三 古代派出政府避免实化的历史镜鉴
从上述派出政府制度有史以来的发展、演变历程不难发现，大多数派出政府长期发展下去会产生实化的趋势与结果，而这又会成为必须改革的一个重要原因。如果要使派出机构不致最终演变成为一级政府，从本章的梳理中至少可以得出以下两方面的镜鉴。
（一）制衡与分散权力的行使主体
第一，外部同级二元制衡。建立与该派出政府同级同职权的政府机构两个或两个以上互相制衡，即在一级行政层级建立不同形式的派出政府制度，如明代的督抚制，有的地方设总督，有的设巡抚，或交叉设置，还有明代的守、巡道制。这样，其中任一派出政府制度的扩张坐实欲望都会被另一种牵制或掣肘，而难以成为真正一级政府，恰如督和抚同设一地时本身又互为权力制衡。
第二，外部上级二元制衡。派出政府所管下级政府仍直接受中央管理，即不能让派出政府独揽、垄断对下级政府的指挥、管理权。换言之，下级政府不用完全听命于其上的派出政府，从而不会形成对派出政府的威权依赖或仰其鼻息。如宋代的路以下的各府、州、军、监仍直接受中央的管辖，依然保留其向中央的直接奏事权力。非但如此，府、州的财赋还直接送交中央，因此，路不能独揽和掌控所属下级各府、州、军、监的行政权、财政权、人事权，也就难以聚敛坐实成为一级政府。
第三，内部多元首脑分立制衡。派出政府的权力分散给若干行政官长，即派出政府的财政权、人事权、行政权等不能由唯一首脑掌控，如同宋代的路制，路之多司——军、政、财、刑、学多权分立，互不统属，同时人事任免权又在中央，因此，路的军、民、财、法、人五权很分散，使其无法积聚足够的权势成为一级政府。
（二）约束与限定权力的运作形式和范围
第一，限定组织形式、办公机制。派出政府的组织机构、办公地点采用巡视流动制，即不在某一地点建立类似政府的、具有若干机构的固定“衙门”。这样，一可避免形成衙门式的官僚习气，提高办事效能；二可遏制其继续增机构、增人的惯性，最终形成一级政府的结构与规模。因为一旦固定，就会想坐大、坐实，而经常流动为来去便捷就会倾向轻车简从，自然也就难以具有一级政府的组织势能。
第二，限定存在的地域范围。单一派出政府制度尽量不要在全国普设，防止形成大批既得利益集团，甚至其中的若干联合起来成为中央裁撤、精简的反抗力量和声音，以致终成尾大不掉之势。
第三，限定官员的等级。可能的条件下，派出政府的官员、干部的本身职位、职务等级不能高于其所管的下级单位的官长，可实行钦差大臣式的临时授命。这样，一可降低形成被督导、检查者的权威依赖和难作为，甚至趋炎附势的概率；二可有利于派出政府督导、检查职能的完成，以下监上如同汉代的部州制，职位低的监督职位高的更可能会激励其有所作为以展示自身的才能和争取升迁的机会。
总而言之，派出政府制度的历史演变，说明防止派出政府坐实的核心就是分权与制衡。从宏观方面来说，不论是同级分权、上级分权、内部分权，还是下级分权，这个权的重中之重都是人和财，即勿使派出政府掌握一定量的财政权和人事权。古代官员的黜陟升迁、现代干部的任免奖惩，历朝历代有钱粮就能招兵买马的割据称雄，无不说明人事权和财政权的重要性。从微观方面来说，无论是组织形式、运作机制、存在范围，还是管理者的品秩等级，其实也是权的问题。组织形式、办公机制是权力的机构载体和实施路径，管辖范围和管理者的职务等级是权力的地域空间和行使主体。虽然，前两者是直接的，后两者是间接的，但这些都在权力的静态存在和动态运作中起着如影随形的重要作用。因此，对这些不可或缺的权力共生体进行限制同样是必须的。
[1] 〔美〕道格拉斯·C.诺斯：《制度、制度变迁与经济绩效》，刘守英译，上海三联书店，1994，第134页。
[2] 《汉书》卷六·武帝纪第六，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[3] 州的长官初为刺史，秩六百石；“成帝绥和元年更名牧，秩二千石。哀帝建平二年复为刺史，元寿二年复为牧。”见《汉书》卷十九（上）·百官公卿表第七（上），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[4] 《汉书》卷二十八（上）·志第八地理（上），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[5] 《后汉书》·志第二十八百官（五），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[6] 《汉书》卷十九（上）·百官公卿表第七（上），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[7] 《后汉书》·志第二十八百官（五），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[8] 《汉书》卷十九（上）·百官公卿表第七（上），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[9] 《宋书》卷四十·百官志，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[10] 《后汉书》卷一一四·百官一，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[11] 顾炎武撰、张京华校释：《日知录校释》（上），岳麓书社，2011，第403页。
[12] 《新唐书》卷三十七·志第二十七地理（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[13] 张明庚、张明聚编著《中国历代行政区划》，中国华侨出版社，1996，第193～196页。
[14] 《新唐书》卷四十九（下）·志第三十九下百官四下，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[15] 《新唐书》卷四十九（下）·志第三十九下百官四下，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[16] 《新唐书》卷二十七·志第二十七地理（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[17] 《旧唐书》卷九十四·列传第四十四李峤，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[18] 《新唐书》卷四十八·志第三十八百官（三），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[19] 《新唐书》卷四十九（下）·志第三十九下百官，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[20] 《宋史》卷八十五·志第三十八地理（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[21] 《宋史》卷一百六十七·志第一百二十职官（七），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[22] 《元史》卷五十八·志第十地理（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[23] 《元史》卷九十一·志第四十一（上）百官（七），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[24] 《元史》卷五十八·志第十地理志（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[25] 《元史》卷九十一·志第四十一（上）百官（七），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[26] 周振鹤：《中国地方行政制度史》，上海人民出版社，2005，第191页。
[27] 《明史》卷七十三·志第四十九职官（二），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[28] 张雅林：《地区（行署）的沿革、现状及改革对策》，载吴佩纶主编《地方机构改革思考》，改革出版社，1992，第90页。
[29] 华东师范大学人文地理学专业的史卫东在其博士学位论文《省制以来统县政区发展研究》一文中，对元明清时期的统县政区，包括省的派出制度——道制作了系统介绍。本书拟在吸收其成果的基础上，对元明清的道制作进一步阐述。
[30] 《元史》卷五十八·志第十地理志（一），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[31] 程幸超：《中国地方行政制度史》，四川人民出版社，1992，第212页。
[32] 《元史》卷九·本纪第九世祖（六），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[33] 史卫东：《省制以来统县政区发展研究》，博士学位论文，华东师范大学，2006，第55页。
[34] 《经世大典序录》卷四十官制，转引自张金铣：《元代地方行政制度研究》，安徽大学出版社，2001，第176页。
[35] 谭其骧主编《中国历史地图集》（第七册：元明清时期），中国地图出版社，1996，“元时期图组编例”。
[36] 《元史》卷九十一·志第四十一（上）百官七，二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[37] 嘉庆：《钦定大清会典事例》卷二十二，转引自朱东安：《清代的道和道员》，《近代史研究》1982年第4期。
[38] 《内政年鉴》，民政篇，转引自朱东安：《清代的道和道员》，《近代史研究》1982年第4期。
[39] 《清史稿》卷一百一十六·志第九十一职官（三），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[40] 嘉庆：《钦定大清会典事例》卷二十二，转引自朱东安：《清代的道和道员》，《近代史研究》1982年第4期。
[41] 《清史稿》卷一百一十六·志第九十一职官（三），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[42] 张明庚、张明聚编著《中国历代行政区划》，中国华侨出版社，1996，第411～417页。
[43] 《清史稿》卷一百一十六·志第九十一职官（三），二十五史全文检索系统（网络版），http：//202.112.82.27/net25/readframe.htm，2020年10月22日阅。
[44] 国民党的行政督察专员公署是省的派出机构，而中国共产党的行政督察专员公署随战事变化，有时是边区政府（陕甘宁）或边委会（晋察冀）的派出机构，此二者也相当于省级；有时是行署的派出机构。而行署同样在不同时期，有时为派出机构，有时又是正式的一级政府（如1946～1948年的东北地区）。基本1945年以后的行署相当于省级。
[45] 《国民政府为准蒋介石普遍推行行政督察专员制度意见备案事致行政院训令》（1932年10月10日），载中国第二历史档案馆编《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册），安徽教育出版社，1994，第471页。
[46] 翁有为等：《行政督察专员区公署制研究》，社会科学文献出版社，2012年，第422页。
[47] 张坚石等编《地方政府的职能和组织机构》（上），华夏出版社，1994，第312～314页。
[48] 《陕甘宁边区行政督察专员公署组织暂行条例》（1942年1月），陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编《陕甘宁边区政府文件选编》（第五辑），第8～9页。此文件误写为“陕甘宁边区行政府督察专员公署组织暂行条例”。
[49] 翁有为等：《行政督察专员区公署制研究》，第436页。
[50] 张坚石等编《地方政府的职能和组织机构》（下），第178页。
[51] 华北监委办公室研究组：《关于专、县监察工作的意见》（1954年4月20日），石家庄市档案馆：59-1-71-4。
[52] 吴越：《市地城乡双轨的地方行政体制刍议》，载刁田丁等编《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985，第122页。