第三节　金融稳定、金融安全与金融风险处置

一、金融稳定

（一）金融稳定的定义及其演变

金融稳定的概念是伴随着历次危机的爆发而形成并演变的，最早出现于20世纪90年代，主要源于防范银行倒闭的传染性风险。1997年爆发的亚洲金融危机及其对世界经济产生的强烈冲击，促使人们拓宽了对金融稳定内涵和外延的认识。2008年国际金融危机后，国际社会进一步认识到此前对金融稳定理解的不足，即片面关注单个机构风险，忽视了系统性风险的监测和防范，因而开始从完善风险监测和预警机制、缩小数据缺口、提高微观审慎监管强度、完善宏观审慎管理框架、防范影子银行风险、提高场外衍生品市场透明度、建立金融机构有效处置机制等多个方面探索改革。

金融稳定理事会（FSB）将金融稳定定义为全球金融体系抵御冲击并防范金融中介和其他金融体系功能中断的能力，这些功能一旦中断就会对实体经济产生严重负面影响。

欧洲中央银行（ECB）提出，金融稳定是由金融中介、金融市场和市场基础设施构成的金融体系的一种运行状态，在这种状态下，金融体系可以承受冲击，解决金融失衡，从而降低金融中介过程中断的可能性，确保储蓄向具有营利性的投资机会分配。

中国人民银行在《中国金融稳定报告（2005）》中指出，金融稳定是金融体系处于能够有效发挥其关键功能的状态。在这种状态下，宏观经济健康运行，货币和财政政策稳健有效，金融生态环境不断改善，金融机构、金融市场和金融基础设施能够发挥资源配置、风险管理、支付结算等关键功能，而且在受到内外部因素冲击时，金融体系整体上仍然能够平稳运行。

（二）维护金融稳定的政策框架和工具

维护金融稳定是相当复杂的系统性工程，需要合理稳妥的机制安排及一系列政策的协调配合。首先是微观审慎政策保证个体机构的稳健经营；其次是宏观审慎政策从防范系统性风险累积和降低金融体系内部关联度的角度维护金融稳定；再次是货币政策和财政政策从宏观经济金融调控的角度对金融稳定施加影响；最后是危机管理和风险处置政策作为最后一道防线，妥善化解已经爆发的风险，减缓风险对金融体系和实体经济的冲击。

1.微观审慎政策。从直接关联的角度来看，确保单个金融机构的稳健经营是金融体系整体稳健运行的前提和基石。因此，微观审慎政策通过加强对单个机构的监管来降低其倒闭的概率，通过增加其损失吸收能力来减少机构出险所产生的冲击，从而为金融体系整体稳定夯实基础。

2.宏观审慎政策。宏观审慎政策是指运用审慎性工具防范系统性风险的做法。宏观审慎管理可以分为两个维度。从时间维度看，指要求金融机构在系统性风险积累时建立风险缓冲，在面临冲击时释放缓冲，以减缓周期性波动的影响。主要工具包括逆周期资本缓冲、针对特定行业的附加资本要求、动态拨备要求、杠杆率、贷款价值比和贷款收入比等。从结构性维度看，重点关注系统重要性金融机构及金融体系关联度。主要工具包括识别及监管系统重要性金融机构、制订恢复和处置计划、要求场外衍生品交易通过中央对手方交易等。

宏观审慎政策与微观审慎政策都通过使用审慎性工具维护金融稳定，例如使用资本类工具和流动性工具等。因此，区分宏观审慎和微观审慎的关键不在于具体的政策工具，而在于采取政策措施的目标和出发点。微观审慎关注的是单个机构的倒闭风险及其影响，是一种局部均衡的思维，不考虑对资产价格和金融市场等的外溢效应。与之相反，宏观审慎关注的是金融体系的整体风险，是一种一般均衡的思维，考虑机构倒闭对资产价格和经济活动的整体影响以及对金融体系的反馈作用。

3.货币政策。2008年国际金融危机前，国际社会的共识是货币政策应该只盯住通货膨胀目标。2008年危机后，国际社会对货币政策的“单一目标”进行了反思，意识到货币政策可以在维护金融稳定方面发挥更大作用。货币政策直接影响资产价格以及借款人加杠杆的意愿和能力，也会影响经济主体的风险承受力，从而影响金融周期和系统性风险，因此，货币政策当局在决策时应考虑自身行动对金融稳定的影响，可以通过设计合理的政策组合在多个政策目标之间取得平衡以维护金融稳定。

4.财政政策。相对紧缩的财政政策有助于在泡沫期间抑制金融失衡，并积累缓冲以减小金融衰退时期的冲击，而过于宽松的财政政策可能导致主权债务本身成为金融动荡的根源。由于财政政策天然具有一定的顺周期性，因此，出于维护金融稳定目的实施财政政策存在一系列挑战：一方面金融泡沫可能导致对财政收入的高估；另一方面金融泡沫会带来或有隐性负债，导致处置金融危机的财政成本增加。除了周期性维度，财政政策也可以从结构性维度对金融稳定产生影响。

5.危机管理和风险处置政策。前四类政策主要从预防和调控的角度维护金融稳定，旨在降低风险爆发的概率，而危机管理和风险处置机制则是金融稳定的最后一道防线，主要从危机化解的角度维护金融稳定，旨在减小风险爆发所产生的影响。有效的危机管理和风险处置机制应具备以下特征。一是减少对公共资金的依赖，强调自救。金融机构经营失败的成本应首先由股东承担，并寻求市场化处置的可能，当股东和市场力量不足以化解风险时，行业保障基金应及时介入，最后才考虑动用公共资金进行救助。这种安排可以最大限度减少金融机构的道德风险，将其经营的外部性内部化，减少其盲目的风险承担行为。二是强调事前准备的重要性。通过制订恢复和处置计划（“生前遗嘱”），在金融机构正常经营时就假设其出现倒闭风险的情形，明确其自身及有关部门拟运用何种处置工具和手段恢复经营或者实现有序的市场退出。这种安排可以减少风险的突发性影响，通过建立风险处置预案保证风险处置的有序进行，避免无序处置放大冲击，产生“处置风险的风险”。三是确保在处置过程中关键业务和服务不中断，防止金融机构倒闭引起其承担的支付清算、信贷供给等社会经济功能中断，对金融体系和实体经济造成冲击。这种安排可以减少个体机构风险向整个经济金融体系的传导。

大部分国家和地区的中央银行自成立之初就有一定的金融稳定职能。近几十年来，这项职能不断得到强化，并已普遍成为中央银行的主要职能之一。根据《中华人民共和国中国人民银行法》赋予的防范和化解金融风险、维护金融稳定的职责，中国人民银行与其他部门密切配合，共同维护金融稳定。在具体工作中，中国人民银行遵循以下框架维护金融稳定（如图1-1所示）。

在此框架中，维护金融稳定分为监测和分析金融风险，评估和判断金融稳定形势，采取预防、救助和处置措施及推动金融改革三个层面。

第一，对金融风险进行监测，密切跟踪和分析宏观经济环境、金融市场、金融机构、金融基础设施和金融生态环境及其变动情况。第二，按照有关评估标准和方法，评估和判断宏观经济环境、金融机构、金融市场、金融基础设施和金融生态环境对金融稳定的影响。第三，根据评估和判断的结果，采取应对措施。在金融运行处于稳定状态时，充分关注潜在风险，采取预防措施。在金融运行逼近不稳定的临界状态时，采取救助措施，对有系统性影响、财务状况基本健康、运营正常、出现流动性困境的金融机构提供流动性支持，并通过重组和改革，转换机制，促使这些机构健康运行。在金融运行处于不稳定状态时，积极迅速采取危机处置措施，对严重资不抵债、无法持续经营的金融机构，按市场化方式进行清算、关闭或重组，强化市场约束，切实保护投资者利益，维护经济和社会稳定。同时，针对薄弱环节，及时推动经济体制、金融机构、金融市场、金融基础设施和金融生态环境方面的改革，通过全方位的改革促进金融稳定。

二、金融安全

金融安全是与金融稳定高度关联的概念，是指货币资金融通和整个金融体系的安全。

金融是现代经济的核心，是国家重要的核心竞争力。习近平总书记指出：“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。”《中华人民共和国国家安全法》第二章“维护国家安全的任务”第二十条明确提出，国家健全金融宏观审慎管理和金融风险防范、处置机制，加强金融基础设施和基础能力建设，防范和化解系统性、区域性金融风险，防范和抵御外部金融风险的冲击。

党中央和国务院高度重视国家安全工作。党的十八届三中全会之后，中央国家安全委员会成立，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。近年来，中国人民银行贯彻落实党中央、国务院决策部署，切实履行国家金融安全工作协调机制牵头单位职责，定期分析评估金融安全领域面临的风险挑战，推动建立健全金融安全风险监测预警和处置制度，推动研究制定涉及维护国家金融安全的相关法律法规，组织开展金融安全有关宣传教育活动，切实防范外部风险冲击，坚决维护金融稳定，牢牢守住了不发生系统性金融风险的底线。

三、金融风险防范化解与金融改革

从我国改革开放40多年的实践看，为了提高金融市场服务实体经济能力和运行效率，保持金融稳定，维护国家金融安全，需要根据国民经济发展状况和市场实际不断进行金融改革，及时有效地防范和化解金融风险。我国在金融市场改革与风险防范方面进行了卓有成效的探索，积累了丰富的经验。

（一）大型商业银行改革

1997年亚洲金融危机之后，党中央、国务院采取一系列重大政策措施，加快推进国有独资商业银行的综合改革，包括进一步完善统一法人制度、内控制度、内部治理机构，改革财务会计制度，加大机构调整力度，等等。特别是1998年，财政部发行2700亿元特别国债，充实中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行4家银行资本金。1999年，国家先后成立信达、华融、长城和东方4家金融资产管理公司，接收和处置从4家银行剥离出的不良资产。这些措施增强了大型商业银行的资本实力和抗风险能力，使得中国银行业平稳度过亚洲金融危机。然而，由于公司治理和经营机制改革未能及时跟进，不良贷款产生的机制并没有得到根本扭转，大型商业银行存在的体制和机制等方面的深层次问题并未得到解决。

2000年后，大型商业银行的不良贷款迅速反弹，形势非常严峻，部分境外媒体甚至认为“中国的商业银行技术上已经破产”。2003年，国务院决定成立国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组，正式启动改革。中国人民银行作为国有独资商业银行股份制改革试点工作领导小组办公室，会同有关部门及时启动5家大型商业银行股份制改革，通过国家注资、处置不良资产、成立股份公司、引进战略投资者、择机上市等改革步骤，按“一行一策”的原则制订具体实施方案推进改革。

通过上述一系列改革，以大型商业银行为主体的中国金融业发生了历史性的变化。金融机构实力明显增强，金融市场信心不断提升，金融服务水平和国际竞争力大幅提高，金融体系的稳定性与安全性不断增强，为国民经济抵御国际金融危机冲击、保持健康平稳运行奠定了坚实基础。

（二）证券公司综合治理

从历史上看，由于体制机制缺陷，证券公司在快速发展的同时，积累了许多矛盾和问题，特别是公司治理结构和内部风险控制制度存在严重缺陷，违法违规行为严重，大量账外经营、挪用客户资产、违规高息融资等问题造成巨额潜在亏损。2003年末至2004年上半年，伴随着证券市场的持续低迷和结构性调整，一批证券公司的违规问题急剧暴露，证券行业多年累积的风险呈集中爆发态势，行业面临系统性危机。据2005年初步测算，当时在全国132家证券公司中，84家公司存在流动性困难，其中30多家存在严重的偿付问题。

证券公司风险不但加剧了资本市场波动，动摇了资本市场建设成果，而且波及了其他金融子市场，影响社会稳定，情况严重。党中央、国务院对此高度重视，决定从2005年开始，利用2~3年的时间，按照风险处置、日常监管和推进行业发展三管齐下，防治结合、以防为主、标本兼治、形成机制的总体思路，中国人民银行、证监会等多部门紧密协作，对证券公司进行了大范围的综合治理。一是推动高风险证券公司重组。创造性地以中央汇金投资有限公司和中国建银投资有限公司等为重组平台，先后推动南方证券等9家证券公司完成重组改革。二是对闽发证券等31家高风险证券公司实施了关闭或破产等风险处置措施。推动证券市场基础性制度建设，特别是建立客户资金第三方存管和证券投资者保护基金等证券公司风险处置的长效机制，探索形成了一套完整的证券公司风险处置机制。

2007年8月，综合治理工作基本结束，有效化解了证券公司风险，维护了证券市场稳定，同时，促进了证券行业资源整合，增强了证券行业综合实力，帮助证券业成功抵御了国际金融危机，为资本市场的持续健康发展奠定了坚实基础。

（三）2008年国际金融危机后的金融监管改革

自2007年初开始，美国爆发的次贷危机逐步恶化并迅速在全球扩散，于2008年逐渐演变为席卷全球的国际金融危机。美国金融体系的功能在短时间内大幅削弱或基本丧失，15家商业银行相继倒闭，五大投资银行面临重新整顿，信贷市场进一步收缩，资本市场直接融资功能衰退，股市跌幅连创历史纪录。

自国际金融危机爆发以来，主要国际组织和经济体相继提出金融监管改革的建议和方案，旨在构建更加完善的国际金融监管体系。二十国集团（G20）自2008年底以来，在协调国际金融监管改革、加强全球经济有效治理方面发挥了主导作用，已成为国际经济金融领域政策对话与协调的重要平台。在G20的直接领导下，FSB作为全球金融监管标准制定的领导者，引领各国际标准制定机构积极制定、完善相关标准与准则。FSB确定的重点改革领域主要涵盖构建稳健的金融机构、结束“大而不能倒”、使衍生品市场更加安全以及将非银行金融中介转化为稳健的市场化融资等方面，目前主要改革政策制定工作已基本完成，工作重心转向推动政策及时、一致落实，并持续对新出现的金融风险（例如不当行为风险、金融科技等）进行跟踪，提出政策建议。

我国自2009年5月正式加入FSB以来，积极参与FSB各项监管改革活动，着力推进相关改革措施在国内的稳步实施。一是稳步推动《巴塞尔协议》实施。《巴塞尔协议III》发布后，我国进入了《巴塞尔协议II》和《巴塞尔协议III》同步实施阶段，2011年以来相继出台了《商业银行杠杆率管理办法》《商业银行资本管理办法（试行）》《商业银行流动性风险管理办法（试行）》等监管规定。二是加强对系统重要性金融机构的监管。对4家全球系统重要性银行（工商银行、农业银行、中国银行、建设银行）和全球系统重要性保险机构（平安集团）按照国际标准执行更高的监管要求，并按照国际标准建立特别处置机制，成立跨境危机管理小组，制订并按年度更新其恢复和处置计划，开展可处置性评估。2018年以来，相继出台《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》《系统重要性银行评估办法》等文件，完善国内系统重要性金融机构监管。三是稳妥有序推进资管行业转型发展。出台《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》及相关配套细则并推动平稳实施，影子银行无序发展得到有效治理。

（四）防范化解重大金融风险

2018年以来，按照党中央、国务院决策部署和国务院金融稳定发展委员会具体要求，中国人民银行会同相关部门坚决打好防范化解重大金融风险攻坚战，取得重要成果。一是宏观杠杆率过快上升势头得到遏制。宏观上管好货币总闸门，结构性去杠杆持续推进。前期对宏观杠杆率过快增长的有效控制，为在应对新冠肺炎疫情中加大逆周期调节力度赢得了操作空间。二是高风险机构得到有序处置，守住了不发生系统性金融风险的底线。对包商银行、恒丰银行、锦州银行等分类施策，有序化解了重大风险，强化了市场纪律。依法处置安邦集团、华信集团等严重违法违规企业，及时重组、重整和破产清算数家涉嫌违规办理金融业务的控股公司。三是企业债务违约风险得到妥善应对。推动银行业金融机构持续加大不良贷款处置力度，不断完善债券违约处置机制。四是互联网金融和非法集资等风险得到全面治理。全国实际运营的P2P网络借贷机构由高峰期的约5000家逐渐下降至完全归零，非法集资等活动受到严厉打击，各类交易场所清理整顿稳妥有序推进。五是防范化解金融风险制度建设有力推进。初步建立系统重要性金融机构、金融控股公司、金融基础设施等统筹监管框架，扎实推进金融业综合统计。