第一节　外交政策分析路径的局限性

在外交政策研究领域，目前有两种主要的研究路径。一种旨在建立有实质内容的外交政策理论，这些理论以国家利益为核心概念。另一种则是没有固定内容的“外交政策分析”（Foreign Policy Analysis），旨在提出不同条件下各种国家利益如何排序、组合的分析框架。这一方法主要是着眼于分析决策的过程，即哪些国内政治因素可能干扰到最后的外交决策。前一种路径一般来说是基于现有的国际关系理论，通过概念和逻辑的转换，将其转型为外交政策理论，例如现实主义国际关系理论发展出了进攻性现实主义、防御性现实主义和新古典现实主义三种外交政策推论；自由主义国际关系理论发展出了多边主义、软实力等外交政策推论。这一节主要关注的是第二种研究路径。第二种路径“外交政策分析”的目的并不是建构外交政策理论，而是着眼于提出有关外交决策的分析框架。这一路径有着很强的自由主义和建构主义的色彩，因为它们建立在对国家的多元主义分析以及重视决策者的利益和认知等假设基础之上。基于社会偏好决定国家行为的核心假设，传统自由主义认为国家是拥有不同利益取向的社会行为体的代表机构，发挥着传送带的作用，将个体和集团的偏好和权力转化为国家政策。因此，国家的性质以及社会利益集团才是国家对外行为的决定性因素。3

外交政策分析的初衷是试图考察政府的“意图和战略，以及人们对环境的定义如何转变为行动”4。这一分析的目的，是希望对外交政策本身有一个更加细致的理解。外交政策分析帮助我们理解外交政策是如何制定的、为何领导人作出了此种决策、为何国家奉行某种具体的外交政策，提供一些具有普遍性的、可应用的知识，以及评估国际体系下的机会与限制。5在外交决策的过程中，包括政治领导人在内的大量行为体、机构都可能施加影响，从而塑造了最终的外交政策内容与形态。外交政策分析路径认为，“解释一个国家为什么采取它所采取的外交行动的关键在于其决策者作为行为者对环境的判断”，“对环境的判断”又取决于决策机构内部成员的关系，它们存在的国际和国内环境，以及决策者个人的个性、价值观念和认识等。6“如果一个人希望探索依赖于国家行为的事件、条件和互动模式之下的‘为什么’问题，那么决策分析肯定是必要的。我们甚至会说，没有决策分析，‘为什么’问题就不能得到解答。”7

总的来说，外交政策分析包括两种主要的视角，一种是针对决策过程（官僚政治及其组织过程）的研究，一种是针对利益集团参与决策过程的研究。上一章已经提到，本书在建构外交政策理论时，避免将干扰性和主观性的因素纳入理论建构之中。在理性主义看来，“外交政策分析”这一路径恰恰关注的重点就是非理性的干扰因素。接下来通过对外交政策分析的研究路径更具体的介绍，进一步指出它的局限性所在。

一、决策过程模式的研究

美国学者艾利森（Graham T. Allison）对1962年古巴导弹危机过程中美苏两国政策的研究是决策过程模式研究的代表作。他除了从传统的理性行为者的视角对美苏的政策变化进行分析之外，还提出了另外两个切入点：组织过程（Organizational Process）模式和官僚政治（Bureaucratic Politics）模式。组织过程模式的本质特征是对各部门、各层级工作与责任的详细划分，提出国家不是一个单一的行为者，外交政策不是有目的的行为选择，而是由众多松散的组织机构根据不同的日常工作程序（Standard Operating Procedure, SOP）操作的结果。之所以美国从发现苏联在古巴部署导弹的嫌疑到正式派出飞机来证实这一嫌疑之间持续了相当长的一段时间，是因为每一个部门必须按照其标准工作程序一级一级将消息向上报，最后由政府最高层作出决定才能采取行动，派出U-2侦察飞机再次去核实。官僚机构致力于避免不确定性，力图在熟悉的规章制度中解决紧急事件，它们并没有应对快速的、全新的和根本性的环境变化的战略。8

官僚政治模式则强调，美国政府的不同机构，如海军和空军、中央情报局和空军之间，在解决危机过程中的争权夺利对美国处理这次危机的政策结果所造成的影响。9官僚政治模式的基础是决策过程理论。决策过程理论起源于赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）的经济学理论；后者所关注的是人们如何通过考察信息流动和系统管理来作出更理性的决策。10在引入国际关系领域之后，这一理论转而强调参与决策的人员、程序等对于外交政策的影响。这里所说的决策过程的参与者，不仅包括最高行政长官，也包括掌管信息流动的许多政府官员。美国国际关系学者斯蒂芬·克拉斯纳（Stephen Krasner）使用“国家主义方法”（Statist Approach）来指涉国际关系研究中的决策过程理论。他认为，这种方法“把国家设想为一系列的角色和制度。这些角色和制度拥有特定的动机、冲动和目标，与任何特定社会群体的利益相分离、不一样”11。日本学者佐藤英夫（Hideo Sato）认为，用官僚政治模式来说明和预测决策时，应注意三个重要问题：第一，是谁参与决策；第二，参与决策的人或选手同面临的问题具有怎样的利害关系，并因此得到了多大的许诺；第三，成员们各自的利益关系在相互作用过程中如何进行调整，如何通过政策这个输出指令器表现出来。12

外交政策分析的官僚政治模式聚焦于政治领导人和不同层次政府机构之间的博弈对于决策的影响。决策结果不取决于对政策的理性研究或常规的组织程序，而取决于讨价还价者（尤其是政治领导人和行政官僚之间）各自的权力基础和政治手腕。官僚政治模式的本质特征是部门利益优先。政府内各部门只从自己的工作角度看问题，死守本部门的利益，即使在向最上层领导提供情报分析时，也只是提供有利于自己部门的情报，从而使领导者的决策很容易出现失误。13赫德森（Valerie Hudson）认为：“外交政策分析对国际关系理论最重要的一个贡献是识别出决定国家行为的主要因素即物质和观念因素的理论交叉点，这个交叉点不是国家而是人类决策者。”14

的确，在美国，由于总统所具有的行政权力，什么是美国的国家利益通常是由美国总统和他的政府来界定的。例如，小布什总统在2003年断言，美国的国家利益在于发动对伊拉克的战争，消除伊拉克发展大规模杀伤性武器的危险，终结伊拉克对恐怖主义的支持，以及为伊拉克人民提供免于萨达姆·侯赛因（Saddam Hussein）残暴统治、生活在民主制度之下的机会。15当然，美国总统只是最后作出决策，他的信息来源、参考建议则受到许多下级官员的影响。一般来说，当信息、建议到达总统的办公桌之时，它已经经历了许多层次的政府机构讨论、筛选和修正。事实上，围绕着是否要对伊拉克开战的问题，美国政府内部也爆发了激烈的争论。时任国务卿科林·鲍威尔（Colin Powell）和当时的国防部长拉姆斯菲尔德（Donald Henry Rumsfeld）就进行了激烈的争吵。对总统的另外一个制约来自国会。按照美国宪法，国会在决定是否宣战、是否给战争进行拨款的问题上都具有广泛的权力。

因此，要理解国家的外交战略，考察其领导人的观点、搞清政府内部的决策过程是一种有效的方法。不过，尽管决策过程理论有其用处，它提不出一种有明确内涵的整体国家利益概念或者界定标准。由于决策者的不断更替，他们在不同的问题领域对国家利益的看法常常大相径庭，而且他们的观点可能随着时间的推移发生变化。因此，基于决策过程理论的国家利益概念也就是一个相当主观的东西。同时，由于普通人和学者很难接触到政府内部的决策过程，这种分析框架的可操作性受到很大限制。虽然政府的组织机构本身的确有相当的稳定性，总是从自身部门利益的角度来看待问题，但它们所提供的信息和观点在多大程度上影响最终决策还取决于彼此之间的权力对比，以及政治领导人多大程度上的强势。由于领导人会不断更替，他们所面临的国内外环境也会发生变化，领导人与官僚机构之间的关系也不断发生变化，因此，按照决策过程理论的逻辑推导，不存在什么长期的、一成不变的国家利益。也就是说，没有什么可以判定外交政策正确与否的不变准绳。16

总的来说，这样一种外交决策的研究路径，优点在于能够对具体个案进行深入的分析，剖析其国内政治因素对外交决策的影响，而缺点在于无法知道国家利益究竟是什么，提不出合理的、长期有效的国家战略设计和政策应对。外交决策最终只是各种部门利益妥协的结果。由于缺乏对国家利益概念的实质界定，决策过程的研究只能是一个分析框架，不可能成为一种外交政策理论。

二、利益集团模式的研究

相比官僚政治模式，利益集团模式更具有自由主义的色彩，突出了社会精英和社会集团对于决策的影响力。利益集团理论一开始是用来分析西方民主国家内部不同利益集团对决策影响力的理论。支持这种理论的学者们相信，公众需要被组织起来才有力量，而有组织的“少数”通过集体行动可以牺牲无组织的“多数”的利益，从政府中获得支持。17利益集团的力量在于它们的（1）规模（成员数量）；（2）财富多少；（3）组织的力度；（4）领导的力度；（5）接近政府决策者的程度；以及（6）内部的凝聚力。利益集团的成员可以是普通公民、非赢利性组织、公共部门组织，也可以是逐利的企业。一般来说，利益集团在民主国家的政治生活中扮演着非常重要的角色。它们常常游说政府机构尤其是国会两院，所采用的手段多种多样，包括发动草根阶层（Grass Roots）、信息战和建立联盟等。18当然，这并不意味着在非民主国家中不存在利益集团，或者利益集团不发挥作用。社会中的每一个人总是归属于某一个或几个利益集团，这些利益集团间的相互竞争所施加的压力汇总起来就决定了社会政治活动的进行。正如第一位系统提出利益集团理论的学者亚瑟·本特利（Arthur Bentley）所言，公共领域的一切方面，如法律过程、政党、公共舆论乃至政府本身，都是通过利益集团的力量在发挥作用，“排除了集团现象，便无所谓现象”19。在非民主国家中，利益集团更加倾向于影响政府权力。如果把持了政府，它们将有可能获得垄断性的超额利润。

在美国这样的多元民主国家，利益集团（interest group）不仅积极参与国内政策的制定，也直接或间接地影响着外交政策的制定，“影响了国家安全与民主之间紧张关系的演变”。20利益集团理论试图表明，政府的政策是不同利益集团之间协商谈判和讨价还价的结果。原因在于，利益集团制度能够有效地对脆弱的个体进行资源性整合，并由一些专业从事政治活动的人士表达其利益诉求。21支持利益集团模式的外交政策分析者相信，不同的利益群体宣扬不同的国家利益观念，而政府的政策取决于这些群体之间的竞争与妥协。利益集团本身的利益和诉求具有其独特性，因此需要关注的是利益集团之间的力量格局和谈判过程，这最终会决定是谁的利益塑造了国家的外交决策。换句话说，我们需要了解的是最终的国家利益是如何形成的，但最终塑造外交政策的“国家利益”只是某一部分社会群体的利益，或者说更多地反映了这部分群体的偏好。尽管这种“国家利益”可能是不同利益集团之间的妥协，但它并不是作为一个整体的国家所应该拥有的客观利益。例如，政治经济精英可能把他们在海外的资产定义为国家利益；教育精英的国家利益观可能会倾向于获得更多的教育投入和教育发展；官僚政治精英则可能运用某种特定的国家利益观念来为政治斗争服务。

尽管无法全面考量一国内部的个体利益，这些学者认为分析某几个重要的利益集团还是可行的。如果要理解一个国家的国家利益，可以考察当时该国国内主要利益集团的偏好以及它们之间的力量分布。例如，约翰·伊肯伯里（John Ikenberry）和查尔斯·库普乾（Charles Kupchan）写道：“二流国家的精英引进和内化霸权国阐述的那些规范，从而实施和霸权国的国际秩序观念相一致的政策。”22这里所说的精英，指的就是二流国家中占主导地位的跨国精英，而非所有的社会精英。值得注意的是，在美国这样的多元主义国家内，甚至存在着许多反映他国利益的利益集团。这些集团主要依靠美国的咨询公司、法律公司、广告公司和美国国内的相应集团去对美国的对外政策施加影响。正如罗赛蒂（Jerel A. Rosati）在《美国对外政策的政治学》一书中所述：“外国公司的说客们经常在电视上露面，报刊以客观专家的身份引用他们的话。”23事实上，由于利益集团对某一外交政策领域的关注，它们有时能够比政府更快、更准确地掌握信息。利益集团所提供的信息成为决策者进行对外政策分析的依据之一。为了更好地实现自己的政策目标，利益集团常常雇佣资深的专家，这些人具有在某个政策领域的深厚阅历和研究能力，他们的研究成果对于政府的外交决策也具有重要的参考价值。因此，对外利益集团能够对外交政策产生直接或间接的影响是毋庸置疑的。

与官僚政治模式相似，这一路径的研究思路同样是提出一种针对决策过程的分析框架，只是把官僚的部门利益替换成了利益集团的群体利益。利益集团模式的路径同样无法发展出某种具有相对稳定性的国家利益和外交政策理论：面对同一个国家，某国在一个方面可能采取支持的态度，在另外一个方面则可能是坚决反对。一些利益集团支持和对方发展友好的战略关系，而另外一些利益集团则反对，最终取决于利益集团之间的力量对比。自由主义政治学大师哈耶克（Friedrich Hayek）对利益集团政治提出了尖锐的批评：“在本世纪的发展过程中还生成出了一种由行会、工会和专业性组织构成的庞大且极其浪费的准政府机构；在很大程度上讲，所有这些机构都旨在实现这样一个目的，亦就是如何把政府所能给出的优惠待遇尽可能地搞到它们各自成员的腰包里。……在这些情势中，政治派系事实上已经蜕变成了有组织的利益群体之同盟，而这些同盟的行动则是由它们各自机制的内在逻辑所决定的，而不是由它们所认同的任何一般性原则或理想所决定的。”24

虽然利益集团模式的分析有一定的现实合理性，但是这种观点在很大程度上消解了国家作为一个主权政治实体的意义，也没有注意到不同问题领域的重要性差异。例如，当我们考察两个国家的关系好坏时，合适的标准是安全关系而不是经济关系。正如英国学者怀特（Colin Wight）指出的，将国家建构为施动者是构建国际关系理论的第一步，甚至可以说国际关系学科本身也依赖于此。25如果国家本身不再是一个具有自组织性的实体，而仅仅是一个论坛性质的机构，那么事实上不会有任何中长期意义的国家战略，国家作为一个主权实体所带来的共同空间和共同利益就完全消失了。一位美国国际关系学者指出：“不管一国国内社会中的不同次国家群体之间存在什么样的差异，这些群体之间比它们和其他国内社会的群体之间拥有更多的共同利益。”26既然国家是一个具有主权和基本理性、可以独自延续的行为体——有的学者将此称为国家的“自组织性”，那么它应该具有某种自身的整体利益，这种整体利益不是仅仅局限于某个问题领域或者完全依赖国内的政治斗争，还要考虑到该国自身所处的国际体系位置等因素。

不管是官僚政治模式还是利益集团模式，它们对国家利益的理解都严重偏离了国家客观存在的整体利益，甚至否定存在真正的国家利益。它们关注的是决策的过程，而不是如何合理地界定国家利益。就如前面反复指出的，外交政策的形成虽然受到各种国内政治因素和个人因素的干扰，但它自身面临各种基本的国际体系要素的制约，有其客观性和规律性。归根结底，这两种研究的模式没有搞清楚构建外交政策理论的问题和路径，提不出来有实质内容的国家利益概念，无法为外交政策理论的建构提供进一步的帮助。