第三章
国家建设工程
2001年12月下旬，当美国政要访问喀布尔，参加阿富汗临时政府的就职典礼时，他们发现总统府的厕所里都是水。
在外面，浓烟笼罩着首都的废墟，因为大多数阿富汗人靠烧木头或木炭取暖。几座仍然矗立着的公共建筑的玻璃窗户、铜线、电话线和灯泡都被拆除了，并不是因为这些东西不重要，而是喀布尔已经多年没有电话和电力服务了。
52岁的瑞安·克罗克是阿拉伯裔美国人，在美国驻外事务处任职，他几天后抵达这里，帮助长期关闭的美国大使馆重新开放，并担任代理大使。由于喀布尔缺乏正常运转的机场，所以他降落在了30英里外的巴格拉姆空军基地。
克罗克驱车进入喀布尔，“绵延数英里的河堤几乎毫无生气”，因为桥已经断裂，就只剩一条河了。这些场景让他想起了1945年前后柏林那些瓦砾满地的林荫大道的照片。他发现美国驻喀布尔大使馆的院子居然在多年的炮火中幸存了下来，尽管其管道破损情况与总统府堵塞的管道相差无几。在一座建筑物中，大约100名海军陆战队士兵不得不共用一个厕所。在院子的另一边，50名平民不得不凑合着共用一个淋浴间。
当克罗克坐下来与哈米德·卡尔扎伊进行一系列介绍性会议时，他意识到阿富汗面临着比修复由多年战争造成的物质破坏更大的挑战。克罗克在“吸取教训”采访中说：“这是一位临时政府领导人，他没有实权，也没有可以合作的资本，没有军队，没有警察，没有公务员制度，没有能正常运转的社会。”
美国入侵阿富汗后，乔治·沃克·布什总统告诉美国人民，他们不会被阿富汗“国家建设”的负担和费用束缚。但这个被他的两位继任者反复重申的总统承诺，最终成了关于战争的最大谎言。
“国家建设”正是美国试图在饱受战争蹂躏的阿富汗所做的事情，而且建设规模庞大。2001—2020年，美国在阿富汗国家建设上的支出比任何国家都多，拨款1 430亿美元用于重建、援助计划和建立阿富汗安全部队。经通货膨胀调整后，这个数字比第二次世界大战后美国在马歇尔计划中投入西欧的费用还要多。
与马歇尔计划不同的是，阿富汗的国家建设项目从一开始就误入歧途，并随着战争的持续而进一步失控。美国没有给阿富汗带来稳定与和平，而是无意中建立了一个腐败无能且依赖美国军事力量生存的阿富汗政府。美国官员们预计，即使在最乐观的情况下，阿富汗在未来几十年里每年还将需要数十亿美元的援助。
在美国提供资助的20年里，将阿富汗转变为现代化国家这一“命途多舛”的行动，在资金投入方面从一个极端走向另一个极端。一开始，在阿富汗人最需要帮助时，布什政府始终十分吝啬，尽管它推动阿富汗从零开始建立了民主和国家机构。后来，奥巴马政府通过向阿富汗提供过剩的援助进行过度补偿，从而产生了一系列无法解决的新问题。自始至终，重建努力都因傲慢、无能、官僚内讧和计划混乱而步履维艰。
加利福尼亚大学圣迭戈分校专门研究阿富汗公共部门的经济学家迈克尔·卡伦在接受“吸取教训”采访时说：“情况已经盖棺论定了，我们花了这么多钱，却没有什么可展示的。如果我们不花钱，情况会怎样？我不知道。也许情况会更糟。但就算更糟，还能糟到哪里去呢？”
没有哪个国家比2001年的阿富汗更需要战后建设了。历史上阿富汗很贫穷，从20年前苏联入侵以来，它一直被接连不断的战争消耗着。在阿富汗大约2 200万人口中，估计有300万人逃离该国成了难民。缺少教育和营养不良困扰着留下来的大多数人。随着冬季来临，援助机构警告说，每3个阿富汗人中就有1个面临饥饿的危险。
然而，当时的布什政府仍未决定是要致力于长期的国家建设，还是将阿富汗的问题留给其他人来解决。
2000年，布什入主白宫时表示，他厌恶代价高昂的外交纠葛。在竞选总统期间，他抨击克林顿政府让武装部队在索马里、海地和巴尔干地区进行“国家建设试验”。他在与民主党对手阿尔·戈尔的辩论中说：“我认为我们的军队不应该用于所谓国家建设。他们应该被用来打仗和赢得战争。”当这个直言不讳的得克萨斯人命令美军开始轰炸阿富汗时，他向美国人保证，将由联合国而不是美国“接管所谓国家建设”。
2002年1月，当克罗克抵达阿富汗时，他认为如果将问题留给其他人，“鉴于该国的特殊情况和阿富汗人民的苦难，将很难为自己解释和辩护”。但在喀布尔短暂工作的3个月内，他没有被授权做出任何重大承诺。
在向华盛顿发回的报告中，美国国际开发署官员对阿富汗人在没有大规模援助的情况下是否有能力维持国家稳定做出了悲观的评估。一位为阿富汗政府提供咨询的美国国际开发署高级官员指出，阿富汗没有银行，也没有法定货币；军阀印制了自己的货币，但基本上毫无价值。虽然有财政部，但80%的工作人员不会读写。
这位未透露姓名的官员在接受“吸取教训”采访时说：“很难向人们解释在最初几年阿富汗的情况有多糟糕。如果他们一无所有，反而会更容易。我们必须摧毁那里原有的东西才能开始建设。”
2002年1月，美国国务院首席发言人理查德·鲍彻与国务卿科林·鲍威尔一起访问了喀布尔。卡尔扎伊邀请美国外交官到总统府参加他的新内阁会议，感觉就像是在华盛顿的美国内阁会议的翻版。30个人围坐在桌子周围，其中包括妇女事务部长，这是美国人坚持为阿富汗新政府设立的一个全新职位。
鲍彻在“吸取教训”采访中说：“就像美国内阁一样。他们坐在那里，但什么也做不了。中央银行的行长告诉我们他是如何打开金库的，但里面什么都没有。没有钱、没有货币、没有黄金，也没有你想要的一切。”
但卡尔扎伊和内阁成员谨守礼仪，坚持表现出阿富汗人传统的热情好客。鲍彻说：“阿富汗人想方设法地准备了丰盛的午餐，宴会上堆满了大米和羊肉。他们是有能力的人，但没有任何管理政府的资源，所以无论是在组织上还是在物质上都是从零开始。”
随着阿富汗的困境日益显露，布什在国家建设问题上的立场软化了。2002年1月，总统在向国会发表国情咨文时赞扬了阿富汗人民的精神，并承诺：“我们将成为重建阿富汗的伙伴。”
这句话让卡尔扎伊满是胡须的脸上露出了笑容。他作为嘉宾被邀请参加演讲活动，并坐在一个令众人羡慕的座位上——第一夫人劳拉·布什的旁边。当议员们起立鼓掌时，卡尔扎伊抓起他的羊绒帽颔首致意。与他一起进入第一夫人包厢的是一位包着白色头巾、戴着眼镜的女性：阿富汗新任妇女事务部长西玛·萨马尔。
尽管布什发表了美阿合作的新言论，但他仍然坚持吝啬的政策主张。在总统发表国情咨文之前举行的阿富汗国际援助会议上，美国承诺提供2.96亿美元的重建援助资金，并提供5 000万美元的信贷额度。这笔钱加起来还不到美国政府在未来20年最终用于重建阿富汗所有花费的0.5%。
布什还拒绝派遣美国军队参加喀布尔的国际维和部队，因为他不希望五角大楼偏离追捕基地组织和塔利班的任务。五角大楼同意训练一支新的阿富汗军队，但这只是美国及其盟友在阿富汗国家建设分工中的一部分。
根据协议，德国人接受了建立新的阿富汗警察部队的任务；意大利人同意帮助阿富汗人改革司法系统；英国人则自愿劝阻阿富汗农民种植罂粟，这是阿富汗历史上主要的“经济作物”。在接下来的几年里，每个盟友的任务都搞砸了。
在“吸取教训”采访中，布什政府的几位官员说，没有人想让公众注意到，总统正在逐渐违背他在竞选时关于国家建设的誓言。但布什及其他官员也担心美国重复在20世纪90年代犯过的错误，当时美国支持的反政府武装在迫使苏联军队撤出阿富汗后，美国却撒手不管了，留下一片混乱。
曾在布什第一任期内担任副国家安全顾问的斯蒂芬·哈德利说：“我们释放了愤怒情绪，然后就回家了。”哈德利和许多官员担心，如果美国这次未能稳定阿富汗局势，该国将再次爆发内战，基地组织会卷土重来。
一位未透露姓名的美国官员说：“国家建设并不是议事日程上的重点。但当我们到了那里，就意识到我们走不了了。”另一位身份不明的美国官员表示，虽然对于内部人士来说，政策已经“从反对国家建设转变为支持国家建设”，但战略文件中没有详细说明这一转变。
尽管如此，人们的期望仍然很低。在“9·11”事件后担任布什政府阿富汗问题特别协调员的高级外交官理查德·哈斯表示，“可以深刻地感觉到，阿富汗行动缺乏可能性”，美国政府“不愿意进行大规模投资”。
哈斯回忆起他在2001年秋季向布什、鲍威尔、拉姆斯菲尔德和国家安全顾问康多莉扎·赖斯做的简报，副总统迪克·切尼在一个秘密地点通过视频观看了简报。
哈斯说：“人们对所谓雄心勃勃的计划没有任何兴趣。那种感觉是你会投入很多，但不会从中得到什么。这不是愤世嫉俗的观点，我对阿富汗的投资和回报率感到悲观。”
与战争的整体战略一样，国家建设行动也缺乏明确的目标和基准。一位未透露姓名的布什政府高级官员在接受“吸取教训”采访时说：“当我们进行重建时，所持的理论和目标是什么？我们需要一个理论，而不是派遣像我这样的人去帮助卡尔扎伊总统。”
美国政府内部的分歧也在加剧。在美国国务院，外交官和美国国际开发署的官员力争采取更多行动，认为只有美国才有资源和影响力让阿富汗走上正轨。在五角大楼，拉姆斯菲尔德和他的助手们则反驳道，把阿富汗的所有问题都揽在自己身上是大错特错的行为。
后来担任美国驻巴格达大使的克罗克说，拉姆斯菲尔德和其他新保守主义者以同样的方式处理阿富汗和伊拉克战争。他这样总结拉姆斯菲尔德的心态：“‘我们的工作是杀死坏人，所以我们会这么做，谁在乎接下来会发生什么。那是他们的问题。如果15年之后，我们必须再去杀死更多坏人，我们也可以这样做，但不会参与国家建设。’”
2001年协助组织波恩会议的外交官詹姆斯·多宾斯说，这种观念争论的结果是确定的，掌控军权且拥有绝对政治影响力的五角大楼如愿以偿。
多宾斯在“吸取教训”采访中说：“不可能让国防部或拉姆斯菲尔德按国务院的想法做事。白宫想做到这一点就已经够难了，而国务院几乎不可能做到。”
虽然许多外交官将拉姆斯菲尔德描述为一个不妥协的怪物，但其他官员觉得这种批评过于简单化了。他们认为拉姆斯菲尔德在重建方面的立场没有问题。他只是不想让军队背负民间应该做的工作。
然而，经过多年的预算削减，美国国际开发署已经成了一个严重缩水的机构，需要依靠承包商来完成工作。美国国务院和政府其他部门也缺乏解决阿富汗诸多问题的能力。这使拉姆斯菲尔德很容易将进展缓慢归咎于其他机构。
在2002年8月20日给布什的备忘录中，拉姆斯菲尔德认为“阿富汗的关键问题并不是安全问题。相反，需要解决的是民事方面进展缓慢的问题”。他同意卡尔扎伊羽翼未丰的政府需要更多的帮助，包括财政和其他方面的支持，但他警告说，派遣更多的美军来稳定和重建阿富汗可能会适得其反。
拉姆斯菲尔德写道：“结果将是美军和盟军的人数增加，我们可能会冒着像苏联人一样被憎恨的风险。如果重建不成功，就算再多的安全部队也不够用。苏联曾在阿富汗派驻超过10万人的军队，结果都失败了。”
拉姆斯菲尔德的顾问马林·斯特梅茨基称这位五角大楼负责人是个“被误解的人”，他说拉姆斯菲尔德认为加强阿富汗政府机构至关重要，但不希望阿富汗人永远依赖美国。斯特梅茨基在接受“吸取教训”采访时表示：“考虑到经过25年的战争后阿富汗的人力资源水平非常低，所以我们自己做事要比指导别人去做容易。”他补充说，拉姆斯菲尔德担心的是美国深深地卷入阿富汗政府的基本职能之中，以至于永远无法脱身。
但美国有过实现这一目标的计划吗？斯蒂芬·哈德利在接受“吸取教训”采访时承认，布什政府曾努力为阿富汗设计一个有效的国家建设模式。他也表示，即使回过头来看，也很难想象会有哪种方法能取得成功。
他说：“我们最初说过，我们不会进行国家建设，但不这样做就没办法确保基地组织不会卷土重来。我们缺乏行之有效的冲突后稳定模型。每次我们遇到这样的事情，都成了临时拼凑的游戏。我不认为进行重建的话我们会做得更好。”
即使是常春藤联盟的政治学家或美国对外关系委员会的成员，也不认同阿富汗需要一个更好的政府体系。这个国家被不和睦的部落及顽固的军阀撕裂，有着充满政变、暗杀和内战的动荡历史。
2001年的《波恩协议》为阿富汗人达成新的政治框架制定了日程表。由长老和领袖组成的传统会议——支尔格大会，本应在两年内起草一部宪法。从技术上讲，应该由阿富汗人来决定如何管理自己的国家。但布什政府说服他们采用“美国制造”的解决方案：在普选总统的领导下实行宪政民主。
在许多方面，阿富汗新政府类似于美国政府的初级版本。权力集中在首都喀布尔，在美元和西方顾问团的推动下，一个联邦官僚机构开始向各个领域渗透。
然而，二者有一个关键的区别。布什政府推动阿富汗人巩固总统手中的权力，而几乎不加制衡。部分原因是要削弱阿富汗众多地区军阀的影响力。但更重要的是，美国政府认为有一个可以被任命为阿富汗统治者的完美人选——卡尔扎伊，一个说英语的部落领袖，美国人把他收入麾下。
在“吸取教训”采访中，许多直接参与国家建设审议的美国和欧洲官员承认，把如此大的权力交到一个人手中是一种灾难性的误判。僵化的制度与阿富汗传统相冲突，后者的典型特征是权力分散和部落习俗相混合。虽然美国人一开始与卡尔扎伊相处得很好，但这种关系会在关键时刻破裂。
一位未透露姓名的欧盟官员说：“事后看来，最糟糕的决定是集权。”一位身份不明的德国高级官员补充说，更合理的做法是从市一级开始慢慢建立民主，“塔利班垮台后，人们认为需要立即任命一位总统，但事实并非如此”。
一位未透露姓名的美国高级官员说，他对美国国务院认为美国式总统能在阿富汗成功运作感到震惊。他说：“你会感觉到他们没有海外工作经验。为什么我们要在从未有过集权制的地方建立集权式政府？”
就连一些美国国务院官员也很困惑。一位未透露姓名的美国高级外交官说：“在阿富汗，我们的政策是建立强大的中央政府，这是十分愚蠢的，因为阿富汗历史上没有过强大的中央政府。建立强大的中央政府需要上百年的时间，而我们没有那么多时间。”
“我们不知道自己在做什么。”美国国务院前首席发言人理查德·鲍彻补充道，“部落和军阀交织在一起时，是阿富汗唯一能正常运转的时候，在有一定威望的首领的主持下，能够让部落和军阀不爆发太多冲突。我认为将阿富汗变成像美国一样的州政府或类似的状态是错误的，这注定让我们经历15年而不是两三年的战争。”
即使是在抵达阿富汗前对其历史和文化不熟悉的美军士兵也表示，试图强加一个强大的集权式政府显然是愚蠢的。在军队口述史采访中，他们称阿富汗人对国家权力掮客怀有本能的敌意，对喀布尔的官僚机构会做出什么几乎一无所知。
“你必须向偏远地区的人证明为什么政府对他们很重要。”曾在乌鲁兹甘省担任营长的特里·塞勒斯上校说，“至少到目前为止，在很多地方，中央政府还没有为民众提供过服务，这让民众无法真正理解或看到中央政府的好处。他们认为：‘我在这片土地上养了羊，种了蔬菜。这里数百年来一直没有集权政府，为什么现在需要一个？’”
其他军官说，他们经常要向阿富汗人解释政府做了什么以及民主是如何运作的。曾在阿富汗东部加兹尼省服役6个月的步兵军官戴维·帕斯卡尔上校说，他的部队向从未见过总统照片的村民分发了卡尔扎伊的海报。
在20世纪90年代参加巴尔干战争的老兵帕斯卡尔说，当美国军方及其北约盟国在波斯尼亚和科索沃建立民主制度时，他们从选举区域领导人开始，逐步发展到地区和全国选举。帕斯卡尔表示：“不过，我们在阿富汗的做法恰恰相反。我们让他们先投票给总统——而这些人中的大多数甚至不知道投票意味着什么。是的，他们的手指上沾有紫色墨水，但他们并不明白投票的意义。我认为这在农村地区非常不好改变。我记得有一次我们有一支部队在巡逻，人们问：‘苏联人又回到这里做什么？’这些人甚至不知道美国人已经在那里待了好几年了。”
海军陆战队军官小托马斯·克林顿少校说，他训练的阿富汗士兵与普通美国人没有什么不同，他们想要获得道路、学校、供水和其他基本服务。但他表示，很难向他们解释美国政府体系是如何为这些服务买单的。
克林顿说：“阿富汗人认为美国人的钱是大风刮来的。于是我向他们谈起税收和所有这些东西时……他们问什么是税收。我开始解释说：‘这很像过去你们的军阀向人们征税。’‘哦，不，那是偷窃行为。’然后我不得不完整地解释税收的原理，军官们都听得入迷了，因为他们从没有税收的概念。”
“从西部的阿萨达巴德到赫拉特，再到南部的卡拉特和坎大哈，以及北部的斯平布尔达克和马扎里沙里夫，没有一个真正意义上拥有至高无上权力的集权政府。”他补充说，“所以国家建设项目也是一种教育。”
曾被派往喀布尔北约总部的陆军军官托德·格吉斯伯格中校表示，他怀疑阿富汗人是否会接受现代化的集权政府。他说：“他们长期以来一直效忠于自己的家庭和部落，所以住在恰格恰兰的人根本不在乎哈米德·卡尔扎伊总统是谁，也不在乎他掌管喀布尔的事。这让我想起蒙提·派森的一部电影，电影里国王骑着马经过一个坐在泥地里的农民身边，国王对农民说：‘我是国王。’而农民转身问道：‘什么是国王？’”