第6章 在叙述联邦政府之前，研究各州过去的必要性
在这一章节中，将对建立在人民主权原则之上的美国政府的形式、行动手段、障碍、优势及危险加以研究。美国纷繁复杂的宪法是摆在面前的第一个难题。美国社会有两个截然不同的社会结构，它们彼此相连嵌入对方。美国还有两个政府，彼此毫不相干，几乎完全独立。一个政府负责处理社会的日常需要，另一个政府只管辖有关国家利益的重大问题。简而言之，美国有24个小的主权国家，它们构成联邦的主体。如果没有对各州进行研究，便开始对联邦进行考察，一定会困难重重。美国联邦政府的形式是最后形成的，事实上，它不过是共和原则的优化总结，而这些原则早在它存在之前就已经在各地通行，并不依它的存在而存在。而且，正如我刚刚所说，联邦政府是特例，而州政府才是常态。想要在说明细节前展示这幅画作全景的作者，必然有些地方说不清和不断重复。
今天统治美国社会的伟大政治原则无疑都是在各州产生和发展起来的。因此为了能够掌握解决所有其他问题的关键，有必要先对它们进行了解。就制度的外在形式而言，组成美联邦的各州都呈现出相同的特点。它们的政治和行政管理活动中心集中在三个地方，就好比指挥人体行动的神经中枢一样。按照由低到高的顺序来说依次是：乡镇、县和州。下面我要对它们进行分别研究。
美国乡镇组织
作者为何要从乡镇开始考察政治制度——乡镇存在于所有国家——实现和保持乡镇独立的困难——实现和保持乡镇独立的重要性——作者选择新英格兰乡镇作为讨论对象的原因。
从乡镇开始考察并非随意之举。乡镇是自然界只要有一定数量的人聚集便可自然形成的唯一联合体。
因此，任何国家无论其法律风俗如何，必然会有乡镇的存在。如果建立君主政体和共和政体的是人，那么人类最初的联合体乡镇似乎出自上帝之手。尽管乡镇自人类存在之初便已存在，但其自由则鲜获尊重，而且常常被毁。一个国家经常可以举行盛大的政治集会，一般而言因为它拥有相当数量的文化水平发展到可以在一定程度上处理公务的人民。相反，乡镇则是一群粗人组成，不大容易听从立法者的教化。随着民智的开化，巩固乡镇独立的难度非但没有缩小反而增大。一个高度文明的社会，对于地方独立的尝试不屑一顾，厌弃乡镇离经叛道的做法，而且在其尝试完成前就已经认定他们毫无成功的希望。而且，一般来说，乡镇自由也最难于避免国家政权的侵犯。他们无法赤手空拳与孔武有力的中央政府斗争，而且如果他们的事业不符合国家风俗得不到舆论的支持根本无法确保成功。因此，在乡镇独立成为民情风尚之前，很容易就会被摧毁，只有在长期写入法律之后，才能成为风俗的一部分。所以说乡镇自由并非人为所能创造，而是悄悄自发地在半野蛮社会产生，而在法律的不断作用以及民族习惯，特定的环境因素，尤其是时间的共同影响下，得到日益地巩固。然而在欧洲大陆，并没有哪个国家曾经体验过它的好处。乡镇国民大会是自由人民的力量源泉。乡镇大会之于自由，就好像小学之于科学。它们把自由带给人民，教会人们如何使用、享受自由。一个国家也许可以建立一个自由的政府，但是如果没有乡镇机构就不会拥有自由精神。瞬间的激情和暂时的利益或是偶然的机遇也许可以创造出独立的外表，但是潜伏在社会体制内部的专制倾向迟早会浮出表面。
为了能向读者说明美国乡镇和县得以建立的一般原则，我认为最好选择新英格兰州为例，来说明其体制，然后再对其余各州进行总览。尽管合众国各州乡镇和县建立的方式并不一致，但是人们很容易发现，在整个合众国，是相同的原则在发挥着作用。我倾向于认为这些原则在新英格兰比在其他地方推行得更深入，也就给人们提供了更便利的观察条件。新英格兰的乡镇组织是一个完整有序的整体，经历了时间的洗礼，得到了法律的扶持，以及更强有力的民情支持，靠着这些它对社会产生了最为巨大的影响，最终引起我们的注意。
乡镇的规模
新英格兰的乡镇介于法国的乡和区之间，大体上和英国的镇相同，人口数量一般是两三千。所以，一方面，居民们的利益不大容易发生矛盾，另一方面，居民的人数足以能够从中选出有能力处理政务的管理人员。
新英格兰的乡镇政权
与其他地方一样，人民是乡镇一切权力的源泉——乡镇自行处理自己的事务——没有乡镇议会——乡镇大权主要掌握在行政委员手中——行政委员如何工作——乡镇居民大会——乡镇官员名称列举——义务官职和带薪官职。
无论是乡镇还是其他行政区，人民是权力的唯一源泉，但是公民对任何行政区的影响都没有这里来的直接。在美国，人民是各级政府需要极力讨好的主人。
在新英格兰，大多数人通过代表参与州公共事务。在乡镇，立法和行政活动在被统治者面前完成，所以没有采用代议制。没有乡镇议会，行政官员上任后接受选举团的全面领导，其执行之简便，远超州行政事务的处理。
这种制度与我们的观念相左，与我们的习俗不同，因而有必要提出几个例子进行详细说明。
下面我们会看到，在乡镇里公务繁多而且分类极细，但是，行政权力很大程度上落入一些个别人手中，他们就是“行政委员”。州的法律给行政委员规定了一定职责，无须乡镇居民的授权便可行使这些职权，但如果他们玩忽职守，只能由他们个人负责。例如，州法律规定由他们起草本乡镇选民名单，而如果他们未能履行这一职责，他们就犯有渎职罪。但是，在由乡镇处理的一切行政事务中，行政委员是民意的执行者，就像法国市长是市议会法令的执行者一样。通常他们处理公务自行负责，只是在执行居民早先通过的原则办事。但是如果他们要对州现有事项做出任何的改变，或是拟办一项新事业，必须要向其权力之源进行请示。比如，如果想要兴建一所学校，行政委员需要选定一天将全体选民召集到指定地点，向大家说明这件事的迫切程度，并提出执行方案，所需资金以及最合适的选址。会上人们对此进行讨论，采纳后制定原则，确定地点，对筹措资金的方式进行投票，并委托行政委员执行大会决议。
只有行政委员有权召开镇居民大会，但是人们也可以要求他们召开这样的会议。如果十名居民共同提出一项新的计划并希望能够得到乡镇的认可，他们可以要求行政委员召开乡镇居民大会。而行政委员必须答应他们的要求，并有权主持会议。
每年四月或五月对行政委员进行选举，同时乡镇大会还会选出其他一些担任乡镇重要职务的官员，有多名财产估价员和收税员；一名治安官，负责维护治安，巡逻街道并执行法律；一名乡镇文书，负责记录乡镇所有投票、决议以及出生、死亡和婚姻情况；一名司库，负责管理乡镇财务；一名乡镇济贫工作视察员，承担执行济贫法的艰巨任务；几名校董，管理学校和国民教育；以及几名道路管理员，负责大小道路的管理工作。这些就是乡镇主要行政管理官员。当然官员还有进一步分工，乡镇官员中还有几名负责教区管理，以及各种监察员，他们有人负责组织公民救火，有人组织人力看青护秋，有人协助公民解决修建庭院时可能遇到的困难，还有人负责测量森林，也有人负责检查度量衡器具。
一个乡镇中有19名主要官员。每个居民都必须承担一些不同的职责，违者罚款。而且这些职务大多数都有酬劳，以便贫困的公民能够拿出时间而不受损失。通常情况下，在美国官员没有固定的工资。每项工作都标有酬劳，并按照官员工作的完成程度计算酬劳。
乡镇生活
每个人都是自己利益最好的裁判员——人民主权原则的必然结果——这些信条在美国乡镇的应用——新英格兰的乡镇只在与本州利益相关的所有事务享有主权，其他事务服从于州——乡镇对州的义务——在法国政府把官员借给村镇——在美国乡镇把官员借给政府。
我已经说过，人民主权原则支配整个英裔美国人的政治制度。这本书的每一页都会让读者看到这同一原则的新应用。在践行人民主权原则的国家，每个人都享有同等的权利，平等地参与国家管理。因此，每个个人也应该具备相同的文化水准、道德修养以及和其他同胞一样的能力。个人要服从政府，但这并不是因为他比那些管理社会的人差，也不是因为自己的管理能力不及他人，而是因为他认识到与同胞的这种联合对自己有利，而缺少制约力量就无法实现这种联合。因此，作为国民，在与公民间关系有关的所有事务上，必须服从；而在仅与自己相关的一切事务上，完全自由，只需向上帝负责。所以，出现了这样的说法：个人是自身利益最好也是唯一的裁判，而社会无权干涉个人行为，除非其行为侵害社会利益或是社会需要其协助。这样的学说在美国得到普遍认可。至于它对日常生活产生的普遍影响，我想留待以后再去考察，现在我要谈谈它对乡镇产生的影响。
乡镇作为一个整体，从与国家政府的关系上看，跟我刚才谈到的个人行使权利的理论一脉相承。因此，乡镇独立是美国人民主权原则产生的必然结果：对此，所有美国各州都或多或少表示认可，而新英格兰各州的环境对这一学说的发展特别有利。
在联邦的这一部分，政治活动始于乡镇，而且几乎可以说每个乡镇最初都是一个独立的国家。当英格兰的国王们要求行使主权的时候，他们满足于州一级的权力。新英格兰的乡镇保持原状，尽管现在它们隶属于州，但是原先他们之间几乎没有依附关系。值得注意的是它们非但没有得到什么好处，反而把一部分的独立让与州。乡镇只在那些与公共利益相关的利益方面服从于州，而与其自身利益相关的方面则是独立的。我认为，对于新英格兰的居民而言，没有人认为州有权干涉乡镇地方的利益。新英格兰的乡镇无论是其买或卖，控告或是被告，提高或是降低预算，州当局完全没有任何的意见。
然而，对于全州性的义务，他们则必须遵守。如果州缺钱，乡镇就没有同意或拒绝的自由。如果州计划建设一条道路，乡镇也无权要求其经过或是绕过其境内。如果州制定了治安条例，乡镇也必须执行。州要在全州推行统一的教育制度，乡镇就要按照法律规定建设学校。在谈到美国行政制度的时候，我还会指出上述情形是通过何种方式迫使乡镇服从的，在此，我只想指出这种义务的存在。这些义务必须尽到，州政府只规定其原则，至于如何执行，乡镇又拥有了独立权。比如，赋税由州议会投票决定，但计征税款的是乡镇。学校的设立是州制定的义务，但花钱兴建进行管理的是乡镇。在法国，国家税务员到地方乡镇收税，而在美国，乡镇税务员为州收税。所以说法国政府把官员借给乡镇，而在美国，乡镇是政府的代理人。仅这一个事实就足以说明两个国家的差别如此之大。
新英格兰乡镇精神
新英格兰乡镇如何赢得居民的热爱——欧洲形成乡镇精神的困难——美国乡镇的权利和义务有利于形成乡镇精神——故乡在美国的特点——乡镇精神在新英格兰的表现——乡镇精神产生的可喜效果。
在美国，乡镇不仅有自己的制度，还有支持和鼓励其存在的乡镇精神。新英格兰的乡镇占据必定能够确保人们利益的两大优势，即独立和权力。尽管乡镇的范围很小而有限，但是在其范围之内，乡镇的活动不受限制。而当人口和面积不足以使乡镇独立的时候，乡镇的独立性给了它很重要的地位。
应当承认，一般来说人们喜欢依附权势。在一个被侵占的国家爱国主义不会长久。新英格兰人热爱他们的乡镇，不仅仅因为他们出生在这里，而是因为乡镇是一个社会集体，自己是其中的一分子，因而值得他们尽心尽力。而在欧洲，很遗憾的是当权者往往缺乏地方精神，他们只是承认地方精神是维护安定的最好的保障，但却不知道该如何培养它。如果地方变得强大独立，国家就会四分五裂，国家的和平就变得岌岌可危。但是，没有权力和独立，乡镇也许能够成为好的臣民，但却无法得到好公民。另外一个很重要的事实是，新英格兰的乡镇组织得如此之好，不但能够激发人们的热爱，还不会刺激人们的野心。县官员不经选举，权力有限。即使是州也只有次要的权限，其存在无关紧要，不能吸引人们离开自己的利益圈，打乱自己的生活去州里做官。联邦政府授予管理人员以权力和荣誉，但靠这些发财的人并不多。总统是在达到一定年龄之后才能染指的最高职位，而联邦政府的其他高级官员多为任职前已经发财或是事业有成的人员担任。这样他们就不会把当官作为其抱负的终极目标。而乡镇才是日常生活关系中，满足人们追名逐利需要的中心。而当他们能在家里的暖炉边也就是家庭内部找到发泄口，这种让社会变得混乱的冲动也会改变属性。
在美国，权力得以被巧妙的分散，为了能让大多数的人参与公共事务。结果，选民常常被召集起来参与管理，而形形色色的官员则独立于选民之外，在各自的职权范围代表强有力的乡镇，并以它的名义行动。因此，无须操心乡镇政府，人民群众便会自觉的关心乡镇管理。
美国的这套将乡镇权力分散给公民的制度，并不担心扩大乡镇官员的职权。因为在美国，人们这样认为而且的确如此，爱国主义是通过实践进行强化的一种奉献精神。这样，乡镇活动时时刻刻都可以看到，每天通过履行一项职责实行一次权利来实现，因此社会得以缓慢稳步前进，生机勃勃又不会造成混乱。
美国人对祖国的依恋就如同山民对大山的依附一样，因为他们的祖国有着与其他地方截然不同的特点。总的来说，新英格兰乡镇的生活很幸福。他们的政府由他们亲自选择符合他们的趣味。在生活安稳舒适的美国，乡镇骚乱难得一见。地方事务的管理轻而易举。人民的政治教育早已完成，可以说在他们踏上这片土地之前就已完成。在新英格兰没有等级之分，也没有一部分人压迫另一部分人的现象，而会对孤立个人施加的暴行也在征得全体居民同意后遭到废除。如果这样的政府有什么缺陷（而且毫无疑问指出它的缺陷易如反掌），人们也会对此表示宽容大度，因为事实上管理的根据来源于被统治者，所以不管好坏他们都要接受，以此来表示他们做主人的自豪感。没有什么能跟这种自豪感相比。从前尽管英格兰统治所有殖民地，但是人们依然在乡镇自己行使主权，所以人民主权制度不仅古老而且原生态。
新英格兰当地人热爱他们的乡镇，因为它独立而自由；他们关心乡镇的利益，因为他们参与其事务的管理；乡镇的兴旺也确保了他们的热爱，乡镇的福祉就是他们的目标和未来。他们参与乡镇的一切事务，在能力所及的范围管理社会，已经习惯于确保自由得以实现的形式。他们接受了乡镇精神，产生了遵守秩序的兴趣，领悟了权力的平衡，并对义务的本质和权利的范围有了清晰的概念。
新英格兰的县
美国的县划分与法国很相似。县被随意划分，而且其各个地区没有什么必然的联系，共同的传统或是天然的感情。县的划分完全出于行政考虑。
乡镇很小，小到无法建立成套的司法体系。可是每个县都有法院，负责执行法令的治安官和一所羁押犯人的监狱。有些设施是一个县几乎所有乡镇都需要的，因此自然地一个满足他们需要的中央机构应运而生。在马萨诸塞州，这个机构的大权落入几个个人的手中，他们由州长咨议会提议最后经州长任命。县的官员只有临时的有限的权力，只能在预定的事项中行使。乡镇和州拥有处理公共事务必需的一切权利。县的官员只负责起草预算并交由立法机关投票表决。县并没有直接或间接代表其自身的议会。因此，确切地说县没有政治生活。
新英格兰的行政
在美国感觉不到行政——为什么——欧洲人认为自由要靠在公权方面剥夺某些人的权力来建立，美国人则认为需要通过分散某些人的权力来建立——几乎全部的行政工作都划归乡镇，由乡镇官员分管——无论是在乡镇还是其上级机构，感觉不到行政等级森严的痕迹——这一现象的原因——州如何一律成为行政单位——谁迫使乡镇和县服从法律——司法权进入行政部门——选举权扩展到一切官职的后果——新英格兰的治安法官——由谁任命——县官员保障乡镇的行政——地方法院——其办案方式——同其他行政职务一样，侦讯权和起诉权由多人掌管——以分得罚款的办法鼓励举报。
让到美国旅行的欧洲人最感到惊讶是发现在这里没有我们所说的政府或衙门。美国有成文的法律，而且人们每天都在按照法律行事，尽管每件事都按部就班，可是却看不到操纵社会机器的推手。然而，正如人们需要依赖特定的语法结构表达自己的思想一样，所有的社会也必须服从某个特定的权威以保障自身的生存，而没有这个权威，社会就会成为无政府状态的猎物。这个权威可能有不同的表现形式，但是它一定会在某个地方存在。
一个国家可以采用两种方法来削弱权威的影响。第一种方式是通过禁止或阻止当局在特定情况下进行自卫，从而从根本上减弱当局的权力。采用这种方法削弱当局通常是欧洲自由建立的基础。另外一种方式是减小当局的影响力，此种方法既不会剥夺当局的任何权利也不会导致其瘫痪，而是将它的特权分散到不同人手中，并增设官职，从而使每个官员只有履行职务所需的权限。也许在有些国家这样的权力分化会引发混乱，但就其本身而言并非如此。这种做法无疑会降低权威活动的不可抗性和危险性，但是对权威完全没有产生任何抑制作用。
美国革命是对自由的一种成熟高贵的热爱使然，而不是对独立盲目的追求。这场革命并没有与暴动的激情为伍，相反，它是以法制和秩序而著称。
所以，在美国这个自由国家公民没有权力为所欲为，相反，加诸在人们身上的社会义务比起任何地方都要多。人们从未抱有攻击当局权力或否定其权限的想法，而是将其权力分化，以此达到加强权威削弱官员权力的目的，而社会也必然会变得自由而有序。世界上没有一个国家的法律像美国一样铁面无私，也没有任何一个国家将公权分散到如此多的人手中。美国的行政权力既不代表中央集权也不代表逐级分权，这也正是在其行使时不为人所察觉的原因所在。权力虽然存在，但是它的代表却不知道在哪里。
我们已经看到独立的新英格兰乡镇捍卫了他们自己的利益，而且乡镇的行政委员们往往亲自执行全州性的法律。除了通用法律以外，州有时候还会颁布州通用的治安条例。但是更惯常的做法是，乡镇当局和乡镇官员会连同治安官，根据当地的需要制定社会生活细则，发布有关公共卫生、地方安定以及公民道德方面的规定。最后，乡镇行政委员也可以在没有授权的情况下自行处理那些经常出现而又不可预见的紧急情况。
根据上面所述可以知道在马萨诸塞州，行政权几乎完全属于乡镇，并由大量个人分掌。在法国的乡镇，确切的来说只有一位行政官员即乡长，而在新英格兰则有19名行政官员。一般来说，这些行政官员彼此独立，法律也对每个人的职权范围做出详细的规定，在其职权范围内他们独立行事不受制于任何权威。在乡镇之上，几乎看不到任何行政等级的蛛丝马迹。有时候县里的官员会对乡镇或是乡镇行政委员们做出的决定进行修改，但是一般来说除非是与县里相关的事务，否则县当局没有权力干涉乡镇活动。
乡镇行政官员和县里的行政官员必须要向州政府通报那些极少数的预定事项的执行情况。
但是，州政府并不会指派专门人员去制定全州性的治安条例和颁布执行法律的法令，却经常和县及乡镇的官员保持联系，视察他们的政绩，指导他们的行动或谴责他们的错误。所以，并不存在以行政权力为半径的中心。
那么，如何按照一个统一的计划来指导社会，又如何让县及其行政官员和乡镇及其行政官员来执行呢？在新英格兰各州，立法当局所涉及的范围比法国要大得多。立法者已经深入到行政当局的核心。法律的规定事无巨细，一条法律既规定原则又规定其应用方法。因此，这就给下一级官员施加了众多细致严密的义务。
这样做的结果就是，如果下一级的官员都能够依法行事，整个社会的各部分都能够协调一致的前进。而问题就在于如何能够让下一级的官员依法行事。可以断言，社会一般只有两种方法保证官员按照其意愿执行法律。一种是让一名官员能够凌驾于其他官员之上对他们加以指导，并拥有决断权，能够在他们不服从的时候将其罢黜，另一种是授权法院对违法官员进行惩治。但是这两种方法用起来并不总能得心应手。
拥有官员指导权的前提是：如果这名官员不能尽忠职守就要将其罢黜，而如果能够做到这一点就应该得到升迁。但是民选的官员既不能被罢黜也不能得到提拔。所有经选举产生的官员在任期未满前不能被撤换。实际上，选举产生的官员只会对选民有所期待和畏惧，而当所有的公职都经投票产生的时候，官员之间就不会有真正的等级差别，因为命令权和惩戒权不会落入一人之手，而且颁布命令的权力和奖惩权也不会合并一处。
因此，通过选举任用下级政府官员的国家必然会充分利用司法惩处作为行政管理手段。乍看起来这并不容易被发现，因为当权者们往往把实行选举制度视为一次妥协，而把许可法官对选举产生的官员进行惩处视为又一次妥协。他们对这两种革新都讨厌，但当不得不做出选择的时候，他们更愿意选择前者，他们认可了官员选举制，并让选举产生的官员独立于司法权力。然而，只有后者才能制衡前者，而且人们会发现不受司法权监督的选举权迟早会失控或毁灭。法院是中央政权和行政单位之间唯一可能的调停者。能在不侵害选民权力的前提下，迫使民选官员俯首听命的只有法院。因此，司法权力向政治领域的延伸应该和民选官员的扩大协调起来。如果它们不能同步进行，国家必定陷入混乱或是一部分人压迫另一部分人的窘境。
一直以来人们认为司法习惯并没有很好的培养公民行使行政权力。美国人从他们的祖先英国人那里学到了不为欧洲大陆所了解的一种制度。我所指的就是设置治安法官。治安法官是官员与普通民众和行政机关与法院之间的中立者。治安法官通常由见识广博的公民担任，但并不一定要精通律法。他的职责就是要维持治安，在工作中良知和公正的重要性远胜于法律知识。当治安法官参与行政管理的时候，会让管理工作变得循规蹈矩透明化，而这就让他能够成为防止独裁最强有力的工具。但是，从另一方面来说，也不能迷信法律，这会让律政官员无法胜任政府工作。美国人采用了英国的治安法官制度，但摒弃了它在宗主国所具有的鲜明的贵族特性。马萨诸塞的州长为本州每个县任命一定数量的任期为7年的治安法官。而且，他还会从各县的全体治安法官中选出三名组成地方法院。个别的治安法官也会参与公共事务，有时候他们也被委以行政职务，协同民选官员工作；还有时候组成临时法庭，处理行政官员对拒不履行义务公民的诉讼或是公民对滥用职权官员的控告。但是，他们行使最主要职责的场所还是地方法庭。地方法庭每年在县里两次开庭，在马萨诸塞州，它有权迫使大多数的公职人员服从。必须指出的是，在马萨诸塞州地方法庭即是纯粹的行政主体又是政治法庭。正如已经说过的县只是一个行政区划。地方法庭主持的工作，只是为数不多的一些与几个乡镇或是县里所有乡镇有关而又不能由任何一个乡镇单独处理的事务。当涉及与全县有关的所有事务时，地方法院的职能纯属行政性质，而地方法院工作时之所以时不时地借用司法程序，只是为了让被审官员明白处理的法律依据，或是只为工作便利。但是对乡镇行政官员进行审理的时候，它几乎总是以司法机关的性质进行工作，只在极少的情况下才以行政机关的身份出现。
在这里需要克服的第一个困难就是，如何让乡镇这个几乎完全独立的政体服从于州的一般法律。前面已经说过，乡镇每年都会任命一些财产评估员来征税。但是如果一个乡镇妄图以不任命财产评估员的方法来逃避纳税义务，地方法庭会对其处以巨额罚款。这笔罚款会均摊到全体居民身上，县治安官作为执法人员负责执行判决。因此，在美国，行政当局神秘地悄然藏身于司法判决之后，而与此同时，凭借人们赋予法律的不可抗拒的权力，行政当局的影响力得以加强。
这些做法便于推行易于理解。一般来说，对于乡镇的要求都有明文规定，清清楚楚。这些规定要不是内容单一，简单明了，要不就是只给出原则不对具体实行细则进行规定。但是困难并不仅仅是让乡镇服从，迫使负责执行命令的乡镇官员服从则是难上加难。公职人员应受斥责的行为可归纳为下列几种：
执法时不积极不卖力
未能执行法律规定
做出法律禁止的行为
法院只对官员的后两种失职行为进行追究，而且要有确凿的事实作为审理的依据。因此，如果乡镇行政委员在乡镇选举时未能履行法定程序，有可能会被处以罚款。但是如果官员在履行职责时表现出能力不足或是执行法律规定时不积极卖力，则起码不会受到法律的惩处。在这样的情形下，尽管地方法庭已经拥有行政权，仍然不能让这些官员完全俯首听命。只有对于被罢黜的担忧可能对这些轻微的犯罪有震慑作用，而由于乡镇政权并非源自地方法庭，它自然无权对并非其任命的乡镇官员进行罢免。此外，为了查处玩忽职守消极怠工的官员，长效的监督机制必不可少。但是，地方法院每年只开庭两次且只对提起诉讼的犯罪行为进行审理。促使官员积极服从的唯一保障就在于公职人员的罢免权，而一般的司法机构并没有这样的权力。在法国，我们可以从行政等级制度里得到这样的保障，而在美国，则是通过选举制度得以实现。
因此，依据前面所述内容可以简要概括为：
如果新英格兰的官员在执行公务时有犯罪行为，普通法庭可以对他们惩处；但是如果他们出现行政过错时，只有纯行政法庭有权对其进行处分；而当情节严重或是事态紧急时，法官可以弥补这一缺陷对其进行处罚。最后，如果一名公职人员所犯罪行难以认定，同时法庭也无法确定其有罪与否的时候，会将其提交当年不准上诉的法庭进行审理，这一法庭可以即刻剥夺他的权力，罢免他的官职。这一体制无疑好处多多，但同时也必须指出其实际执行起来困难重重。
我已经注意到称之为地方法庭的行政性法院对于乡镇官员没有监督权。只有对行政官员的行为提起诉讼的时候，它才能进行干预，这正是这一体制的缺陷所在。新英格兰的美国人没有为地方法院设置检察官，而且也应该注意到这样的设置对他们也绝非易事。如果只在县设置检察官，而在乡镇没有他的助理，那么他对县情况的了解也并不会比地方法院的人员更多。但是要在每个乡镇都为他设置助理，其必然要将行政和司法大权独揽。法律是习惯的产物，况且在英国法律也没有类似的规定。因此，美国人将侦讯权和司法权分开，就好像他们将所有行政权分开一样。大陪审团的成员依法将本县内可能发生的各类犯罪行为向其所属法庭进行通报。一些重大的渎职行为须提交高级检察机关起诉，但在大多时候，对于失职人员的处罚交由财务官员执行，由其负责收纳被处的罚款。所以，乡镇司库有违法行为的时候，大部分直接由他进行起诉。但是，美国的立法特别重视公民个人权益，这是在对美国法律进行研究时经常能够见到的重要原则。美国的立法者更愿意相信人的理智而不是诚信，因此在执行法律的时候他们丝毫不会依赖人的贪欲。当个人感到行政处罚带来的伤害的时候，个人利益会促使他们提出诉讼。但是不管法律如何对全社会有利，要是对个人没有任何利益而言，那也不会有人愿意去做原告。因此，通过一种默契，法律就会被弃之一边。美国人的这种体制让他们走上极端，所以美国人不得不对检举者加以鼓励，在某些特定案件中，他们能够从中分得一部分罚款。美国人不得不以伤风败俗为代价来确保法律的执行。确切地说，县行政官员之上的行政当局没有行政权只有统治权。
美国行政概况
联邦各州行政制度的差异——越往南方，乡镇当局的活动越不积极充分——随着官员权力变大，选民的权力反而变小——行政权由乡镇向县转移——纽约州、俄亥俄州、宾夕法尼亚州——适用于整个联邦的行政原则——公职人员的选举及其职位的不可剥夺性——等级制度的缺位——司法手段介入行政。
前面我已经说过，在对新英格兰乡镇和县体制进行详细考察后，要对联邦其余部分进行概述。每个州都有乡镇以及地方活动，但是无论哪个州都没有一个乡镇跟新英格兰的乡镇一模一样。越往南，乡镇和教区的活力越差，乡镇官员的职能和权限越少，居民对乡镇事务的直接影响越小，乡镇大会的次数也越少，而且讨论的议题也越有限。随着民选官员权力的增大，选民权力的变小，乡镇的自治精神变得更萎靡不振。这些差异在纽约州已经能够看出一些端倪，而到了宾夕法尼亚州便已十分明显，但是如果你到过西北部，这些差异就不足为奇了。定居在西北各州的移民，大部分来自新英格兰，他们把故乡的行政习惯带到这里。俄亥俄州的乡镇跟马萨诸塞州的乡镇如出一辙。
我们已经注意到，在马萨诸塞州公共行政的大权主要握在乡镇手里。因而，乡镇成为公民利益和情感的中心。但是越靠近教育不够普及的各州，乡镇便不再成为这样的中心，正是因为教育的普及性差，所以难以保障行政的智慧和活力。因此，当我们离开新英格兰，便会看到乡镇的重心开始渐渐向县转移，乃至其成为行政工作的中心，以及政府和公民之间的权力中枢。在马萨诸塞州，县事务由地方法庭打理。地方法院由州长及其咨议会任命的数名官员组成。县不设议会，其预算由州立法机关投票决定。然而，在纽约州这样的大州以及俄亥俄州和宾夕法尼亚州，县里的居民会选出一定数量的代表，组成县议会。县议会有权利在一定范围内向居民征税，就这一方面而言，它享有立法机关的特权，同时它还拥有县行政权，领导乡镇的行政管理，并将其权力限制在比马萨诸塞州乡镇权力小得多的范围内。
这就是联邦各州在县和乡镇体制上表现出的主要差异。如果我的意图旨在详细考察美国的行政权，一定能够在具体的执行方式上找到更多的不同。但是我所陈述的内容足以说明美国行政工作所依据的主要原则。这些原则的应用方式不同，其成果也随地域的差异而有大有小，但是其实质相同。法律条文不同，其面貌也有差异，但是其根本没有变化。尽管在各地乡镇和县并非采用同样的方式建立，但是至少它们都建立在相同的原则之上，即每个人都是与个人利益相关事务的最好裁判以及满足个人需要的最佳人选。因此，乡镇和县只负责照管人们的共同利益。州只负责统治，不介入行政管理。在应用这一原则的时候也有例外，但是不能与这一原则发生抵触。
这一原则造就的第一个结果便是，行政官员全部经选举产生，或至少从自己人中产生。当各地官员都经选举产生并不能随意罢免，等级制度就无法建立。所以，有多少官职就有多少独立的官员，行政权也就分散到众人之手。因此，司法对于行政权的控制以及罚款制度便不可或缺，这样便可迫使下属机构及其代表服从法律的约束。美国上下从南到北从东到西都采用这样的制度。然而，在美国各州，惩处公职人员犯罪行为的权力或是紧急情况下的执行权并不由一名法官掌控。英裔美国人的治安法官制度都出自同一来源。尽管这一制度在各州普遍存在，但是其目的并不相同。各地的治安法官均参与乡镇和县的行政管理，既是公职人员又是审理行政犯罪行为的法官。但是在大多数州，重大的行政犯罪案件则由普通法院进行审理。
行政官员选举制或者说是任期结束前不可罢免的制度，行政等级制度的不存在，以及司法手段对下级行政部门的干预，这就是美国从缅因州到弗洛里达州所实行的行政制度的普遍特点。在某些州，开始出现行政管理权集中的迹象，纽约州在这方面走的最远。在纽约州，州政府的官员在特定的情形下可以对下级部门进行监督和控制。有时，州官员会成立一个上诉法庭对事务进行仲裁。与其他州相比，在纽约州采用司法处分作为行政管理手段的情形更少，而对于行政犯罪行为的起诉则掌握在少数的人手中。在其他各州，同样的趋势也露出了苗头，但是总的来说，美国行政管理的突出特点是过度的地方独立。
关于州
前面已经对乡镇及其行政管理进行了描述，接下来我要说一说州及其政府。有关州的内容我会一笔带过，而且并不担心人们会对此产生误解。因为我所述的都可以在宪法里找到明文规定。这些宪法都建立在一个简单而合理的理论之上，其形式为所有的立宪国家所采用，所以我们对此非常熟悉。因此，在这里，我只需做以简单分析，后面会再对我现在的所有叙述进行评判。
州立法权
立法机构分两院——参议院——众议院——两院的不同职能。
州立法权分属两院。一个一般称为参议院，通常是立法机关，有时也变身为行政和司法机关。依据各州的宪法，参议院会采用不同方式参与政府行政管理，通常是在官员竞选得到任命时获得行政权。在对某些特定的政治案件和民事案件进行审理时，它还会分享司法权。参议院成员的人数一般很少。另一个立法机关通常被称为众议院，不享有任何的行政权，仅在向参议院控告公职人员的时候享有司法权。两院议员的当选条件在各州几乎相同，按照相同的方式由相同的公民选出。两者的唯一不同之处就是任期，通常参议员的任期比众议员要更长。后者的任期往往不超过一年，前者的任期通常为两到三年。法律之所以赋予参议员长任期和连选连任的特权，是希望能够在立法机构保留一部分熟知公务并对新当选的参议员产生积极影响的核心人员。
显而易见，美国人在将立法机关分成两院时，并没有打算把一个建成世袭制，另一个建成选举制，一个贵族制一个民主制。他们的目的也不是让一个成为政权的保护伞，让另一个代表人民的利益和民意。美国现行的两院制唯一优势在于：立法权分开后，抑制了国会的活动，并建立了对法律进行修订的上诉法庭。
时间和经验让美国人相信，如果这是唯一的优势，那么立法权的分割就是最为必要的原则。宾夕法尼亚州是美国唯一一个在最初尝试建立单一议会的州，而富兰克林在人民主权原则的推动下，赞成了这一方案。但是，不久宾夕法尼亚人被迫对法律做出修改，并设立两院。最终，立法权分散的原则确立起来，所以自此之后，这一原则被认为是已经证明的真理。这个几乎不为古老共和国所知的理论，就像其他许多真理一样，几乎是偶然的来到这个世界，尽管曾经被一些现代国家所误解，最终成为如今政治科学的公理。
州行政权
一个美国州的州长——他在立法机构的地位——他的权利和义务——他对人民的依靠。
实事求是地说，州的行政权以州长为代表，尽管他只行使其权利的一部分。顶着州长头衔的最高官员既是立法机构的主宰也是它的顾问。拥有否决权这一武器，他可以随意阻止至少是拖延司法机构的活动。他会在立法机构面前说明州的需要，并提出他认为能够满足这些需要最行之有效的方法。他是与全州利益相关的所有法令的当然执行人。在立法机关休会期，州长必须采用一切必要措施保护州免遭动乱和意外的危险。州长握有全州军事大权，既是国民军的司令又是武装力量的首脑。当依法得到认可的州的权威遭到践踏的时候，州长可以统领州的武装力量镇压反抗恢复秩序。最后，除通过任命治安法官间接参与行政工作以外，州长无权参与乡镇和县的行政管理，而且尽管治安法官由其任命但是他并没有罢免权。州长是民选官员，一般任期只有一到两年，从而将其一直置于选举他的大多数选民的严密监控之下。
美国行政分权的政治效果
政府集权和地方行政集权的差别——美国地方行政权并不集中，政府更为集权——地方行政分权带给美国的一些害处——这种做法的行政优势——运作政府的权力尽管不够正规、文明和博学，但是比欧洲要大——这种做法的政治好处——在美国，国家意识表现在各个方面——被统治者对政府的支持——社会越民主越需要完备的地方组织——其原因何在。
“集权”已经成为一个常用的词，但是人们并没有给它一个精准的定义。实际上，存在两种性质非常不同的集权，因此要对此进行准确区分。有些利益关乎整个国家，例如全国性法律的制定和对外关系的维护。还有一些利益只关乎部分群体，诸如不同乡镇的地方事业。当用来管理共同利益的权力集中到同一个地方或是掌握在同一群人手中时，政府集权形成。以同样的方式，当管理地方利益的权力集中起来，便称之为行政集权。
这两种集权在某些点上有些重合，但是从其各自管辖的对象来看，两者的区别便显而易见。当政府集权和行政集权联手，中央政府就会拥有无限权力。这样就会让人们习惯性的完全将个人意志放到一边，并不是一次在一件事上表示服从，而是在所有事情上时时刻刻表示服从。因此，这种联合起来的权力不但将人们制服，而且还会影响人们的习惯，进而影响每一个人。它先将人民孤立起来，然后各个击破让他们变成顺民。
这两种集权相互扶持，彼此吸引，但它们绝非不可分割。路易十四统治时期，在法国建立起最为强大的中央政府，以至于当时人们认为他既是法律的制定者也是法律的解说着，还是法国内政外交的代表，他还有理有据的宣称自己就是国家。然而，在路易十四统治时期，行政集权远比不上现在。
在英国，政府集权达到巅峰。政府就好像是一个精力充沛的人，只要其愿意便能仅凭一己之力让国家机器这个庞然大物运转起来，还能将所有的权力投向它所想的任何地方。我的确无法想象没有强有力的政府集权一个国家能够存在或是繁荣昌盛。但是我也秉持这样的观点：行政集权会让国家变得萎靡不振，因为它的存在会不断消磨国民精神。的确，在特定的时间和特定的地点，这样的集权能够成功地将所有的力量都集结起来，但它至少会对这些力量的再生造成损害。它也许可以保证一时得胜，但会让绷紧的力量渐渐放松。它会成就一个转瞬即逝的伟人，但是无法保证一个国家长久的繁荣。
如果我们给予适当的关注，就会发现当我们说一个国家由于未能实行集权而碌碌无为的时候，总是指向未能真正理解的政府集权。人们一再指出，而我也很赞成这样的说法，即德意志帝国从未能将所有的力量发动起来。而原因就在于，国家未能强迫人民服从国家通用法律，就因为这个大机体内的几个成员总是声称有权利或是找到方法拒绝与国家当局代表合作，甚至有关人民大众的事务也是如此。换句话说，就是因为没有实行政府集权。这样的说法也适用于中世纪。封建社会的种种混乱之源就在于掌控权被过度分割并落入到太多人手中。因为政府集权的缺失，阻碍欧洲各国生机勃勃地朝着目标前进。
我们已经说过，美国没有行政集权和等级制度的存在。美国地方权力已经到达欧洲国家无可容忍的地步，而且也给美国自身带来许多不利的后果。但是，在美国政府集权已经完成，而且不难证明美国国家权力的集中远超任何欧洲国家。每个州不仅只有一个立法机构，也不仅只有一个政权的来源。而各地区议会和县法庭一般也不允许联合行动，以防他们越权干扰政府工作。在美国，每个州的立法机关至高无上，什么也不能阻挡它的权威，无论是特权还是地方豁免权，抑或是个人影响，甚至是理性的权威。因为它代表了自认为是理性代言人的大多数。所以，它自己的决定是其行动的唯一束缚。与其肩并肩，且直接受其领导的就是行政权的代表，他们的职责就是迫使不满分子就范。政府工作的细节方面还存有一些薄弱环节。美国各州共和国没有可以震慑不满少数派的常备军，但是这些少数派至今也没有发展到发动战争，让州感到军队不可或缺的程度。在与公民打交道的时候，州通常利用乡镇和县里的官员。但是对于像美国那样组建起来的中央政府，往往易于根据自身需要采用新的更为行之有效的行动方式。
所以，并不像人们常说的那样，美国中央集权的缺位导致新世界各共和国的灭亡。美国政府绝非人们所认为的那样不够集权，后面我会证明他们其实非常集权。立法机构每天都在蚕食政府这样或那样的权力，就好像法国国民公会做的一样，妄图把所有权力都揽到手里。因为这样集中起来的社会权力从属于人民，所以会不断易手。它自恃力量强大，经常表现得缺乏智慧和远见。这正是它的危险之处，所以正是它的力量本身而非软弱无能导致自己的灭亡。
行政分权制度在美国产生了几个不同的后果。在我看来，美国人的所作所为似乎已经超出合理的范围，他们把行政完全从政府中独立出来。因为即使是次要的事务，全国也应该有统一的制度。因为州没有在其管辖行政区内设立固定的行政官员，从而无法建立统一的惩罚制度，结果就导致几乎想不到要颁布州统一的治安条例，而对于这些条例的需求实际上则非常迫切。欧洲人往往会注意到这些，美国所表现出的混乱表象会让欧洲人开始误以为美国社会处于无政府状态，只有当他们对美国有了深入了解的时候，才会意识到自己的错误。有些事情关系到整个州，却因为没有全州性行政机构进行管理无法统一行动。而把事情交给各乡镇和县由选举产生的有一定任期的官员执行，结果不是一事无成就是无法长久。
欧洲集权主义的拥护者们秉持这样的观点，由国家对地方行政事务进行领导比交给地方当局自己管理要好得多。这样的做法是正确的，但其前提是中央政权是开明的，而地方当局是无知的，或是前者很积极后者很消极，前者习惯于工作而后者习惯于服从。显然这种两极化的趋势会随着中央集权的加强而加剧，也就是一方的全能和另一方的无能之间的差异会越来越鲜明。但是，我认为当人民如美国人一般的开明、关心自身利益，又习惯于为自身利益思考的时候，就不会发生这样的情况。相反，在这样的情况下，公民的集体力量总是能够比政府更有效地促进社会福利。我承认，在某种条件下要找到一种方法去唤醒沉睡民族并赋予他们所不曾拥有的热情和知识并不容易。我也已经充分意识到，说服人们要为自己的事情忙前忙后也非易事。而且，与修缮普通民居相比，宫廷礼仪的繁文缛节往往更能勾起人们的兴趣。但是，无论何时只要中央行政部门想要越俎代庖取代下级机构，在我看来都是自误或是误人的举动。不管一个中央政权多么的精明强干，都无法仅凭一己之力对全国上下的事情了若指掌。因为这绝非凡人能力所及。但是当它想要尝试创建一系列的发条构件并使之连动起来，其结果不是遗憾连连，就是徒劳无益。
集权制的确能够更为轻而易举地实现人们表面行为一定程度的一致。这种一致完全出于人们对中央集权的尊重，而对其目的却一无所知，这就好像那些虔诚的信徒，一心只顾膜拜神灵，却忘记了神灵代表的是什么。中央集权不费吹灰之力就可以让国家日常事务变得规规矩矩，制定出的治安条例详细且英明，能够对最小规模的叛乱和最轻微的犯罪行为进行及时处治，从而让社会能够维持现状，既无法实现真正的进步也不会出现实质的倒退，一直处于昏昏欲睡的循规蹈矩的状态，也就是官员们所称道的秩序良好社会安宁。简而言之，中央集权保守有余创新不足。当它激起社会动荡或是加速社会发展的时候，控制力就会削弱，而且如果一旦各项措施的推进需要公民的配合，其虚弱不堪的弱点就暴露无遗。甚至当中央集权的政府有求于民的时候，也会开出条件要求公民完全按照它的意思和方式行事，只负责细枝末节不要妄想对整个体系指手画脚，只能不闻不问盲目工作，只能根据日后的结果再对其所作所为进行评判。然而，这样的条件人们又怎能愿意与它结为盟友，人们要有充分的自由才能对自己的行为负责，所以人们宁可当一个被动的看客也不愿意做傀儡茫然地按照一无所知的计划行事。
无法否认美国也时常会感到对于那些规范法国人行事的统一规范的需要。社会对人所表现出的冷漠毫不关心屡见不鲜，不时出现的可耻瑕疵与周遭的文明形成了强烈的对比。由于无法得到持久的关注和严格的推进，有益的事业难以成功，最后不得不遭到废弃。因为美国人也和其他国家的人一样，做事情往往出于一时冲动。欧洲人总是习惯于遇事去找几乎可以插手一切事务的官员，无法适应美国那种复杂的乡镇行政制度。总的来说我们可以认定在美国那些能够让生活变得安逸舒适的治安细则被忽视了，但是社会对人的主要保障与其他国家一样强而有力。在美国，各州的权力虽然不及欧洲有条有理，开明豁达，博闻强识，但却要强大一百倍。世界上没有任何一个国家能够让人民对社会福利做出如此的贡献，而且据我所知还没有哪个民族设立的学校如此之多如此之有效，其建筑的宗教场所如此适合居民的需求，其修筑的乡间公路保养得如此之完好。所以，在美国找不到表面的一致性和持久性、细节上的事无巨细以及行政上的精致完美，相反一眼看到的是多少有些野蛮至少也是有点粗犷的权力机构，以及一幅意外频频同时却又活力四射锐意进取的生活图景。
如果让我说，要是美国的乡镇和县城由远离它们并被其视为异己的中央政府进行管理，会比由其在当地自行选举出的官员的管理要更为有效。依我看，如果美国整个的行政权都由一人独揽，一定能够把美国治理的更为安全，其社会资源的利用也会更趋合理。尽管美国人从其所采用的体制里获益良多，但是我依然认为应该采用截然相反的体制。即使有这样一个警醒的权力当局，无须我操心便会保护我的宁静生活不受烦扰，并会一直帮我排除前进道路上的一切危机，但如果它完全成为我自由和生命的绝对主宰，并将一切置于它的垄断之下，它无精打采周围的一切要随之萎靡不振，它入眠周围的一切必须跟随，它死去周围的一切也必须陪葬，那它对我又会有什么好处呢？
在欧洲的某些国家，当地的居民认为自己是外来的移民定居于此，对他们自己生活的所在漠不关心。他们不曾参与国内的重大变化，要不是偶然的听说，对这些变化全不知情，更有甚者，甚至对他们村子的状况、街道的治安以及教堂教士的处境都无动于衷。因为在他们看来这些事情都与他们无关，应该由被称为政府的强大的第三者进行管理。他们认为自己只是作为拥有用益权的人来享用这些财产，既没有将其据为己有的想法也没有要提高收益的念头。他们对自己利益的这种态度已经发展到了如此一种程度，无论是自己或是子女身处险境，他们非但不排除危险，反而插着手等着国家前来救援。他们这样的人尽管愿意完全牺牲自己的自由意志，但也绝非任由人摆布。的确，在最不起眼的小官吏面前他也会畏畏缩缩，然而一旦脱离了上级的管束便敢于违法乱纪。所以，他们不断在奴颜婢膝和肆意妄为之间来回摇摆。当一个国家到达这步田地时，它必须对民情和法律进行改变，否则便会灭亡。公德之源已经干涸，尽管这样的国家可能还有臣民，但是已经不再拥有公民。这样的国家就会想当然的成为外来征服者的猎物，而如果它还没有从世界舞台消失，那不过是因为周边的国家与它相似或比它还差。正是因为与生俱来的爱国本能依然尚存于他们的内心，对过去声名的盲目自豪依然还在，对以往荣耀的模糊记忆依然未退却，便已足以让他们产生自我保护的冲动。
人们曾经为保卫这个他们作为外来人而居住的国家所付出的巨大努力也不能作为支持这一体制的证据，因为经过深入的调查会发现宗教是他们那时斗争的主要动力。国家的长久、荣耀和富强是其神圣信仰的一部分，他们保卫自己的国家就是保卫他们的圣城，因为他们是圣城的公民。土耳其人从来不积极参与社会事务的管理，但是他们能够完成一些艰巨的任务因为苏丹的胜利就是穆罕默德的胜利。如今，他们的宗教一步步衰落，留下的只有专制制度，所以他们自身也在迅速衰败。孟德斯鸠认为专制制度的特有威信来自其自身，但是我认为它不配享有这样的荣誉。因为专制制度只依靠自我根本无法长久。经过仔细的考察就能发现让专制政府保持长久兴盛的是宗教而不是其自身的威吓力。无论你如何寻找，除了依靠人们意志的自由联合外，再也不可能在人们中间找到真正强大的力量。爱国主义和宗教是世界上唯有的两个动因能够让全体公民永远朝着同一个目标前进。
法律无法重新燃起人们对覆灭信仰的狂热，但是却可以让人们关心自己国家的命运。法律的影响能够唤起人们内心尚存的依然模糊不清的爱国主义并对其加以指导。如果能把它与思想、热情和日常生活习惯结合起来，也许可以巩固成为一种持久理性的情感。
不要说已经错过唤醒这种情感的时机，因为国家不会像人一样衰老。新的一代是一群已经做好充分准备掌管立法的新人。
在美国我最为欣赏的不是其地方分权的行政效果，而是这种分权的政治效果。在美国，人们随处都能感到祖国的存在，它是全体人民关心的对象，每个公民将国家利益视作自己的利益。他们以国家的荣誉为骄傲，对国家的成就赞不绝口，确信自己为国家的成就做出贡献，兴奋于自己随着国家的兴盛而获益良多。他们对于国家的这份感情就好似与家庭的感情一般，而且一种自私的心理会促使他们关心州的福祉。
一般来说，欧洲人认为公职人员代表政府从而对其表现得顺从，但是对美国人而言，他们代表的只是权利。可以说，在美国并非是人服从人，而是人服从正义和法律。如果人们所持有的观点被夸大，至少也是有益的。他们对自己的力量丝毫没有怀疑，认为它可以对付一切。当一个人想要做出一番事业，而又与社会公益没有直接关联的时候，他不会想到要从政府那里得到援助。然而他会将自己的计划公之于众，之后便自己付诸行动，也会向其他个人请求协助，并力排一切困难。毫无疑问，其结果肯定比不上有州政府协助来得好，然而私人事业的最终结果往往比政府所能做的要好的多得多。
因为行政当局只负责民事，所以既不会激起人们的嫉妒也不会激起人们的憎恨。而且，由于它能动用的资源有限，人们认为不能全依靠它的协助。因此，当行政机关打算介入的时候，它不会像在欧洲那样全靠自己。公民不会逃避义务，因为公众代表会采取行动。相反，每个人都准备好要帮助支持行政机关。个人努力连同政府当局的作为，往往能完成最具活力的中央集权行政当局所无法完成的事情。找几个实例来证明我所说的话易如反掌，但是我更愿只举一个我最熟悉的事情。在美国，政府当局可以动用的用来发现罪行缉拿罪犯的手段非常少。美国没有行政警察更不知道护照为何物；美国的司法警察无法跟法国相比，地方法官和检察官的数量也不多；对犯人的审讯也很迅速而且只是口头审讯。然而世界上没有哪个国家的漏网之鱼会比这里更少。因为每个人都认为提供犯罪证据缉拿罪犯都跟自身的利益息息相关。在美国逗留期间，我亲眼看到在一个发生重大案件的镇里居民们为了抓获罪犯并把他送交法院惩办，自发组织了一个委员会。在欧洲，逃跑的罪犯要是被官员抓住只能算他倒霉，民众不过是旁观者；而在美国他则被视为全人类的公敌，人人对他横眉冷对。
我相信地方分权制度对所有国家都有好处，而对于讲求民主的人们这样的需求就更为迫切。在贵族体制下，只有维持一定的秩序才能确保自由，而对于统治者来说由于他们害怕失去的东西太多，所以秩序是他们关心的头等大事。同样地，贵族体制之所以能够让人民免受专制的过度压迫，是因为人民往往拥有有组织的力量并时刻准备与暴君做斗争。但是没有地方分权制度的民主政体也就失去了与这种邪恶相对抗的保障。在小事情上尚未学会使用民主的平民百姓又怎可能将其运用到大事情上呢？在一个人人都软弱而且也没有被任何共同利益将他们团结起来的国家，又有什么可以拿来与暴君对抗呢？所以那些害怕人民暴动的人以及惧怕专制制度的人，应该都渴望地方自由的逐步发展。
另一方面来说，我认为民主国家最容易受到行政集权制度的束缚，其原因有很多，主要有下列几个。这些国家一直以来都有一种趋势要把全部的政府权力集中到唯一代表人民的权力机关手中。因为除了人民以外什么都没有，而这些人民不过是一群混在一处的平等的个人。但是当这个权力机关拥有政府属性的时候，它又无法避免去干预行政工作的细节，这样的机会最终总会到来，就像在法国看到的一样。在法国大革命期间，存在两个混乱不清而且南辕北辙的趋势：一个倾向于自由，而另一个则倾向于专制。在古代君王政体中，国王是法律唯一的制定者，但是在君主专权的时候，已遭到部分摧毁的地方分权制度的残余仍然依稀可见。这些地方分权制度缺少连贯性也不完善，总是让人觉得荒谬可笑。而在贵族政治制度下，它们有时候竟然变成压迫的工具。法国大革命不但宣布反对君主专制，而且也反对地方分权制度。它不分青红皂白，对以前的一切全部否定，既反对专制，又反对可以对其进行抑制的措施，这场革命既有共和又有中央集权的性质。法国大革命的双重特点是专制权力之友们可以巧妙利用的一个事实。当他们捍卫大革命重大成果之一行政集权的时候，你难道能够指责他们是在为专制制度卖命吗？这样，民众和人民权力的敌人握手言和，而且暴君的秘密奴仆也许就是自由的公开爱慕者。
我已经拜访过两个地方自由制度高度发达的国家，也聆听了这些国家不同党派的不同声音。在美国，我遇到过想要秘密颠覆国家民主制度的人；在英国，我也看到对贵族制度公开发起攻击的人，但是在任何地方都没有见过认为地方自由不是大好事的人。在这两个国家，我看到人们将国家的弊端归结到千千万万的原因，但从来没有提到过地方自由。我看到公民为他们国家的繁荣富强找到各种理由，而放在首位的却总是地方自由。我发现，尽管人们宗教观念和政治理论上的差别与生俱来，但是他们在每天经历的能够做出正确判断的唯一事实上却意见一致，这个发现不会错吧？只有那些地方自治制度不发达的国家才会否认它的好处。换句话说，只有那些不了解这个制度的人才会谴责这个制度。