二 1982～1985年第一次地区行署制度撤销改革

1978年党的十一届三中全会提出“以经济建设为中心”这一要求，为此就要对全国的政府机构及体制做相应的调整。1979年中央发现全国各级机构臃肿、混乱、干部成堆，因此，为使行政管理体制适应于即将开始的经济体制改革的要求，遂提出“要减少层次”[12]、精简机构，由此掀起全国范围的1982年行政体制改革。其中，地区行署是虚级派出政府，省县分别自元代和秦代建立以后已经固定化，减少层次事关体国经野的大事，不可能以省县为对象，而且“地区管理体制的弊端日益明显”。一方面，从精简机构这一要求看，地区是改革前全国机构庞大超编最严重的一级。在1965～1978年的13年，地区级实有人数的增幅居全国各级地方政府之首，具体增幅高达111.51%，远超其他各级政府：市（79.36%）、县（70.23%）、公社（51.20%）、镇（44.20%）、省（35.34%）、区（-37.86%）。[13]另一方面，从减少层次这一要求看，由于“随着社会主义现代化建设事业的发展，现行地区管理体制的弊端日益明显。主要是在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在着地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的互相支援，束缚着经济、文化事业的协调发展”[14]。而且人们日益认识到城市在经济发展中的辐射和带动作用，因此，撤销地区成为当时政学两界的主倡。他们认为，撤销地区，实行“市领导县体制可以促进政权体系和经济组织体系的大体重合，保证政治和经济在地域上更好地结合，从而成为保持城市经济区与城市行政区界限一致的一种理想手段和形态”；而且还“不用增设机构和人员”“不用大改管理体制”“不用大动行政区划”等麻烦、危险手段，就能“达到精简、统一、效能的目的”，“可以保持各地行政区域和人心的稳定”，更“可以解决目前地市并存的种种弊端”[15]。

除上述改革开放的总体大背景和需要外，中央能在此时毅然作出撤销地区行署的决策，还有一个基础条件不容回避，那就是1959～1960年专区专署时期曾有撤销专区、实行市领导县体制的尝试。尽管那次尝试短暂且并不成功，但有的省并未放弃，而是持续探索。“辽宁省根据自己比较雄厚的工业基础和中小城市的分布状况与带县能力，坚持和逐步恢复了这个体制，卓有成效。”[16]同时，江苏省也在此前进行了再尝试。[17]这两省的做法引起了中共中央、国务院的重视和肯定。1982年11月第五届全国人民代表大会第五次会议上的《1982年国务院政府工作报告》和1983年2月中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》提到两省。后一文件指出：“在六十年代，辽宁省在经济发达地区，实行了市领导县的体制，中间虽几经反复，但实践证明，这样做好处很多，是符合社会主义建设客观规律的成功经验。”[18]

在上述背景下，开始了三次撤销地区行署和改革仍保留的地区行署机构的历程。

（一）中央规制：经济发达地区进行地市合并试点

最早释放撤销地区行署信号的是1982年11月30日《1982年国务院政府工作报告》，文中写道：

为了使行政管理体制和行政机构设置适应于经济体制改革的要求，最近江苏省政府决定，在即将展开的机构改革中，进行一些试验……在经济比较发达的地区，实行地市机构合并，由市领导周围各县；在经济不发达的地区，行政公署作为省政府的代表机关，负责对所属各县的工作进行监督检查，但原由行署管理的企业改由所在市、县管理。[19]

这不足200个字成了整个地区行署制度改革的先声。接着，1982年12月7日发布的《中共中央、国务院关于省、市、自治区党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1982〕51号）正式吹响了第一次改革和撤销地区（以下简称撤地）的号角。翌年，中央又下发两个文件作了具体规定：1983年2月15日中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》（中发〔1983〕6号）和1983年6月14日《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》（中办发〔1983〕44号）。这三个文件在各省被通称为51号文件、6号文件和44号文件，成为撤销地区行署的核心政策文件，普遍存在于当代各种文件汇编和地方各级政府档案里。

若论这三个文件的重要性，无疑是51号文件最早发布了改革地区行署制度这一重磅消息。但就文件的内容而言，51号文件仅用了487个字就地区体制改革的地市合并方法及其好处、保留的地区行署要精简提出了“原则意见”[20]。而时隔两个月后的6号文件才是专门针对地区行署制度改革，正式、具体地（1803个字）规定了第一次地区行署制度改革相对详细的内容。该文件首先肯定了地区行署制度的历史作用，同时也指明了它的弊端，即改革的原因；然后转入正题，明确了地区体制改革的指导思想（目标与要求），主要方法或形式，地市合并后的规划，不合并的地区行署的地位、任务、职能、机构设置与编制，地区体制改革的领导干部选拔的原则，改革后编余人员的安排方式等。44号文件主要针对地方改革时出现的冒进行为强调改革仍为试点，调整了不合并的地区的组织机构，升格县级市分担地区辖县问题，文字量为339个字。所以，三个文件中，6号文件是第一次地区改革的最主要政策依据。

以上三个文件对第一次地区行署制度改革的主要内容，具体包括改革的目的、方法、进程（步骤）、意义等重要问题作出了规定，分述如下。

（1）改革的性质：这次机构改革，是我国整个体制改革的重要组成部分，是一场革命。

（2）改革的长期目的和短期目的：长期目的是“适应社会主义现代化建设新时期的特点和需要”。换言之就是“为了使行政管理体制和行政机构设置适应于经济体制改革的要求”；短期目的是“调整和加强各级领导核心，精简庞大臃肿的机构，选拔大批优秀中青年干部，轮训广大在职干部，进一步克服官僚主义，大大提高工作效能”。

（3）改革的直接原因：地区行署制度日益阻碍现代化建设。44号文件的表述：“随着社会主义现代化建设事业的发展，现行地区管理体制的弊端日益明显。主要是，在政治、经济紧密相连的一个地区和城市内，往往存在着地、市、县、镇几套领导机构，层次重叠，部门林立，行政工作人员越来越多；人为地造成城乡分割、条块分割的局面，工作中互相矛盾，抵消力量；严重地阻碍着城乡的互相支援，束缚着经济、文化事业的协调发展。”

（4）改革的意义：有利于加强对企业的具体领导；有利于在全市范围内对市、县、社队工业进行统一规划，组织调整和协调，技术改造，协调发展，避免重复建设，以落后挤先进，互相抵消和浪费力量；有利于利用城市的有利条件发展农村的经济文化建设，密切城乡联系，加强工业联盟，促进工农商结合，避免人为分割；有利于精简行政机构，克服官僚主义，提高工作效率。已有的经验证明，这样做既促进了工农业生产的发展，又不会削弱县和大城市郊区的工作。这是顺利进行现代化建设、坚持社会主义道路、加强安定团结，开创新局面的重要保证，意义非常深远。

（5）改革的大致日程和步骤：撤销地区和保留下来地区的机构改革两个方面均要在1982年底“中央党政机关机构改革第一阶段的任务已经基本完成”时开始，其中地市合并即撤地的时间，51号文件规定：“地方各级党政机关机构改革将于明年（指1983年——引者注）展开。明年上半年在省、市、自治区一级和地、市进行，酝酿成熟的地区也可以今年动手，宜早不宜迟”，“明冬或一九八四年初完成”。即一般情况的省在1983年上半年正式开始，1984年初完成，而且是省、地同时改革。步骤大致分两步：第一步，1982年底、1983年初“首先在江苏省试点，其他各省、自治区认为必要时，都可以选择一个或几个有条件的地区试点”。[21]第二步，1983年下半年至1984年初铺开，并大致完成。当然，进行之前，根据6号文件规定：“各省、市、自治区应根据上述原则和要求，结合当地的实际情况，拟定地、州、市机构改革的具体方案，报中央、国务院审核。”而保留下来的“地（市）机构改革，特别是领导班子的调整，要求在九月底（指1983年9月——引者注）以前争取完成”[22]。即地区机构改革要早于撤销地区、地市合并完成。

（6）地区改革的主要办法或形式：在51号文件中，中央只规定了一种保留下来的地区机构改革和一种地市合并、撤销地区的方式或办法。前者的方法是使之成为派出机构大大紧缩（详见第三章），后者的方法是“在经济发达地区，将省辖中等城市周围的地委，行署与市委、市政府合并，由市管县，管企业，可以考虑，省一般不直接管理工业企业，而由市去管，发挥城市经济中心的作用”[23]。此后的6号文件增加了地市合并的新方法，文件规定“主要办法是，实行地、市合并，由市领导县”。但是可以“不受‘一地一市’的限制。除此之外，还可采用扩大大中城市郊区，让它多带几个县；把新兴工矿区或城镇改为市，管辖一部分农村；县、市（镇）合并，以及其他适当办法”[24]。此段文件虽是规定市领导县改革的，但也给地市合并提供了新思路，即除了地区与地级市合并外，地区撤销的方式又增加两种，一是现有的两个地级市分割地区的辖县；二是现有的县或县级市升格为地级市后分割地区的辖县。

之所以先提出采用地市合并的方式，“中央的战略意图是以经济发达的城市为中心，城市以其雄厚的人力、资金和技术，农村则以其富余劳动力、土地和农产品，通过资源整合和紧密合作，促进城乡的共同协调发展，而地、市合并是达到这一战略意图的手段”[25]。因为“文化大革命”结束后不具备进行根本改革经济管理体制的条件（所以，前述第一次地区行署制度改革的长远目标未完全明确指向商品经济或市场经济），只能“有步骤地积极而稳妥地逐步建立起不同类型、不同规模的，以城市带动农村的领导体制和经济网络，以利于加快社会主义物质文明和精神文明的建设”。[26]所以，很明确的是在经济发达的地区进行地市合并改革以推动城乡经济的协同发展和城市化。不过，还要赘述一句，就是前述的当时的专家认为地市合并较之地区完全实化或立即撤销更为稳妥，波动面最小。因为如果直接实化地区，即“把地区改为自治州一样的一级政权，恢复被法律否定的‘文化大革命’期间的地区实体，不仅解决不了目前地区存在的诸多矛盾，而且从政治上考虑也不可取”。而如果立即撤销地区，当时的条件又不足。而地市合并这一方法，“不用增设机构和人员，可以达到精简、统一、效能的目的；不用大改管理体制，可以解决目前地市并存的种种弊端；不用大动行政区划，可以保持各地行政区域和人心的稳定”[27]。

（二）地方实施：1983年是三次撤地最多的一年

根据上述中共中央、国务院的规定，各省开始陆续进行地市合并试点，地区行署撤销较多的时间集中在1983年。试点的江苏省于1982年12月的51号文件发布后，首先撤销了全部7个地区行署，实行地市合并。与江苏省同属一次性全部撤地的还有广东省（1983年12月22日，4个地区）和辽宁省（1984年6月30日，2个地区[28]）。吉林、四川、云南、浙江、福建、湖南等省也撤销了一大部分地区。试点较少的如河北省，只选择唐山一个地区。同时，各省基本按照前述中共中央、国务院规定的日程进行，如河北省先于1983年1月26日行文请示中央撤销唐山地区，方案是拟由原地级唐山市和县级秦皇岛市升格为省辖市后分别管辖唐山地区的若干辖县。3月3日，国务院作出同意批复。[29]第一次撤地，地区行署从1982年底的170个减为1988年底的113个（见表2-2），6年内减少了57个[30]。

表2-2 1980～1988年全国各省专区数量历年变化统计

表2-2 1980～1988年全国各省专区数量历年变化统计-续表

从撤销地区行署的方式来看，第一次撤地的主要方式多样化，大致可归为三类，一类是与旧有地级市合并；一类是与新升格地级市合并；最后一类是与新、旧地级市、地区混搭合并。如根据合并对象的数量和原有实际身份是地级市还是县级市细究的话，又可分为6种形式（见表2-3）：

（1）地区与1个旧有地级市合并，将地区辖县全部并入此地级市，如1983年吉林省永吉地区并入吉林市、1984年黑龙江省嫩江地区并入齐齐哈尔市。

（2）地区与2～4个旧有地级市合并，即多个地级市分割原地区辖县。如1983年，湖北省襄阳地区与襄樊市、随州市合并，江苏省镇江地区与镇江市、南京市、无锡市、常州市合并。

（3）地区与1个升格后地级市合并，如1983年江苏省盐城县升格为地级盐城市后与盐城地区合并，1985年福建省县级漳州市升格为地级后与龙溪地区合并。

（4）地区与2～3个升格后地级市合并，如1985年四川省县级绵阳市、广元县、遂宁县分别升格为地级市，分割绵阳地区的辖县，其中江油、三台、盐亭、安县、梓潼、北川、平武等7县划归绵阳市，旺苍、青川、剑池3县划归广元市，蓬溪、射洪2县划归遂宁市。

（5）地区与1个旧有地级市和1个及以上升格后地级市合并，如1985年山西省县级晋城市升格为地级和旧有地级长治市分割原晋东南地区的辖县。

（6）地区与附近地区和地级市合并，如1983年福建省莆田地区的辖县分别并入晋江地区和福州市，广东省汕头地区的辖县分别并入惠州地区、汕头市和潮州市。

在这6种方式中，第（3）种地区与1个升格后地级市合并是最多的，计有16个；其次是第（2）种地区与2～4个旧有地级市合并，计有13个；最后是第（1）种地区与1个旧有地级市合并，计有10个。

表2-3 1983～1988年全国部分地区撤销形式统计

表2-3 1983～1988年全国部分地区撤销形式统计-续表

从1982年至今的历年数量变化上看，1983年共撤销地区34个，不仅是第一次撤销地区最多的一年，也是三次撤销地区行署数量的最高峰。具体此年中又分为两个小高峰，一是1月、2月、3月，共撤销地区15个；二是7月、8月、9月，共撤销地区13个（见表2-4）。因此，有专家说，1983年是自新中国成立以来“迄今为止最大的一次市领导县高潮”[31]。

表2-4 1983年1月1日至1983年12月31日全国变动地区和地级市数量变化统计

表2-4 1983年1月1日至1983年12月31日全国变动地区和地级市数量变化统计-续表

针对1983年高峰所显示的快速推进现象，为避免再次出现1958～1961年首次尝试市领导县时出现的大起大落现象，中央两次重申撤地是发达地区先行试点，以示稳定从事。第一次是在1983年3月12日，中共中央办公厅、国务院办公厅电话通知各省：“目前有的省发生了不管是否条件具备，普遍进行地、市合并，以市管县的现象。对此，应该重申中共中央、国务院《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》精神，即经济比较发达的中等地区，才实行地市合并，由市领导县，不具备这个条件的地区，务必不要从安排干部出发，勉强将地区改为市。”该通知不仅重申了地市合并的先决条件是发达地区，而且为减少地方推进改革的阻力，同时还“适当放宽”了不撤销地区的编制指标和精简下来人员的安排方法（详见第三章）。[32]第二次是1983年6月14日的44号文件再次强调：“实行地市合并、由市领导县的体制，目前在全国范围内仍处于试点阶段。除了条件确已具备，合并后有把握促进城乡密切结合、经济文化事业发展的地方可以试行以外，不宜多搞，更不可单纯从安排干部出发，在条件不具备的地方匆忙推行地市合并”；“已经正式实行了地市合并、市领导县体制的地方，也不要再作新的变动。并且要及时总结经验，切实加强领导，努力把它办好。如果有的市带的农村太多，可以适当划出一部分。有的城市虽然原已拟定合并，并经中央批准，但如果认为条件还不十分具备，而且还没有正式宣布合并的地方，就不要急急忙忙合并，待总结试点经验以后再定。”[33]客观地说，中央两个降速指令效果不一。如民政部统计，本来仅1983年3～4月就有14个省（自治区）要求撤销33个地区。[34]但待到第一次指令3月12日下达后，实际3月15日至6月14日的三个月里，只在4月份时撤销了2个地区（见表2-4）。第二次指令下达后，一些撤销的地区又有恢复，如湖南省娄底、岳阳、邵阳三个地区2月28日撤销，7月13日又恢复。[35]但这是少数，此后至1983年底的6个月里，地区撤销的速度又变快，由此才出现了第二个小高峰。

之所以中央两次指示降速，仍难以抑制1983年成为最多一次撤地年，其原因不全是“文化大革命”十年后上下齐心盼发展从而对经济体制改革和市领导县体制改革抱有高涨的热情，其中还有某些中央政策意外“鼓励”了地方撤销地区、实行市领导县的“热情”。这主要缘于两点：一是中央压缩地区编制却放宽地级市编制。1983年2月15日的6号文件《关于地市州党政机关机构改革若干问题的通知》规定保留下来的地区由“文化大革命”时期的一级政府改为派出机关后要大大精简，每个地区的编制由当时的1500人左右“砍为”300人，地委和行署机构保留15～17个；而实行领导县的市委、市政府可设机构36～51个，“编制按照城市人口的3‰到4‰核定”，且“每辖一县另增编制50人”[36]。据此，如果地区不撤销势必面临大量编余人员无法安置的艰巨精简任务。反之，如果撤销地区，不但上述问题都不存在，还可能有富余编制留作日后灵活腾挪。所以，中共中央办公厅、国务院办公厅才在1983年3月12日的电话通知中说“务必不要从安排干部出发，勉强将地区改为市”[37]。1983年10月，在全国编制统计工作会议上，中央编制局地方处万希哲处长同样说：“机构升格问题，党政机关和事企业单位普遍在刮这股风。……有些是处〔出〕于安排干部的需要。”[38]可见，中央已洞悉地方撤地热情另有所在。

二是国务院、民政部规定的设市标准不高也提高了各省推进市领导县的热情。前文已述，合并地区的市，除了当时旧有的地级市外，还可以是县、县级市升格后的地级市。而当时的县改市和县级市升地级市的标准（县改市的标准是总人口50万以下的市驻地非农人口8万以上和工业产值2亿元以上，总人口50万以上的市驻地非农人口应在10万和工业产值2亿元以上；[39]县级市升地级市的标准是非农业人口15万和工业产值4亿元左右[40]）应该是比较容易达到的。受资料所限，笔者无法正面证明这一论断，仅能从新中国成立以来设市标准的变化来侧面说明。新中国成立后第一个设市标准是1950年发布的，只有人口一个可测量指标，政务院规定人口在5万以上即可“呈请中央人民政府政务院批准设市”[41]。1962年国务院发布新中国第二个设市标准，将标准提高到10万人口[42]。第三个设市标准就是前述1983年提出的。这三个标准之间的时隔分别为12年和21年。而第四个设市标准是1986年发布的，与第三个设市标准仅仅相隔3年。第五个设市标准是1993年提出的[43]，与第四个标准相隔7年。可见1983年的标准和1986年的标准之间间隔最短，由此，笔者推测很可能是1983年标准过低，所以才在如此短的时间后又发布新的标准，而且是大幅度提高的标准。正如国务院批转的文件所说：“由于城乡经济的蓬勃发展，城镇的产业结构和人口结构发生了很大变化。现行的设市标准和市领导县条件，已不适应城乡变化了的新情况。”[44]所以，在1986年新颁标准中，不但大幅度提高了县改市的标准（总人口50万以下的非农人口提高至10万以上、年国民生产总值提高至3亿元以上，还要求常住人口中农业人口不超过40%；总人口50万以上的，县人民政府驻地所在镇的非农业人口增至12万以上、年国民生产总值提高至4亿元以上），而且还特别规定了比1983年升地级市标准高出两倍左右的“可实行市领导县的体制”的市的标准（非农业人口25万以上、年国民生产总值10亿元以上的中等城市，已成为该地区政治、经济和科学、文化中心，并对周围各县有较强的辐射力和吸引力[45]）。因此，此高标准颁布的第二年，即1987年仅撤销2个地区。尽管细心者发现1986年当年撤销6个地区，但实际有5个是在2月新标准颁布之前撤销的，其中河南省撤销的洛阳、新乡、许昌3个地区是1月18日批复的，湖南省撤销的岳阳、邵阳2个地区是1月27日批复的。只有西藏的江孜地区是在新标准颁布后的9月12日批复撤销的，但却不是采用与地级市合并的方法，而是与附近地区合并的方式（将江孜地区所辖的亚东、康马、岗巴、江孜、仁布、白朗6县划归日喀则地区；浪卡子县划归山南地区）。[46]所以，1983年各省快速推进撤地的“热情”与当时升格为地级市门槛较低不无关系，此时各省撤地的形式以与新升地级市合并略多也证明了此点。

对于中央无意之中的间接“鼓励”，有专家分析道：决策层“有意压缩地区编制而放宽地级市的编制”，原因是“由于决策层在体制设计上存在着急于求成的倾向”。[47]笔者认为，主观“有意”和“急于求成”这两个说法似乎不太符合那时中央决策的逻辑思路。首先，中央绝非主观有意，如果中央一边在地区压缩，一边在地级市放水是有意设计的话，反倒说明改革前中央已经有较为周全的策略设计。而如果中央设计周全的话，也就不会出现改革中一些协调配套措施不到位等问题（如财政、人事等）。其次，中央非但不是有意为之，“急于求成”说也有可商榷的地方。实际中央对整个地区行署制度改革或者说市领导县体制改革并不心急，原因之一是吸取1959～1961年市领导县改革大起大落近乎盲目决策的教训，要采取较为稳妥的步伐。因此，中央不存在“急于求成”的心理或思维逻辑。反之，如果中央心急的话，也就不会三番五次地指示地方放稳了。所以，中央在地区行署制度改革这个问题上是持平和、稳健的态度的。但有一点这个专家的说法笔者是认同的，那就是由于中央压缩地区而放宽地级市编制，市领导县体制“就自然地演变为以行政管理和干部安置为目的”的通道了。这就是《中共中央办公厅、国务院办公厅关于地市州机构改革中应注意的几个问题的通知》中所说“更不可单纯从安排干部出发，在条件不具备的地方匆忙推行地市合并”的逻辑原因，也是后来中央在政府机构改革中还反复强调这一问题的最初逻辑起点，更是后来出现了专家们所描绘的“市卡县”“市吃县”“市压县”“市刮县”等市领导县一系列弊端乃至否定市领导县体制改革的逻辑起点。

无论如何，当时对于第一次撤销地区行署制度的改革，褒贬不一，当然这些评价主要是针对市领导县改革，而不是全然针对地区行署制度的，在此略举大凡。有的认为，全国不能一刀切，赞同在发达的地区先行市领导县。如1985年有专家指出：“‘地市合并’解决了一些地区设立行政公署存在的问题，但并不意味着我国地方行政在现阶段都能采用此制。在经济、文化较发达，有一定的城市基础的地区实行‘市管县’，着实有很明显的优越性，但在经济、文化尚不发达，且又没有城市基础的地区也照搬‘市管县’体制则不太切合实际。如西藏自治区共有71个县，只有一个省辖地级市，即拉萨。在这样广大的区域，由一个市能管起这么多的县吗？显然不可能。类似的省区还不少，如甘肃、陕西、云南、福建、内蒙古等。”[48]有的专家认为市领导县改革的出发点、方式应有所调整。如有专家指出：“50年代末到60年代初市县合并时，由于受当时‘以粮为纲’思想的影响，比较多地强调城市各行各业支援农业，没有足够地重视城市经济的发展和城市建设；而最近一年多来，又出现了片面注重城市建设的倾向，在一定程度上削弱了对农业和对农村工作的领导”，因此“市管县范围的大小应当取决于中心城市对周围的辐射能力，按照城乡经济的客观联系来划分。市管县不应受‘一地一市’的限制，也不应按照地方现有城市自然分布的状况简单地划拨”[49]。诸上说法都是因应其时的现实与问题的政策研究，实行反映了地区行署制度改革的阶段性特征。

1988年以后，由于经济发展陷入低谷，也由于上述一些经济欠发达、条件不成熟的省也热情撤地。因此，“20世纪80年代所进行的市管县体制变革在实践中出现了一些问题，导致出现意见纷纭、评价不一的现象。所以，市管县体制的推行在1989年以后停顿了几年”[50]，1988～1992年仅撤销了3个地区。