第一部分 社会组织发展与基层治理
探索与起步：社会组织发展与城市基层治理形势
贾文娟[1]
一 中国经济社会转型催生下的治理需求
社会自治团体在中国基层社会治理中一度扮演着极其重要的角色。在传统中国，政治体制也并非沿着自上而下的轨道运行。费孝通认为，乡绅与其负责的地方自治团体构成了自下而上表达百姓诉求的政治轨道。在以农业为主的自然经济下，皇权并未对乡土社会进行直接管理。实际上，中央派遣的官员只存在于县级以上。政府工作人员的任务大抵是维持社会秩序、收税以及在需要时征丁。县的命令并不直接到达各家各户，而是发到当地百姓组织起来管理社区公共事务的地方自治团体。而且，政府命令并非由知县直接传达，而是由官府的“衙役”传到自治团体派出的“乡约”那里。如果地方自治团体认为官府的命令难以接受，则由“乡约”将命令退回给“衙役”，而非正式协商也在绅士与地方官之间展开：乡绅会去拜访地方官，就政府指令进行协商，如果达不成协议，乡绅则会通过亲属或参加同批科举考试的朋友向上层活动，直到达成某种协议（费孝通，2011）。20世纪30年代建立的保甲制度摧毁了中国传统的政治体制，基层社会的秩序亦被破坏了。在计划经济时期，中国建立了以“单位制-街居制”为核心的社会管理体制。孙立平、王汉生等人将改革开放前“分化程度较低、分化速度缓慢、具较强同质性”，“国家与社会合为一体，以及资源和权力高度集中”的社会结构称为“总体性社会”（孙立平、王汉生等，1994）。在这种情况下，社区与单位高度重叠（孙立平，2001），街居制作为单位制的补充，也发挥着上传下达的作用：中央政府的命令通过街道传达给居委会这个媒介，居委会一方面将政府的各项政策传达给居民，并承担了政治动员、组织群众、维护治安等社会功能，另一方面也将基层居民的需要传达给上级政府。20世纪90年代后期，单位制解体，国有企业不再承担额外的政治与社会职能，“社区-单位”合一的状况不复存在。然而，这一时期下岗职工数量急速上升，流动人口也大量进入城市，基层社会问题层出不穷。在这种情况下，街道和居委会承担起基层社会治理重任。“两级政府、三级管理”的基层社会治理体系进而形成。例如，上海市通过赋予街道办事处综合执法权、执法活动组织权、对条线部门人士任免的建议权，成功地将部分单位职能——市政管理、社区发展、社会治安综合治理、财政经济管理等——转移到了社区。在街居制下，街道成为政府不同部门合作过程中的主要组织者和协调者，居委会则成为政府的“针”，所谓“上面千条线，下面一根针”，各级职能部门的相关工作由居委会来落实（张虎祥、梁波，2013）。
街居制在20世纪90年代末期和21世纪初期承担起基层社会治理的职能，然而，中国社会近些年所发生的深刻变化使得这种社会治理方式面临很大压力。
第一，中国社会结构的变化对基层治理提出了很大挑战。一方面是社会阶层的分化，中国社会阶层已经由简单的工人、农民、干部、知识分子等转为更加复杂、多元化的社会阶层；另一方面是社会贫富差距的拉大，根据国家统计局公布的数据，2013年全国居民收入的基尼系数为0.473，而西南财经大学与中国人民银行总行金融研究所进行的“中国家庭金融调查”项目，通过对2010年采集到的数据研究发现，全国居民收入的基尼系数是0.61（李培林、张翼，2014）。随着社会阶层的分化与社会贫富差距的拉大，社会矛盾增加，这对基层社会治理提出了很大挑战。
第二，社会组织方式的深刻变化对基层治理造成很大挑战。一方面，随着单位制的解体，个体从单位人转变为社会人，政府的治理对象逐渐分散化；另一方面，随着城市化进程的加快，流动人口开始在城市聚集。2018年，广州市常住人口数量为1490.44万人左右，年末户籍人口数量为927.69万人，常住外来人口数量为562.75万人[2]。原有的单位管理网络已经无法起到社会整合的作用，但是新型社会管理网络还没有建立起来，政府的治理面对分散的个人，出现了治理成本高、治理效率低的问题。
第三，人民群众利益诉求的变化对基层治理造成很大挑战。随着中国从“温饱”向“小康”发展，人们的利益诉求正在从“底线型”利益诉求向“增长型”利益诉求转变（蔡禾，2010）。这些诉求包括普通民众对政府提供更高水平的公共物品和公益福利的要求、基础地位阶层对提高生活水平的要求、中产阶层对参与公共事务的要求等。
第四，社会规范与价值理念的变化对基层治理造成很大挑战。社会生活和生产行为的复杂性迅速且明显地提高，而随着大众消费时代的来临，人们的价值观念也日益多元化，并且存在多方面的冲突，经常出现失范的社会行为，这也为基层社会治理增加了障碍。
在这种情况下，城市基层社会治理正在由单一行政治理转变为多元主体共治的格局，用行政权力来整合日益自主和自治的社会领域已经不再可行，以传统街居制进行社会治理遭遇很大困难。
二 中国城市基层治理的总体形势
（一）城镇化进程中的社会治理问题
国家统计局的数据显示，2017年中国城镇化率达到58.52%[3]，2018年中国城镇化率达到59.58%[4]。中国城镇化进程中的社会治理问题主要包括以下几类。
第一，流动人口的服务管理问题。《中国流动人口发展报告2018》指出，2017年我国流动人口数量达2.44亿，相当于每六个人中有一个是流动人口。流动人口主要集中在大中城市，2018年北京市常住人口数为2154.2万人，其中非本地户籍人口数为764.6万人，约占常住人口数的35.5%[5]；2017年上海市常住人口数约为2418.33万人，其中非本地户籍人口数为972.68万人，占常住人口数的40.2%[6]；而广州市的非本地户籍人口数已经超过常住户籍人口数。如何帮助流动人口融入、为流动人口提供基本公共服务、预防流动人口犯罪、引导流动人口分布成为社会治理的重点。
第二，公共安全的维护问题。2013～2014年国内发生了多起危害公共安全的事件，2013年6月7日厦门BRT公交车发生爆炸起火，2013年11月22日青岛发生输油管道爆炸事件……近些年公共安全事件频发，挑战着政府基层社会治理能力。
第三，社会矛盾的化解问题。根据《2013年中国社会形势分析与预测》的数据，我国目前的群体性事件以征地拆迁冲突、环境污染冲突和劳资争议为主。城镇化进程中的征地拆迁导致的群体性事件占50%左右，环境污染加上劳资关系问题引发的群体性事件占30%左右（陆学艺、李培林、陈光金，2012）。《广州市劳动争议审判白皮书（2018年）》提供的数据显示，2017年广州市劳动争议案件调解组织共调解劳动争议案件19089件，仲裁机构共处理劳动争议案件20114件，以上案件共涉及劳动者人数83541人；10人以上劳动争议调解仲裁案件数量为1561起，涉案人数45899人，其中50人以上重大群体性劳动争议调解仲裁案件数量为29起，涉案人数3159人。[7]如何建立合理的诉求表达渠道、群体利益博弈规则，进而从根源上化解这些社会矛盾，也成为社会治理的难题。
第四，公共服务水平的提高问题。截至2018年底，我国60岁以上老年人口约2.49亿人，占总人口的17.9%，到2050年，老年人口将占全国人口的1/3[8]。根据第二次全国残疾人抽样调查数据推测，全国各类残疾人的总数为8296万人。[9]而“两劳”释放人员和社区矫正人员也随着劳教、劳改制度被废止迅速增加。如何建立针对不同群体的个性化、差异化、多样化的公共服务也是对政府基层社会治理能力的一个挑战。
（二）社会组织在社会治理中的参与和作用
不同于传统的政府管理方式，社会治理意味着多元主体共同参与到社会事务的管理中，实现公共物品供给的多元化，各利益群体共同化解社会矛盾。而社会组织发挥了将人们不断增长并且日益多元的利益诉求重新组织起来的作用，“只有在人们都以组织化的方式去表达自身的利益时，社会群体之间的博弈才有可能走向理性和有序”（蔡禾，2012：15）。党的十八大提出：“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制……增强城乡社区服务功能，强化企事业单位、人民团体在社会管理和服务中的职责，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用。”党的十八届三中全会进一步指出：“激发社会组织活力。正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担。”
截至2018年底，全国共有社会组织81.7万个，各类社区服务机构和设施42.7万个，社区志愿者组织（团体）12.9万个[10]。党的十九大报告提出，要“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。赋予省级及以下政府更多自主权。在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离”。“十三五”规划纲要提出：“健全社会组织管理制度，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。推动登记制度改革，实行分类登记制度。支持行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区服务类社会组织发展。加快行业协会商会与行政机关脱钩，健全法人治理结构。推进有条件的事业单位转为社会组织，推动社会组织承接政府转移职能。加强综合监督和诚信建设，更好发挥自律、他律、互律作用。”
不同主体参与社会治理主要进行了以下几个方面的探索。
第一，社会组织参与到公共物品和公益服务提供中。2018年全国政府采购规模超3.5万亿元，较上年增长11.7%，其中服务类采购规模为12081.9亿元，占全国政府采购规模的33.7%，增幅为35.7%，公开招标占全国政府采购规模的70.5%，分散采购占全国政府采购规模的41.5%。[11]
第二，行业协会参与到地方经济事务治理中。例如，行业协会通过组织技能竞赛、举办培训班、组织职业资格鉴定、组织技术交流、与职业院校合作办学等方式参与到职业教育的提供中。
第三，社区组织参与到基层社区事务治理中。城市中产阶层多通过业委会和其他各种社区自组织等形式参与到业主维权运动、社区环保运动等涉及自身利益的基层社区事务的治理中。
第四，社会组织参与到劳资矛盾化解中。在珠三角地区，劳工NGO一直在劳资争议处理领域、劳工维权领域发挥重要作用。随着2014年基层工会直选在广东的逐步开展，以及《广东省企业集体合同条例》通过，工会作为枢纽型社会组织未来将在劳资矛盾化解中承担更多的责任。2015年制定实施的《全国总工会改革试点方案》对提高建会质量、实现工会组织对灵活就业人员的有效覆盖提出了更高要求。2016年10月印发的《关于增强基层工会活力发挥基层工会作用的实施意见》（总工发〔2016〕28号）明确要求各级工会积极探索职工入会新途径，把灵活就业人员等最大限度地组织到工会中来。[12]
（三）社会治理与发展中的网络虚拟组织
截至2019年6月，我国网民规模达8.54亿，互联网普及率为61.2%[13]。2019年9月微博的月活跃用户数为4.97亿，平均日活跃用户数为2.16亿[14]。2019年第三季度，微信及WeChat的合并月活跃账户数达11.51亿，QQ的智能终端月活跃账户数为6.534亿[15]。平台的迅速发展为各种虚拟组织的产生提供了条件。社会学意义上的网络虚拟组织可以界定为：网民基于共同的兴趣、爱好或利益等聚集在互联网上的一些公共领域，遵守一定的规则，建立或紧或松的联系，形成一定的社会关系，通过网络进行交流互动，从而形成带有一定组织形态的集体。网络虚拟组织在基层社会治理领域发挥了怎样的作用呢？
第一，增加了草根阶层话语的表达渠道。随着以互联网为平台的社交媒介的崛起和网络虚拟组织的迅速发展，中国社会的信息传播和意见传播模式发生了重要变化。当前，超过70%的网络话题是由草根设置的。通过网络进行信息共享和意见互动，在一定程度上改善了草根阶层与社会精英及政府之间的信息不对称局面。
第二，开启了当代中国社会维权的新模式。例如，曾繁旭认为，随着互联网在中国的普及和在线业主论坛的兴起，许多社区开始通过互联网建立起虚拟的联系，并且成为社区业主维权的新的组织动员平台（曾繁旭，2013）。
第三，进一步完善了民主协商沟通机制，降低了城市管理的社会风险。网络沟通和信息传播无疑为这些政治协商与沟通提供了重要的渠道和机制，特别是对基层的公民协商与共识意义尤为重大。网络虚拟组织的良性发展，可以首先在公民协商层面通过个体认同达成社会共识，进而推动共同体认同和国家认同的形成。
（四）城市新二元结构下的外来人口权益
《中国流动人口发展报告2018》指出，2017年我国流动人口数量达2.44亿，随着越来越多的外来人口在城市聚集，城市中形成了新二元结构。新二元结构指的是，城市居民和外来农民工在社会福利、公共物品占有、发展机会、经济收入等方面所形成的二元结构。[16]近些年城市社会中凸显的棚户区居民、农民工、“蚁族”、“蜗居”等就是这种新二元结构的直接表现。我国大中城市正在探索破除新二元结构、提高外来人员权益的政策路径。例如，广东省于2010年开始在全省推行积分制入户制度，截至2013年底，全省已有超过33.8万名外来人口通过积分入户城镇。[17]2013年，广州市开始推行积分制入户制度，2018年广州市人民政府颁布的《广州市积分制入户管理办法》规定申请入户人员积满100分可以提出入户申请，积分制入户人员按分值从高到低进行排名[18]，2018年度广州市积分制入户共有18399人正式提交申请，17718人通过审核，7000人最终获得入户广州资格，最高积分292分，最低积分169分。[19]实际上对于广大流动人口而言，通过积分入户的方式获得城市户籍依然可望而不可求。不同于广州市积分制入户制度，上海市推出了居住证积分制度。2013年6月19日，《上海市居住证管理办法》面世，持有上海市居住证的外来人口根据国家和上海市规定，享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。达到标准分120分的居住证持有者所享受的公共服务与上海户籍居民基本一致。实际上，制定这些制度的目的与其说是提高外来人口权益，不如说是控制外来人口的数量与质量，对于改变城市新二元结构的作用甚微。城市新二元结构下，外来人口权益的维护还要从推动基本公共物品提供均等化、提高社区服务水平等方面着手。
三 面临的问题与挑战
（一）社会治理中的政府职能转变难题
党的十八大提出“加强社会建设，必须加快推进社会体制改革。要围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，并指出“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。党的十八届三中全会进一步指出：“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”在社会治理领域，政府承担了基本行政管理、社会保障提供、社会秩序维持等方面的职能，政府职能转变主要意味着，政府在进行社会治理时应从行政命令、直接管理变为引导、推动和服务。截至2018年底，国务院围绕协同推进“放管服”改革，先后取消和下放国务院部门行政审批事项的比例达45%，彻底终结非行政许可审批，清理规范国务院部门行政审批中介服务事项达74%，工商登记前置审批事项压减87%，中央设立的行政事业性收费项目减少73.5%，政府性基金减少30%，政府定价的经营服务性收费项目大幅压缩，部门设置职业资格削减77%。[20]另外，在公共服务的提供上，政府购买社会服务已经蔚然成风，这些都显示了政府加快转变职能的各种尝试。[21]尽管中央与地方都在以各项举措推动政府职能的转变，但在这个过程中仍然存在一些问题。
第一，在面对社会治理问题时，政府职能如何转变的依据与评估不足。目前来看，政府职能转变仍然停留在理念上，在实际操作中，各级政府部门并未对其自身职能进行评估，也没有建立起职能转变的清单。在面对不同社会治理问题时，不同层级和条块部门的原有职能和权责是什么？职能发挥的原有机制是什么？哪些职能应该做出转变，应该做出怎样的转变，转变的依据是什么？哪些职能需要加强，需要怎样加强？政府部门如何能够与社会组织、社区和居民合作，如何开展合作？最后，如何对政府职能转变的效果进行评估？因为上述问题并没有经过严肃和深入的考虑，所以在面临具体社会治理问题时存在不该管的事情管了和该管的事情没有管或没管好的情况。
第二，目前政府购买社会服务促进了政府职能的转移，而非政府职能的转变；提高了社会治理的效率，而非社会治理的效益。政府购买服务是政府职能转变的一种积极尝试。例如，广州市政府通过政府购买服务的方式将一部分政府职能转移给社会组织完成。2013年，广州市发布《广州市本级政府向社会组织购买服务目录（第一批）》，将140项政府事项通过市场购买的方式交由社会组织完成，但从政府购买社会组织服务的服务对象来看，这140项中的65.7%是为政府机构及其工作人员提供的服务，而为社会提供的公共服务仅占34.3%；从政府购买服务的类型来看，26.0%的事项属于政府履职所需事项。也就是说，在政府购买社会服务中，政府的职能可能并没有发生实质性的转变，而是将本来应由政府职能部门完成的任务以市场发包的方式交给了社会组织完成，政府部门人浮于事、机构臃肿的情况难以得到根本改善。
第三，政府职能转变过程中的管理方式和能力不适应。政府职能的转变要求各级政府部门和人员的管理理念、管理方式、工作作风也相应改变。就拿由重审批向重监管转变来说，审批是一次性的源头管理，而监管是长期性的过程管理。审批，是由当事人向管理者报送材料，管理者审核材料、做出决定；而监管，需要管理者对相关活动进行持续监测，甚至需要亲临市场、社区等相关场所。审批意味着权力，而监管更多地意味着责任。对于惯于审批的政府部门和人员来说，如何依法依规实施有效监管，知之甚少。政府职能转变还意味着管理人员素质与能力的变化。
（二）社会治理中群体利益博弈秩序的建设问题
社会治理涉及民生保障与社会秩序两个方面。近年来，民生问题日益受到关注，公共服务的水平得到了很大提升。然而，社会秩序变化态势却并不乐观，1986～2009年公安机关受理的治安案件由111.6万件增加到1175.2万件[22]，群体性事件从1994年的1万件上升到2012年的25万件（钟云华等，2013）。如果说公共治安案件的增加显示出个体失范行为的增加，那么群体性事件数量的增加则不仅显示了不同社会群体之间矛盾的增加，还显示出不同社会群体参与社会治理的迫切要求与利益博弈渠道匮乏之间的矛盾。
虽然无论是政界还是学界对于多元主体参与社会治理尤其在提供公共服务的问题上，都表现出肯定和积极的姿态，但在建构有利于不同社会群体参与利益博弈的秩序问题上，仍然存在诸多困难。
第一，社会组织难以担当群体利益博弈主体的角色。实际上，根据服务对象、资金来源和活动领域，我国城市社会中已经形成了三种社会组织：主要承担政府购买社会服务功能的专业社工机构和社会团体，主要承担中产阶层社区参与和利益表达功能的业委会等社区自治组织，主要承担底层社会利益维护、特殊群体社会服务功能的草根社会组织。然而，专业社工机构和社会团体在“项目制”治理下逐渐丧失了独立性；草根社会组织虽然多是关注群体维权问题，但很多本身就处于非法状态；而业委会等社区自治组织本身并不是法人，亦不具备成为民事诉讼主体的资格，所以这些组织都难以成为实际的群体利益博弈主体。
第二，社会群体参与利益博弈的平台尚未建立。不同社会群体参与社会治理需要一定的途径和平台，否则群体利益表达很可能是无序的，甚至可能演变为“情绪表达”。在西方国家，公共空间和公共领域的开放为不同群体的利益表达提供了平台，通过支持和参与选举来影响政策和法律为不同群体谋求自身利益提供了途径。中国则因为社会群体参与利益博弈的制度性渠道和平台尚未建立，很多社会群体的利益表达方式仍然是上访。
第三，缺乏沟通社会群体与政府的制度性枢纽。在西方社会，社会群体通过工会组织等枢纽型社会组织与议员建立联系，并非直接面对政府机构。而在中国社会，工青妇等枢纽型社会组织在社会治理领域长期被边缘化，而街道和居委会忙于应对上级政府指派的各项任务，难以成为上传下达的制度性枢纽。缺乏沟通社会群体与政府的制度性枢纽，社会群体在利益表达上常常直接面对政府官员，这不仅容易因为缺乏缓冲、周旋的空间引起官民冲突，还会降低政府公信力，间接鼓励了利益表达的无序方式，造成大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决的结果。
（三）居民社区参与意愿的培育与提高问题
单位制解体后，社区不仅成为居民生活的主要场所，还成为城市基层社会治理的基本单位。基层社会治理要求改变以往过多依赖行政手段和行政资源的局面，寻求更有活力的社区共治与居民自治机制。我国不同城市正在以区域化党建、社区网格化管理、社区委员会等方式探索社区共治与居民自治的新渠道。然而，没有多元主体尤其是没有居民的积极参与，社区共治与居民自治就缺乏基础与持久性。实际上，目前城市居民的社区参与存在以下几个特征。
第一，事件导向性参与而非日常习惯性参与。研究显示，对于涉及自身利益的社区公共事务，居民的参与意愿较高，而在日常生活中，居民对社区一般层面的活动参与意愿并不强（赵莉等，2011）。
第二，党政主导性参与而非居民自发性参与。研究显示，很多居民都是在居委会的动员和政府的号召下参与社区活动，部分居民是由于活动与自己的利益相关才来参与活动，大多数居民的参与主动性并不高（陈晓宇，2014）。
第三，闲暇型参与而非效能型参与。在社区参与中，一般老年人、女性、青少年等闲暇时间较多的群体倾向于参与以充分利用闲暇时间，而男性、中青年和专业人士认为社区参与效能过低而不愿参与。
居民社区参与意愿出现上述特征存在两方面的原因。一方面，体制机制不健全制约了居民参与的意愿。例如，居民社区参与渠道不畅通、参与途径相对缺乏、参与效能不高、居委会的行政化倾向等问题限制了居民的参与意愿。另一方面，居民作为社区主体的公共意识不强同样制约了他们的参与意愿。在“单位制-街居制”时期，民众是在党委和行政部门的组织下参与到各种政治运动中，他们不是活动的设计者和主导者，这使得人们实际上并不具备组织社区活动所需的组织、动员和协调能力与经验。而在市场化和城市化大潮下，社区居民来源日益复杂，人际关系也较为疏离，加之工作压力逐年增加，人们将主要精力投入自己的生活与家庭中，彼此较为疏远，参与公共生活的意愿自然较低。
结果，无论是在政府主导的社区治理项目中，还是在社会组织的活动中，普通民众的参与意愿和热情都受到了限制，甚至在一定程度上形成了对公共生活和公共参与的冷漠。如何提高普通民众的参与意愿和公共意识，对于社区共治和社会组织发展来说是一个根本性的问题。
四 对社会组织发展与基层治理的展望
（一）切实发挥党委在社会治理中的领导作用
改革开放后，国家已经无法垄断社会的全部资源与机会，也不再具有通过行政力量介入社会和私人生活的合法性，加之社会结构从总体性社会转变为多元社会，传统的社会治理模式已经难以为继。在这种情况下，以往的政府统领一切的社会管理模式需要转变为“党委领导、政府负责、社会参与”的社会治理模式，通过党、政府、社会三方的合作进行社会治理。
通过治理重建社会秩序，意味着党不再是全权控制社会而是引导各治理主体参与到社会治理中。所谓引导，意味着党并非直接干预社会群体、社会组织和社区治理的具体事务和运作方式，而是：一方面，为不同主体参与社会治理搭建协商议事的机制和平台，引导各方在议事平台上进行协商或博弈；另一方面，保证社会组织的发展方向和运作方式与国家大政方针相契合，了解社会组织的诉求，并及时对社会组织的偏离或不当行为进行引导。
此外，发挥党委领导作用，需要党员切实深入社会组织和社区的工作中去。如果党员以督察者的身份对社会组织或社区中的居民自组织进行干预和指导，社会的活力就有可能被抑制。如果党员以志愿者、专业社工等成员身份亲自从事社会组织工作，将“两新”组织党建的需要与社会组织实际工作的需要结合起来，更有助于建立起党员与社会组织相互信任、相互支持的平等、互助关系。而党员以普通成员的身份参与到车友会、旅友会、狗友会、广场舞队等居民自组织中去，在活动中与社区居民建立更紧密、稳固和友好的关系，了解他们的诉求、解决他们的问题、引导他们的方向，则将有助于社区社会资本的累积。
（二）社会治理中的政府角色
党建领导下的多元主体参与的社会治理，意味着政府必须让渡一部分社会空间，即让公民、社会组织和经济组织在面对自身的各种权益时，拥有相对独立的利益诉求和制度化表达形式，政府的责任是构筑不同群体之间进行对话、协商、谈判、博弈的公共平台，让他们在一个法制环境下展开对话，而当他们的对话出现了不能解决的问题时，能够出面维持秩序，而不是代替他们进行对话或主导他们的对话。社会治理公共平台的搭建需要政府构建有利于多方参与的制度和政策。
第一，进一步发展与完善不同主体参与提供社会公共服务的制度和政策。政府购买社会服务制度的建立拓宽了多元主体提供公共服务的渠道，相应的政府购买社会服务目录公开政策、购买效果评估政策以及对符合条件的社会组织的评估政策都应该进一步完善。
第二，进一步推进主体参与利益博弈的法律和政策建设。社区委员会体制为居民参与社区事务、进行利益表达提供了可能性。但是，社区层面的利益表达难以代替利益群体之间的协商与博弈，多数利益群体并不是以社区为边界进行组织的。例如，劳资矛盾是广东省社会治理领域较突出的问题，2014年10月广东省通过《劳资集体谈判条例》，并于2015年1月1日起实施，该条例将为工人与资本的利益协商提供政策渠道。
第三，建立联结社区、社会组织与政府的制度性枢纽。在现行街居制中，街道和居委会的主要作用是承担上级政府的行政任务。但随着社会治理进入新的阶段，就需要街居进行转型，成为一方面能够发挥上传下达的作用，另一方面能够协调不同社会群体利益的制度性枢纽。
（三）进一步发展枢纽型社会组织
枢纽型社会组织是由负责社会建设的有关部门认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织发展的服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用，在业务上处于龙头地位，在管理上承担业务主管职能的联合性社会组织。充分发挥枢纽型社会组织在社会治理中的作用，需要按照政社分开、依法自治、平等发展等原则推进枢纽型社会组织发展。
第一，改变政府与枢纽型社会组织的关系。我国目前的枢纽型社会组织主要包括工会、共青团、妇联、残联等人民团体以及社会组织联合会等联合性社会组织。在计划经济时期，人民团体和联合性社会组织是依附于单位的助手部门，并不具备独立于单位的资源获取能力和组织体系，因而日益官僚化。时至今日，与政府边界不清、行政化色彩过重不仅限制了这些组织枢纽作用的发挥，而且对其他社会组织的社会空间造成挤压。这就需要理清枢纽型社会组织与政府职责的边界，转变枢纽型社会组织与政府的关系。
第二，淡化行政色彩，建立起同其他社会组织平等的关系。进一步明确枢纽型社会组织与其他社会组织在地位上并不是组织中的上下级，也不存在隶属关系，双方之间是以章程为纽带，以组织联盟、协商合作、资源整合为内容的合作关系。
第三，增强枢纽型社会组织的自治能力。随着单位制的解体，工青妇等作为单位助手而存在的组织似乎失去了清晰的定位，当社会日益成为相对独立的领域时，传统人民团体并没有找到其在单位之外的位置和根基，一旦失去其手中的行政资源，那么就可能因得不到社会的认同而在社会治理中被边缘化。枢纽型社会组织只有加强自身的自治能力，建构起自身的组织运作体系和运作机制，提高工作人员的业务素养，真正地担当起枢纽作用，才能够在社会治理中发挥作用。
参考文献
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蔡禾，2012，《从统治到治理：中国城市化过程中的大城市社会管理》，《公共行政评论》第6期。
陈晓宇，2014，《城市居民社区参与状况分析——以西安市某示范小区为例》，《西部社会》第12期。
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钟云华、余素梅、喻丽霞，2013，《网络舆情在群体性事件中的作用分析》，《长沙大学学报》第6期。
[1] 贾文娟，上海大学社会学院副教授。
[2] 《2018年广州市人口规模及分布情况》（http：//tjj.gz.gov.cn/tjgb/qtgb/content/post_2788687.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[3] 《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[4] 《中华人民共和国2018年国民经济和社会发展统计公报》（http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201902/t20190228_1651265.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[5] 《北京统计年鉴2019》（http：//tjj.beijing.gov.cn/tjsj/），最后访问时间：2020年2月26日。
[6] 《2018年上海统计年鉴》（http：//tjj.sh.gov.cn/html/sjfb/201901/1003014.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[7] 《广州市劳动争议审判白皮书（2018年）》（http：//www.gzcourt.gov.cn/xwzx/bps/2018/12/06103216935.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[8] 《2018年民政事业发展统计公报》（http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/），最后访问时间：2020年2月26日。
[9] 《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》（http：//www.gov.cn/ztzl/gacjr/content_459223.htm），最后访问时间：2020年2月26日。
[10] 《2018年民政事业发展统计公报》（http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/），最后访问时间：2020年2月26日。
[11] 《专家解析2018年全国政府采购信息统计数据》（http：//www.ccgp.gov.cn/jdjc/fxyj/201909/t20190916_12910074.htm），最后访问时间：2020年2月26日。
[12] 《人力资源社会保障部对政协十三届全国委员会第一次会议第4100号（社会管理类375号）提案的答复》（http：//www.mohrss.gov.cn/gkml/zhgl/jytabl/tadf/201812/t20181205_306358.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[13] 《第44次中国互联网络发展状况统计报告》（http：//www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/），最后访问时间：2020年2月26日。
[14] 《微博发布2019年第三季度财报：月活2.16亿，同比净增2100万》（https：//t.cj.sina.com.cn/articles/view/2833534593/a8e44e8102000k9k8），最后访问时间：2020年2月26日。
[15] 《腾讯公布二零一九年第三季度业绩》（http：//www.tencent.com/zh-cn/investors.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[16] 《“新二元结构”下的城镇化难题解析》（http：//politics.rmlt.com.cn/zhoukan/special/xin2yuan/），最后访问时间：2020年2月26日。
[17] 《广州积分入户申请启动 全国户籍改革坚冰正在融化》（http：//china.cnr.cn/ygxw/201307/t20130716_513068713.shtml），最后访问时间：2020年6月30日。
[18] 《广州市人民政府办公厅关于印发广州市积分制入户管理办法的通知》（http：//lsj.gz.gov.cn/zcfg/content/post_2803660.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[19] 《2018年度广州市积分制入户工作情况分析》（http：//lsj.gz.gov.cn/gzfw/sjfb/content/post_2806329.html），最后访问时间：2020年2月26日。
[20] 《“放管服”改革不断走向深入》（http：//www.gov.cn/xinwen/2019-10/29/content_5446064.htm），最后访问时间：2020年2月26日。
[21] 《社论·分析》，《东方早报》2014年3月7日第A15版。
[22] 《中国近30年来诉讼案件数量分析》（http：//view.news.qq.com/a/20130621/001964_3.htm），最后访问时间：2019年10月3日。