第12章 奠定中国大一统的制度基础——羁縻统治

从两汉至隋唐，中原王朝一直致力于对边远少数民族地区的经营，但因距离遥远、文化迥异等原因，对边疆地区的治理成本过高，只能采取不同于中原州郡的管理方式。在中原州郡，郡县制取代分封制，成为中国地方行政制度的主要模式，而在边远少数民族地区则采取羁縻统治。《史记·司马相如列传》司马贞索隐：“羁，马络头也；縻，牛缰也。”此后，羁縻被引申为笼络控制。实行羁縻政策的地区名义上从属朝廷，实际由当地原住民首领自行统治。这种统治模式延续了2000多年，成为中原对边远少数民族地区的主要统治策略。

商周：羁縻统治的起源

羁縻统治的政治思想起源很早，可以追溯到商朝。商朝统治者建立了“越在外服，侯甸男卫邦伯”的内外服制度。在这个制度当中，中原王朝的君主是内外服的共主。君主在王国中心地区（内服）设立行政机构直接管理。在直属地区之外的外服，则由接受中原王朝册封的地方统治者进行统治，内服和外服相互保卫。

武王伐纣而建立周朝之后，面临两个国家安全问题：一个是殷遗民对新建立的周王朝的反抗，另一个是四夷部族对周朝的侵扰。为解决这两个问题，周朝统治者确立了“普天之下，莫非王土”的世界共主思想，分封本族人士到异族地区做诸侯，要求他们对当地民族因其俗而治。又就地册封异族君长为诸侯，让他们与王朝中央保持臣属关系，分封诸侯从此成为周朝统治者用来处理民族关系和解决民族问题的重要手段。

在此基础上，周朝统治者进一步发展出了五服、六服和九服的概念。所谓服，就是朝廷将王都以外的地区，按其与王朝的关系以及离王都的远近划分为几个大区域的一种制度。最外围的“服”，也就是所谓边远少数民族地区，要服只需要每岁上贡一次，荒服甚至只需要一代人朝见一次，可见周朝对这些地方只有名义上的管辖权，基本上都是放任自流。而在《周礼·秋官·大行人》中，周人还第一次提出了“九州之外，谓之蕃国”的概念，试图将这一制度推广到中原王朝尚未实际掌控的更广阔的地区去。

周朝的这种做法不仅在治式上，而且在治术上，为后来的羁縻政策树立了榜样，也就是说，后世的羁縻政策是由周朝的封建制度演变而来的。

汉朝：务实的羁縻政策

汉朝是中国历史上第一个长期存在的统一帝国，其“广地万里，重九译，致殊俗，威德遍于四海”。汉朝对边疆地区大约有三种统治方式：一是设郡县直接管理；二是设属国间接管理；三是设都护、中郎将、校尉等，对西域各部、匈奴、羌、乌桓、鲜卑各部进行管理。后二者都是羁縻统治，成为确保国家边地安宁的基本国策。汉朝在边远非华夏部族地区的大规模羁縻，始于汉武帝时期。当时，汉朝经过与匈奴人长年的争斗后，击败匈奴，版图延伸到西域一带，以中原王朝为中心的朝贡体系正式得以确立。公元前60年，西汉王朝设置西域都护府，郑吉为首任都护，其管辖范围东起阳关、玉门关，西到巴尔喀什湖以东以南和帕米尔高原的约50个方国，确定了西域诸国对汉朝的臣属关系。汉朝封其部族首领为“王”“侯”“长”，又用和亲、朝贡、互市等笼络方法，羁縻当地部族，保护东西交通，正如郑吉所言：“中国与夷狄有羁縻不绝之义。”

汉宣帝时，匈奴分裂，南匈奴呼韩邪单于降汉，被安置于北部诸郡。但由于汉朝羁縻不力，其部落日渐强盛，重返漠北。公元9年，外戚王莽篡夺汉朝政权后，他基于狭隘的儒家“夷夏之辨”和大汉族主义思想，一改自昭、宣、元帝以来汉朝与周边民族政权的平等友好关系，对边疆部族及各属国采取了一系列错误政策，致使边疆形势日趋恶化。西域各国先是互相征伐，继而攻杀汉廷所设西域都护。

公元16年，王莽派五威将王骏等人率兵出征西域，被西域诸国联合袭杀，几致全军覆没。在这次较量中，匈奴重新占据了西域大部分地区，汉武帝以来辛苦经营的对西域的羁縻统治被毁于一旦。直到东汉中期，汉廷在班超的领导下在西域逐渐获得军事优势，西域诸国“皆纳质内属”，东汉王朝才再次统一西域。

总体来看，汉代“羁縻”管理的对象主要是汉初的南越、朝鲜、匈奴，西汉中后期的匈奴，东汉的北匈奴和不受西域都护“领护”的西域国家。汉朝对待他们的原则是“来则惩而御之，去则备而守之。其慕义而贡献，则接之以礼让”。诸国无须向汉朝贡赋纳税，只需尊重汉朝主权，保障汉朝边境安全，不主动挑衅、侵犯即可。此种“圣王制御蛮夷之常道”，是三代以来华夏农耕政权在对“西戎”“北狄”等游牧政权的长期斗争中总结出来的，对后世中央王朝的对外战略与边疆政策，均产生了深远影响。

值得一提的是，汉朝的羁縻政策相当务实，仅仅册封其有能力控制或者自行前来投附的地方政权。这些政权如若敢于挑战汉朝的共主地位，就会遭到果断的军事打击，汉武帝就因此先后击灭南越（南粤）、闽越、朝鲜，并远征大宛。而在其控制范围之外的国家，如安息、大秦等，汉朝都承认其独立地位，并不试图进行册封。

唐朝：羁縻州制度的创立

随着隋唐帝国的统一，朝贡制度得以重建。

大唐盛世，中原王朝利用军事优势构筑了基于羁縻统治形式的庞大帝国，如渤海被封为“忽汗州都督”、疏勒被封为“疏勒都督”等。随着唐朝的向西推进，原先附属于西突厥的诸多中亚小国，也纷纷归附唐朝。唐朝在中亚诸国设置羁縻府州。这是中国历史上第一次也是唯一一次把中亚纳入羁縻统治范围。唐朝设置了安西都护府，作为西域的最高军政机构。

除了西域诸国外，邻近的吐蕃、回纥、日本、新罗陆续派遣唐使并展开贸易。日本历史学家中村修也在《天智天皇的日本：白村江之战后的律令国家与东亚》一书中提供了一种富有想象力的推论，他认为在白村江之战中惨败并失去所有精锐部队的日本，没有决心和能力抗拒被纳入大唐支配的羽翼之下，唐朝对日本实施了一贯的羁縻支配原则，并对日本进行一系列战后处理措施，特别是引入户籍、律令等中国式统治制度。

唐太宗还创立了“羁縻州制度”，就是由朝廷任命部落首领兼任州、县长官，管理程序则沿袭部落原有的管理方式。它名义上是以“州、县”划分属民或属部，实际仍维持原有的部落组织习惯，不向中央政府承担赋役，只是形式上接受政府管辖，属于非正式州、县，故与朝廷直辖的“正州”有着本质的区别。羁縻州制度又称为“蕃州”，首领须接受朝廷颁发的印信，实行一种有限制的自治管理方式，由朝廷的派出机构都督府或都护府代行具体管理职责。例如唐朝对契丹部落就采用“羁縻州制度”，在唐太宗设立的松漠都督府下，大批的契丹部落人口成为唐朝的“属部”。

唐朝的羁縻制度就土著部落设置郡县，以其部落酋长为都督、刺史、县令，制度弹性更大，因此领土扩张能力就略强于汉代。据统计，唐代的羁縻州达到856所，但是稳定性又相对不足。例如万岁通天元年（公元696年）发生的契丹反叛战争，使营州的军政统治体系被彻底摧毁，此后二三十年内，营州成为唐朝军政势力无法达到的“弃地”。

宋朝：羁縻州残缺不全

宋代承袭唐代的羁縻州制度，但发生了许多变化。部分“羁縻州”入宋以来就本不存在。如宋人赵升所言：“受本朝官封，而时有进贡者，本朝悉制为羁縻州。”即使依照这种标准来衡量，宋代的羁縻州制度也是残缺不全的。

宋朝建立之初，由于无力抗衡北方的游牧部族政权，其羁縻州绝大多数存在于南方，主要是西南地区，包括益州路（成都府路）黎州、雅州、茂州、威州；梓州路（潼川府路）戎州、泸州；夔州路黔州、施州及渝州；荆湖路北江、南江流域；广南西路宜州、邕州。但是，诸书所载只给了我们一个关于宋代羁縻州零散而模糊的印象。这些南方羁縻诸族所居之地几乎都为山地川壑，经由山谷、河流、隘口通向宋朝直辖地区。南方诸族分布区被形象地称为溪洞，如广西、湖南交界地区多个山口、通道“皆可以径至溪洞”。宋朝在主要通道上设寨扼守，阻止“蛮人”进入省地。

宋朝也没有羁縻州的准确数字，不过可以肯定的是总数比唐朝减少了很多。而且，史籍所载的部分羁縻州入宋以来已名存实亡，仅具名而已。

北宋中后期，宋朝政府有过两次大规模的“开边”活动，集中在神宗熙宁（公元1068～1077年）、徽宗崇宁（公元1102～1106年）至政和（公元1111～1118年）两段时期。两次开边使宋朝政府与西南边疆民族的关系发生了很大变化，宋政府把原先一些实行间接统治的地区，纳入了直接统治的范围之内，羁縻州不复存在，包括：成都府路的威州、茂州，潼川府路的泸州、戎州（叙州）以及夔州路之施州，荆湖路的北江和南江地区。地域广阔，情况各异。

为了维持羁縻地区的稳定，宋朝在常规措施之外，采取了一系列特别的措施，如遣使诏谕、盟誓、以贸易优惠及经济援助换取和平、“以蛮夷治蛮夷”等。这些措施总体上取得了预期的效果，维持了宋“蛮”之间的长期和平。但建立“隔离带”的政策却有违历史发展的潮流，不利于汉“蛮”之间的交流与融合。

元朝：创建土官制度

元朝由于军事实力空前强大，实现了较高水平的全国统一。元朝治边有两个重要的特点：一是在全国推行行省制度；二是在全国边远部族地区施行形式和内容有异的管理制度，尤其以在西南边疆实行的土官制度最具创意，成效也十分明显。

土官制度的主要内容，是朝廷任命边远部族首领为土官，成为国家的正式官吏，虽可世袭，但不可随意废除。土官有正式的品秩，在待遇、权利与义务方面与官吏大致相同。朝廷同时设立军事统兵性质的宣慰司等机构，广泛任用土官为宣慰司及下属机构的官吏。在行省的部署之下，土官及所管辖的土军负责地方治安，并参加屯田等开发活动，必要时土军可由朝廷调用。

土官制度的突出特点，是元朝将任用土官与设置统治机构相结合，土官任职的统治机构虽仍有羁縻的性质，但纳入国家官吏系统管理。官府掌握收回边远部族首领资源占有合法性的权力，有效减少了因边远部族首领独占资源或为资源争夺导致动乱的现象，大致实现了对边远部族地区资源相对合理的分配，因此对稳定边远部族社会起到积极的作用。

不过，土官制度仍然有很大缺陷，如云南行省任用一些蒙古人、色目人为土官，年久甚至允许其世袭。另外，元朝对土官待之过宽，缺乏监督、处罚的规定与机制，也带来无穷祸患。例如，黄胜许是广西左江地区的土官，内附后元朝授以上思州土知州之职。黄胜许“雄据一方，伪立名号”，联络安南以为外援，聚众二万劫掠上思州附近的92座山寨，屡次作乱，难以镇压。到了元代后期，边远地区已出现土官权重众大，甚至割据一地的情形，但元朝并无有效的应对办法，至明代发展为严重的祸害。

明朝：改土归流的尝试

公元1368年，大明王朝建国，经过20年努力，明王朝基本完成了统一大业。明朝继承元朝的边远非华夏部族地区统治策略，其土府、州、县等级建置和设官制度类似于中原府、州、县，只是知府、知州、知县及其佐贰官均由不同等级的民族首领充任，宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官诸司为统辖各部族的专门机构。按《明史·地理志》记载，有土府19个、土州47个、土县6个，宣慰司11个、宣抚司10个、安抚司22个、招讨司1个、长官司169个、蛮夷长官司5个，主要分布于湖南、广西、贵州、云南、四川等边远省区。

明朝在西南非华夏部族地区建置土府、州、县的同时，于东北、西北等地建置了羁縻都司、卫、所，以当地部族首领、酋长为都督、都指挥、指挥、千百户、镇抚等官，而由朝廷赐予敕书、印信，使各统部民，因俗而治。

不过，朝廷为了对边远非华夏部族地区实行有效的控制，还采取了“流官辅佐”的办法。不久，明朝遇到了跟元朝一样的麻烦，土官承袭纠纷、争地仇杀、不服朝命、虐其属民的现象时有发生。为了永除后患，明朝政府在完善土司制度的同时，开始实行改土归流，即革除土官世袭，以流官代替土官，使土府、州、县纳入地方行政系统。但由于土官势力甚大，改土归流在明代进展甚为缓慢。至清代中期，改土归流的速度才得以加快，至民国时期基本完成。

明朝的羁縻统治明显地加强了边远地区各部族与明朝政府的政治、经济与文化联系，为中华一统的最终形成打下了良好的基础。

明朝中后期，朝政紊乱、政治腐败，官僚形式主义愈演愈烈。当土司办理承袭手续时，官府经常拖沓推诿，迫使一些申请承袭的土司势力愤而反叛。隆庆年间（公元1567～1572年），云南土司莽瑞体等作乱边陲，便有这一方面的原因。民间流行这样的民谣：“官府只爱一张纸（指土司任职委任状），打失（云南语‘遗失’之意）地方两千里。”

还有些土司因获得朝廷的保护，并逐渐掌握与官府打交道的方法，平时借多征税收而自肥，条件具备时则逐渐坐大，甚至凭借掌握的土军分裂割据。明代中期，云南麓川土司思氏反叛，明朝3次出动大军镇压。其后，川黔土司奢崇明、安邦彦又发动大规模的叛乱，羁縻统治可谓名存实亡。

清朝：羁縻统治的终结

清代是中国古代疆域的定型和近现代疆域变迁的发端时期。“华夷之辨”“尊夏贱夷”的观念被“华夷一家”“天下一统”的思想所取代，边疆地区实现了从羁縻统治区域向直接统治区域的过渡，边缘化特质逐渐被“一体化”趋势所取代。

从雍正皇帝开始，朝廷为了打击土司的世袭特权和利益，消除羁縻地区的落后性，在西南地区实施了大规模的“改土归流”，废除了滇、黔、桂、川、湘、鄂等地的许多土司，改由中央王朝委派流官直接进行统治，实行相同的地方行政制度。雍正九年（公元1731年），上述地区基本完成改土归流。

川边藏区改土归流则到晚清基本实现，青海改土归流从光绪二十二年（公元1896年）到民国十九年（公元1930年）基本实现。

清代的改土归流使得这些边远地区与中华文明更加紧密地融为一体，因为这种融合不仅是制度上的融合，还有文化层面的融合。比如，科举制度也开始在改土归流新设地区推行。这些地区逐渐形成了士绅阶层，这些深受儒家文化影响的当地新兴士绅成为儒家文明在当地推广的代言人。

1840年以后，伴随着西方列强的入侵，中国主导的以藩属体系为基础的东亚政治格局，被西方列强主导的新型国际秩序所取代，传统的天下观和疆域观受到严重冲击，中国由王朝国家向近现代民族国家转变，中华民族由自在民族共同体向自觉民族共同体转变，并形成了诸多的跨境民族，对近现代中国民族的发展产生了深远影响。

结语

2000多年来，中原朝代更迭，天下离合相继，对边远非华夏部族地区的统治权力之紧弛，随朝而异，各有特色。魏晋南北朝、秦隋等分裂或祚短朝代，中原政府对边远地区没有什么经略绩效可言；汉、唐两朝，则因中国处于统一大帝国局面，成为中原王朝对边远地区羁縻统治最落实的朝代。不过，总体而言，大趋势是中央政府直接统治的区域不断扩大，羁縻地区在不断缩小，彼此交融汇聚成多元一体的中华民族。

值得一提的是，不仅中国中原王朝对边远地区实施过羁縻统治，越南、朝鲜等汉字文化圈国家也曾对所统治的类似地区沿用中国的羁縻政策，委任部族首领进行统治。因此，羁縻统治也成为历史上东亚区域独有的政治文化现象，值得史学界进一步的探究。

（作者：柏舟）

参考资料：

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