湖南文化产业政策体系
湖南文化产业政策经历了自发萌动、起步探索、培育发展和创新发展历程，形成了较为完善的推动文化产业改革发展的政策框架，从其作用机制来看，分为指导型政策、推进型政策以及激励型政策三种类型。
一是指导型政策。这类政策主要是纲要规划、实施意见等类型。比如《关于加快建设文化强省的意见》定性文化产业为重要支柱性产业和全省重要的战略性新兴产业。《创新型湖南建设实施纲要》把文化创意产业列入七大战略性新兴产业，积极推进文化科技融合发展的载体建设。《湖南省“十三五”时期文化改革发展规划纲要》提出构建“一核两圈三板块”的文化产业发展格局。《关于加快文化创新体系建设的意见》从五个方面对湖南省文化创新体系建设进行布局，涉及26个方面的重点工作。
二是推进型政策。这类政策主要是实施方案、行动计划等类型。比如《深化省管国有文化资产管理体制改革方案》提出组建八大国有文化产业集团。《广电、出版等省管企业改革重组方案》将八大文化国资企业整合为五家，进一步实现规模化、集团化、现代化发展。《湖南省发展众创空间推进大众创新创业实施方案》提出对接中央和省委、省政府“互联网+”行动计划，鼓励“大众创业、万众创新”，打造一批优秀的创意创客平台。《湖南省建设全域旅游基地三年行动计划（2018—2020年）》提出构建五大旅游板块，打造锦绣潇湘品牌。
三是激励型政策。这类政策主要是若干政策、若干措施等类型。比如《关于进一步支持经营性文化事业单位转企改制和文化企业发展的若干政策》《湖南省人民政府关于加快湖南文化创意产业发展的意见》，鼓励民间资本进入文化产业领域，鼓励和支持非公有制文化企业发展。《中共湖南省委 湖南省人民政府关于加快文化产业发展若干政策措施的意见》提出实施文化产业发展鼓励政策，建立多元化的文化产业投入机制，实行税收、土地扶持政策，突出扶持重点文化产业项目建设，实行与工商企业同价政策，建立文化产业人才激励机制。
2.湖南文化产业政策体系的改革发展效应
湖南文化产业政策体系在湖南文化产业改革发展中起到了引领、促进、激励及动力保障的重大作用，呈现强大的政策效应。
一是壮大了文化产业发展规模。主要经济指标位居全国第一方阵，2018年湖南文化产业总产出和增加值稳步增长，规模以上文化企业营业收入达到4709.74亿元，同比增长7.4%，文化产业对湖南的经济贡献处于中部地区前列，文化产业综合指数和影响力连续两年分别稳居全国第七、第六。市场主体持续壮大，非公有制和中小微企业长足发展，规模以上文化产业企业达到3524家，实现稳步增长，2018年五家国有文化企业集团实现营业总收入410.9亿元，同比增长2.6%。长株潭地区成为全省文化创意产业加速发展的“领头羊”。
二是提升了文化产业发展质量。媒体融合发展势头强劲，2018年《湖南日报》融合传播力位居全国党报第10。新湖南客户端在全国党报自有App中排名第四。湖南广电在世界品牌实验室2018年“亚洲品牌500强”中排名第93位。“体坛+”荣获新华社“阅读资讯领域最具影响力App”大奖。新兴文化业态不断涌现，创意设计、VR/AR等新型文化业态快速成长，移动互联网产业成长为湖南文化产业的“新名片”，新媒体产业集群在全国有较大影响力，动漫产业集群有力带动了文化强省建设。文化娱乐消费升级，长沙获得国家文化消费试点城市奖励计划，进入全国第一方阵。产业集聚效果初显，中国（长沙）马栏山视频文创产业园发展势头强劲。
三是形成了文化产业品牌效应。“文化湘军”享誉海内外，“湘”字号品牌异军突起，广电“湘军”名气大，湖南广电已成为宣传湖南文化、扩大湖南影响力的一块“金字”招牌。出版“湘军”实力强，湖南出版投资控股集团，连续10届入选全国文化企业30强，综合实力列全国出版集团第2位。动漫“湘军”动力足，2017年全省动漫游戏及相关业务年度总产值达到275亿元。创意“湘军”风头劲，系列前沿栏目让湖南卫视连续保持国内21年的高收视率，高端及优势文化业态不断推陈出新，湖南省演艺集团推出“纯粹中国”项目，打造国际演艺品牌。
四是加快了文化产业开放步伐。对外文化贸易规模大幅增长。2018年，全省文化产品进出口额25.9亿美元，同比增长12.8%；其中出口24.92亿美元，同比增长10.7%，全省文化产品出口继续保持高速增长态势。深度融入“一带一路”建设，湖南文化企业主动同共建“一带一路”国家开展文化贸易。湖南出版集团投资入股法兰克福书展IPR在线版权交易平台，实现从文化产品出口到资本和服务输出的转型升级；湖南广播电视台国际海外用户数接近400万户。
五是优化了文化产业发展环境。湖南强化文化产业发展的政策支持，进一步深化文化体制改革，建立适应市场经济规律的管理体制和运行机制。进一步转变政府管理职能，持续推进“放管服”改革，激发了市场主体活力。以政府投入为引导，吸引社会民间资本，形成市场化和企业化运作机制。充分运用先进技术手段改造传统文化生产经营和传播模式，不断丰富文化的生产方式与表现形式，拉动了文化消费。保护文化知识产权，着力追查、打击侵害企业合法权益和侵犯知识产权的违法行为。
二 湖南文化产业政策体系存在的主要问题
由于文化产业政策的持续推动，湖南文化产业快速发展，但对标文化强省的要求、对照文化产业发展水平高的省份，仍然存在较大差距，从政策设计与引导的角度看，文化产业政策还有待进一步完善。
1.理念性偏差
一是管理行政化倾向。在产业政策上湖南对文化产业的扶持，过于强调政府的主导作用，在产业发展初期，政府的支持是文化产业发展的主动力，但发展到一定阶段后政府并没有退出产业主导角色转而提供产业服务，这实际上是对文化产业发展的直接干预。企业也存有这种政策依赖，行政管理色彩浓，这种政府“办文化”的思维，往往导致企业市场主体意识不强。比如，湖南出版集团对单一来源采购义务教育阶段免费教科书的依赖度大，业务开展的体制内烙印明显。
二是整体认识狭隘。随着“互联网+”时代的到来，5G、大数据、云计算、人工智能等技术改变了传统的文化生产、传播和消费模式，但湖南省的政策准备还没有完全跟上，传统行业转型升级慢，新型文化业态发展准备不足，发展定位不清。在众创空间建设、科技成果转化、知识产权保护、文化市场规范方面政策仍然欠缺。
三是经济效益偏向。湖南文化产业政策强调占GDP比重，强调经济指标的评价，这实际上是以实现经济效益为首要目标，看重的是文化产业对经济增长的贡献，是对文化产业提高人民整体文化素养、提升幸福指数和宜居指数的一种忽视，导致经济效益和社会效益的割裂和失衡。比如一些演艺企业，在节目安排上出现过度娱乐化倾向。
四是政策指向偏颇。湖南文化产业政策的指向对大型文化企业、骨干文化企业具有明显的倾斜性，这对占市场主体80%的中小微企业来说有失公平。如湖南投融资政策使许多小微文化企业和中型文化企业难以得到资本支持，文化产业发展专项资金对小微文化企业的支持也明显乏力。湖南文化产业政策的另一个偏颇是更加倾向于高端文化，对于传统文化保护以及传播的支持力度不足，这对于传统文化的传承和发展非常不利。
2.结构性失衡
一是行业政策不健全。虽然湖南文化产业政策取得长足发展，但有一些文化行业仍然缺乏政策支持，如湖南体育产业缺乏省级层面的发展专项规划和行动计划，也没有制定刚性的支持政策。事业单位转企改制后，支持后续发展的政策缺乏，导致有的转制文化企业问题很多，难以发展。
二是配套政策没跟上。湖南省扶持文化产业发展的政策，为文化产业发展带来了“阳光雨露”，但有的政策太过原则和宏观，没有具体的实施细则和相关配套政策，落实效果不佳。比如金融政策方面，湖南出台了一系列拓宽小微企业融资渠道的支持政策，但由于相关抵质押物政策不配套，银行、投资担保机构对抵质押物的要求仍然制约着文化企业特别是小微文化企业的融资。比如人才政策，湖南省委、省政府出台的《关于加快文化创新体系建设的意见》虽然强调人才的引进、培养与激励，强调建立柔性人才制度，但由于缺乏具体激励措施，也没有制定人才方面的配套制度，湖南仍然面临文化产业人才不足、人才流失严重的尴尬局面。
三是评估政策缺位。湖南文化产业政策运行过程中，政策监督力度不够，检验和评价标准缺失，也没有专门的反馈渠道，对政策落实效果模糊，往往导致政策扶持的针对性不强、政策扶持方式不科学等问题。比如湖南文化产业政策引导资金，每年投入后，精准度如何、绩效如何，缺乏常态化的评估政策。
四是政策雷同。市州和县市区文化产业政策往往大同小异，发展定位没有做到优势互补，出现同质化竞争和重复建设。比如湖南演艺集团和湖南广播影视集团在文化产业发展上，往往出现生产内容、服务对象上的雷同现象，在项目申报、节会举办、演艺类项目争取上出现同质竞争。不同部门和企业在产业发展定位和方向上也往往存在雷同，常常竞争同一个项目，很难形成整体布局、规模效应及品牌效应。
3.机制性症结
一是沟通协调不畅通。文化产业发展涉及行政部门多，政策主体条块分割，各自为政，彼此之间缺乏统筹。受政出多门的影响，文化产业政策往往相互独立，彼此关联性差，导致整个政策体系协调性差，政策的促进和保障作用很难充分有效发挥。受整体政策协调性差的影响，市州、县市区以及部分文化企业在政策的实施过程中，其行为的协调性也差，使得各类要素和资源不能及时、合理、有效配置。
二是管理职责不清晰。文化产业所涉及的部门很多，省委宣传部、省文资委、省财政厅以及行业主管部门等都有对文化产业企业实行监督和管理的权力，湖南省还没有出台相关法规和政策细化各部门对文化产业的管理范围和职责，使得多头管理、推诿扯皮现象仍然存在，制约着文化产业的有序发展。
三是现代企业制度不完善。支持转制文化企业后续发展的政策不健全，有的转制文化企业对政府及相关政策依赖度大，思想认识、管理结构、经营模式等都有较明显的体制内烙印，法人层级多、法人治理结构不合理，决策机制不健全，与现代企业制度还有很大的差距。
4.动力性不足
文化产业要素性动力保障仍然不足，主要表现在四个方面。
一是资金投入政策乏力。在财政政策方面，仍然存在资金使用方式单一、效率难以评估等问题。受益者大多数为大中型文化企业，受惠面不广、没有体现政策的公平性，产业发展所急需的能够为更广大文化企业提供服务的公共技术、投资融资、人才培养、展示交易、信息咨询等公共服务平台建设所需的资金仍然难以找到解决渠道。在金融政策方面，融资难问题仍是制约文化企业特别是小微文化企业发展的突出问题。
二是税收政策缺乏实质性突破。税负过高，重复计税问题仍然存在，针对创新创造、高新技术的研发运用、对原创产品的支持等应鼓励的领域税收政策的作用未能体现出来，对小微文化企业缺少财税扶持。
三是土地政策还有待完善。还没有与文化产业完整配套的专项土地政策，扶持引导政策不到位。土地利用总体规划和城乡总体规划编制没有将文化建设用地纳入其中，特别是重大基础设施和标志性文化工程、高新技术文化产业项目用地没有明确，文化建设用地规模得不到保障。旧城文化遗产保护和利用的具体措施不完善，用创意产业把历史资源转化为城市空间发展的新财富的具体规划不健全。
四是人才政策还不健全。对文化创意设计、文化产业经营管理的领军人才和高层次人才的引进、培育力度不够，专项文化产业人才政策缺失。与市场接轨的人才激励政策与机制缺乏，文化骨干企业人才流失不断加剧。
三 推进湖南文化产业改革发展的政策体系优化路径
在新的形势下，着眼于文化强省战略目标任务，推动湖南文化产业改革发展，有必要对湖南现有文化产业政策做动态调整和体系完善。
1.聚焦价值理念的政策取向
政策体系优化完善首先必须突出价值取向、理念创新，以理念创新突破传统思维定式，以价值取向冲破体制机制障碍。
一是树立市场思维。以市场思维促进政府实现由“办文化”向“管文化”转变，由“管理文化”向“服务文化”转变，以理念转变创新政策设计，从根本上转变政府职能。
二是树立系统思维。系统思维是政策体系的内在要求，只有把握政策制定的系统思维才能把各项政策有效衔接起来，才能避免政策关联性、协调性的缺失。政策体系具有不同层次和结构，树立系统思维才能将宏观、中观、微观有机统一起来，既在宏观上加强顶层设计，又从中观、微观入手提出有针对性的举措，否则即使制定了政策，最终也难以落实。
三是树立“双效统一”思维。将“双效统一”作为文化产业政策的价值取向，调整完善湖南文化产业发展的总体思路、空间布局、重点任务和动力保障，既要重视经济效益，更要重视社会效益，以社会效益引领文化市场的整体繁荣，促进文化精品生产和品牌企业发展，增强文化自信。
2.聚焦体制机制的政策取向
深化体制机制改革，理顺体制机制，强化体制机制性制度供给。
一是强化统一监管，加强监管队伍建设，把懂政策、懂业务的专业人才充实到监管队伍，推进专业化管理，实现对文化企业的事业资产和产业资产监管全覆盖。
二是制定责任清单，确保文化管理部门和文化企业之间责权利关系对等明确，传导压力，压实监管责任，进一步建立健全协调机制，确保管人、管事、管资产、管导向、管党建“五管统一”落到实处。
三是进一步扩大文化企业自主权，增强企业市场主体意识，释放企业活力，提高效益，迅速组建具有国际竞争力的文化集团公司。
四是减少行政审批事项，简化手续，前移关口，缩短时限，提升工作效率。
五是加快建立有文化特色的现代企业制度，强化党组织在文化企业法人治理结构中的法定地位，进一步明确党委会、董事会、监事会和管理经理层的权责，加快建立产权清晰、权责明确的母子公司管理体系，做实法人治理结构。逐步退出文化企业不具有发展优势的非主营业务，对“空壳企业”和“僵尸企业”加大处置力度，压层级减法人。支持文化企业在非新闻舆论领域，通过国有股权转让、兼并重组等方式，引进各类社会资本，稳妥地推进混合所有制改革。
六是实施“文化+”行动，推动文化产业与教育、信息、旅游、体育、农业、装备制造、建筑设计等深度融合，全面加快文化产业发展。
七是从载体、内容、对象、举措等多方着力，进一步加强公共文化服务建设。
3.聚焦产业结构的政策取向
文化产业的改革发展依赖文化产业政策的体系完整和系统协调来解决产业结构性问题，各有关部门必须统筹协调、精准施策。
一是完善促进文化产业发展的支持政策。如建立完善促进动漫游戏业发展、促进文化体育产业发展和相关行业发展的支持政策，明确目标定位和发展方向，细化支持措施，推进相关行业稳步快速发展。
二是完善区域协同发展的制度体系。湖南要尽快出台《湖南文化产业区域协同发展条例》《湖南文化产业发展区域行政协议条款》等制度，作为文化产业发展的地方性法规。各市州在这些制度基础上，制定市州促进文化产业发展的规章制度，促进各县市区发展格局的平衡，从而形成完整的促进文化产业区域协同发展的制度体系。
三是完善推动文化企业发展壮大的扶持政策。建立健全湖南重点文化企业的认定办法和奖励办法，鼓励并奖励文化企业上市融资；进一步扶持中小微文化企业发展，推进小微企业“小升规”，完善金融贷款政府采购支持政策，增强小微企业市场竞争力，支持文化企业做大做强。
四是完善夯实产业链的政策措施。加快文化资产的兼并、重组、整合速度，培育一批跨行业、跨媒体，具有品牌竞争力和战略投资力的产业集团，并通过总体战略的规划和惩罚机制的确立，引导资源配置和产业集聚，约束集群内文化企业的自利行为，培养主动发展集群品牌的意识，提高湖南省文化市场的集中度，夯实产业价值链。
4.聚焦要素保障的政策取向
完善财政、金融、税收、土地、人才等要素政策，充分发挥其调控文化产业发展的杠杆作用，为推动文化产业改革发展提供动力保障。
一是建立文化产业投入增长机制。充分发挥文化产业发展专项、国有文化企业资本收益的杠杆和引领作用。创新支持方式，由直接支持变为间接支持，灵活运用市场化方式减少直接干预。突出重点，着力支持文化企业聚焦主营业务，促进延长产业链的产品研发和设备更新。适当增加文化产业发展扶持资金，建立文化产业投入增长机制，加大对文化产业发展的扶持力度。市州、县市区财政可设立相应的文化产业扶持资金。
二是完善金融政策。优化省级文旅基金的投资方向和管理模式，变单一的IPO投资为多元化股权投资，有计划地支持文化企业进入主板、中小板、新三板等资本市场融资，用活用好政府基金。发挥政府性担保公司，特别是省文旅担保公司的作用，推动建立文化企业金融信贷风险代偿基金，对向文化企业提供贷款、担保、保险服务的金融机构给予风险补偿和奖励，完善文化产业信用担保政策。鼓励有条件的文化企业通过发行公司债券、企业债券、资产支持证券等方式直接融资，拓宽文化企业融资渠道。
三是进一步落实各项税收优惠政策。汇编文化产业税收优惠政策，对现行适用文化产业发展的税收政策条文进行梳理，结合湖南文化产业发展实际情况，积极创造条件，促使税收优惠政策有效落地。落实好国务院办公厅《文化体制改革中经营性文化事业单位转制为企业的规定》和《进一步支持文化企业发展的规定》中有关对经营性文化事业单位转制为企业的税收优惠政策，支持文化产业快速发展。
四是发挥土地政策的导向作用。落实国家关于经营性文化事业单位转制为企业的土地优惠政策。对列入湖南省重点文化产业项目库的项目，优先安排省预留新增建设用地计划；对符合湖南省优先发展且用地集约的文化产业类工业项目，土地出让底价可在所在地土地类别对应工业用地最低价标准的基础上再给予一定的优惠支持。降低生产性文化产业项目的一次性置地投入，其用地允许以长期租赁、先租后让、租让结合的方式供应，按有关规定分期缴纳全部土地出让价款；支持有条件的地方盘活农村闲置房屋、闲置集体建设用地等存量资源发展适宜的文化产业。
五是完善人才政策。探索建立柔性引才用才机制、建立健全职业经理人制度、放宽引才用才自主权，完善人才引进政策。探索与高校联合、省内外企业交流、培训进修等方式，着力培养既专业又懂经营管理的复合型人才，完善人才培养制度。鼓励文化企业建立优秀人才储备库，打造文化企业发展所需的人才团队，完善人才培养政策。探索完善薪酬制度、奖励制度，鼓励采取股权激励、分红激励、员工持股等方式，探索资源要素、技术要素、管理要素、知识产权要素参与收益分配，强化留人激励措施。
参考文献
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杨金鸢、王毅、郑自立：《湖南文化改革发展10年：回顾与展望》，《华声在线》2016年12月19日。
[1] 陈军，湖南省社会科学院办公室主任，博士，副研究员，主要研究方向为信息社会学、经济社会学。