模块三 公务文书写作

知识目标

◎ 掌握公文的性质和特点，了解公文的行文规则。

◎ 掌握各类公文的适用范围，熟知公文的格式。

◎ 了解公文的用纸、排版和装订要求。

能力目标

◎ 能够分析各类公文的区别，正确选择公文文种进行写作。

◎ 能够按照公文的写作内容和写作要求写作常用公文。

◎ 能够根据行业企业具体案例熟练写作通知、请示、报告、纪要和函。

项目一 公文知识和公文格式

一、公文的性质和作用

《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）明确公文是党政机关实施领导、履行职能、处理公务的具有特定效力和规范体式的文书，是传达、贯彻党和国家方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作，请示和答复问题，报告、通报和交流情况等的重要工具。《条例》自2012年7月1日起施行。

公文具有以下作用：

（一）指导宣传作用

上级机关通过发布公文布置工作，宣传和贯彻党和国家的路线、方针和政策，统一人们的思想认识，指导下级机关开展各项工作。

（二）行为规范作用

国家制定的一些重要的法律、法规一经发布，便成为全社会的行为规范，任何单位和个人不得违反，否则便会受到法律的制裁、行政处分或经济处罚。

（三）协调联系作用

公文具有联系公务、解决问题、交流情况、商洽工作、协调关系的作用。

（四）依据凭证作用

公文体现了发文机关的意图，是受文机关开展工作、处理问题的依据和凭证。公文在完成了现行的作用之后，将立卷、归档，归档后的公文是历史活动的真实记载，起着记载、凭证和备查考的作用。

二、公文的特点

（一）政策性

公文具有传达、贯彻党和国家的方针政策，处理党政机关公务的重要职能。它体现国家政权机关的指挥意图、行政意向。公文的内容具有鲜明的政治性和政策性，不能由个人意志决定，必须代表国家和人民的根本利益。

（二）权威性

公文由法定作者制发，代表一定机关的法定职能。每一份公文都有特定的约束力，受文机关必须严肃对待、认真理解、严格遵照执行。

（三）规范性

为了充分发挥公文的效用，《条例》从公文文种名称到行文关系、从制发程序到文体格式都作了严格规定。所有发文机关必须严格按照规定的程序制发和处理公文，以保证工作的规范化、管理的科学化，以提高工作效率。

（四）时效性

公文是为解决现实问题而制发的，要求限期传达执行。公文总是在规定的空间范围内和时间效力范围内生效，一旦工作完成、问题解决，或新的有关公文制发出来，原公文的效用即告结束。

（五）庄重性

公文要维护其政治性和权威性，就必须保持准确、严肃、庄重的文体特点。公文反映事物要客观实际，表达意见要态度明朗，选词用语要严谨、准确。

三、公文的种类

（一）按公文的适用范围分

（1）决议。决议适用于会议讨论通过的重大决策事项。

（2）决定。决定适用于对重要事项作出决策和部署，奖惩有关单位和人员，变更或者撤销下级机关不适当的决定事项。

（3）命令（令）。命令适用于公布行政法规和规章，宣布施行重大强制性措施，批准授予和晋升衔级，嘉奖有关单位和人员。

（4）公报。公报适用于公布重要决定或者重大事项。

（5）公告。公告适用于向国内外宣布重要事项或者法定事项。

（6）通告。通告适用于在一定范围内公布应当遵守或者周知的事项。

（7）意见。意见适用于对重要问题提出见解和处理办法。

（8）通知。通知适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，以及批转、转发公文。

（9）通报。通报适用于表彰先进、批评错误、传达重要精神和告知重要情况。

（10）报告。报告适用于向上级机关汇报工作、反映情况，以及回复上级机关的询问。

（11）请示。请示适用于向上级机关请求指示、批准。

（12）批复。批复适用于答复下级机关的请示事项。

（13）议案。议案适用于各级人民政府按照法律程序向同级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提请审议事项。

（14）函。函适用于不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题，请求批准和答复审批事项。

（15）纪要。纪要适用于记载会议主要情况和议定事项。

（二）按行文关系分

（1）上行文。上行文是指下级机关向所属上级机关的行文，即自下而上的行文。例如，报告、请示等。

（2）下行文。下行文是指上级机关对所辖下级机关的行文，即自上而下的行文。例如，命令、决定、批复等。

（3）平行文。平行文是指同级机关或者不相隶属机关之间的行文。函是最常用的平行文。

公文的上行、下行、平行，有时有交叉的现象。例如，“意见”用于向上级机关提出见解时，为上行文；用于向下级机关提出处理办法时，为下行文。

（三）按公文的来源划分

（1）收文。收文是指从外单位发送来，由本单位收进的公文。

（2）发文。发文是指本单位发送给外单位的公文。

（3）内部公文。内部公文是指本单位内部使用的公文。

（四）按公文的秘密性质和阅读范围分

1．公开文

公开文是指向人民群众和国内外公开发布的公文。这类公文大多数是领导人的讲话、党和国家重要的政策和法规等，通过广播、电视、报刊等大众传媒发布。

2．内部文

内部文是指供本机关内部的员工阅读，一般不对外公布的文件。

3．秘密文

秘密文是指内容涉及党和国家的秘密，需要标明密级和保密期限、控制知密范围和对象的文件。公文的保密程度一般用秘密等级来标志，分为秘密、机密、绝密三等，主要是对知密对象的规定和控制，密级越高，控制越严。秘密程度要求在公文首页注明，其中，“绝密”、“机密”级公文还应当标明份数序号。

（五）按公文办理时限划分

1．紧急公文

紧急公文是指需迅速传递、办理的公文。按送达时限的要求划分，分为特急和急件两类。特急是要求立即着手办理的公文，急件是要求抓紧办理的公文，具体时间要求由各地党政机关主管自行确定。

2．常规公文

常规公文是指按正常的要求运转和处理的公文。虽然不是紧急公文，但这类公文也应该迅速、及时地处理。

四、公文的格式

《条例》明确规定了公文的构成要素：“公文一般由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名、成文日期、印章、附注、附件、抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。”

公文各要素划分为版头、主体、版记三部分。公文首页红色分隔线以上的部分称为版头；公文首页红色分隔线（不含）以下、公文末页首条分隔线（不含）以上的部分称为主体；公文末页首条分隔线以下、末条分隔线以上的部分称为版记。

（一）版头部分

版头部分由份号、密级和保密期限、紧急程度、发文机关标志、发文字号、签发人、分隔线等项目组成。

1．份号

份号即公文印制份数的顺序号。涉密公文应当标注份号。

公文份数序号是指将同一文稿印制若干份时每份公文的顺序编号。编制份数序号的目的是准确掌握公文的印制份数、分发范围和对象，便于发文机关根据份数序号掌握公文的去向。当文件需要收回保管或销毁时，可以对照份数序号检查是否有遗漏或丢失。

如需标注份号，一般用6位3号阿拉伯数字，顶格编排在版心左上角第一行。

2．密级和保密期限

密级和保密期限即公文的秘密等级和保密的期限。

涉密公文应当根据涉密程度分别标注“绝密”、“机密”、“秘密”和保密期限。一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角第二行。如需同时标注保密期限，则秘密等级与保密期限之间用“★”隔开，保密期限中的数字用阿拉伯数字标注。

3．紧急程度

紧急程度即公文送达和办理的时限要求。根据紧急程度，紧急公文应当分别标注“特急”、“加急”，电报应当分别标注“特提”、“特急”、“加急”、“平急”。

如需标注紧急程度，一般用3号黑体字，顶格编排在版心左上角；如需同时标注份号、密级和保密期限、紧急程度，按照份号、密级和保密期限、紧急程度的顺序自上而下分行排列。

4．发文机关标志

发文机关标志由发文机关全称或者规范化简称加“文件”二字组成，也可以使用发文机关全称或者规范化简称。联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独使用主办机关名称。

发文机关标志居中排布，上边缘至版心上边缘为35mm，一般使用小标宋体字，颜色为红色，以醒目、美观、庄重为原则。

联合行文时，如需同时标注联合发文机关名称，一般应当将主办机关名称排列在前；如有“文件”二字，应当置于发文机关名称右侧，以联合发文机关名称为准上下居中排布。

5．发文字号

发文字号由发文机关代字、年份、发文顺序号组成。联合行文时，使用主办机关的发文字号。

发文机关代字一般由两个层次组成：第一个层次是发文机关的代字；第二个层次是发文机关主办文件的部门的代字。

年份、序号用阿拉伯数字。年份要用全称，用六角括号“〔〕”括入；序号不编虚位（即1不编001），不加“第”，在阿拉伯数字后加“号”字。

例如，《国务院办公厅关于印发贯彻实施质量发展纲要2014年行动计划的通知》的发文字号是“国办发 〔2014〕18号”, “国办发”这一发文机关代字表示这份文件来自国务院，承办部门是办公厅，说明这份通知是由国务院办公厅在2014年发布的18号公文。

发文字号置于发文机关标志之下、分隔线之上。在发文机关标志下空2行，用3号仿宋体字，居中排列。发文字号之下4mm处印一条与版心同宽的红色分隔线。

上行文的发文字号居左空一字编排，与最后一个签发人姓名处在同一行。

6．签发人

上行文应当标注签发人姓名。签发人是指签发该公文领导人的姓名。签发人平行排列于发文字号右侧，发文字号居左空1字，签发人姓名居右空1字。签发人用3号仿宋体字，签发人后标全角冒号，冒号后用3号楷体字标注签发人姓名。

如有多个签发人，签发人姓名按照发文机关的排列顺序从左到右、自上而下依次均匀编排，一般每行排两个姓名，回行时与上一行第一个签发人姓名对齐。

7．分隔线

发文字号之下4mm处居中印一条与版心等宽的红色分隔线，其作用是将版头部分与主体部分分开。

（二）主体部分

主体部分由标题、主送机关、正文、附件说明、发文机关署名和成文日期、印章、附注和附件组成。

1．标题

标题由发文机关名称、事由和文种组成。

标题是对公文内容的概括与提炼。发文机关名称之后用介词“关于”引出公文的事由，用助词“的”与文种相连接，如“国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知”。

并不是所有公文的标题中都出现“关于”。公告、通告、纪要的标题，往往不用“关于”，如“××省财政厅公告”。

批转和转发式通知的标题，往往也省略“关于”，如“国务院批转交通运输部等部门重大节假日免收小型客车通行费实施方案的通知”。

标题文字力求扼要简短。标题中除法规、规章名称要加书名号外，一般不用标点符号，如“国务院关于修改《全国年节及纪念日放假办法》的决定”。

标题一般用2号小标宋体字，编排于红色分隔线下空2行位置，分一行或多行居中排布；回行时，要做到词意完整、排列对称、长短适宜、间距恰当。标题排列应当使用梯形或菱形。

公文标题大致可分为以下几种形式：

（1）三要素齐全，即发文机关+事由+文种。这是公文标题的一种典型形式。例如，“国务院办公厅关于切实做好春季防火工作的紧急通知”。

（2）省略发文机关，即事由+文种。省略发文机关的原因有两点：其一，公文文头上已印有发文机关，很醒目，故无须在标题中再次标出发文机关；其二，为了突出标题中的事由，如“关于加强农产品质量安全监管工作的通知”。

（3）省略事由，即发文机关+文种。省略事由的原因有两点：其一，公文的正文很短，一看便知，无须在标题中对事由再作提示；其二，为了缩短标题，使之更醒目。这种形式的标题，常常用于公布性、周知性的公文，如命令（令）、公告、通告等。例如，“中华人民共和国人民代表大会公告”。

2．主送机关

主送机关是公文的主要受理机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。同类型机关统称如“各省、自治区、直辖市人民政府”等。

主送机关用3号仿宋体字，位于标题之下空1行，左侧顶格书写，末尾标全角冒号。如主送机关名称过多，回行时仍需顶格。

3．正文

正文是公文的主体，用来表述公文的内容。

正文一般由开头、主体和结尾三部分组成。公文的正文由于文种和内容不同，写法不尽相同。

正文在主送机关名称或标题之下第1行开始，每自然段左空2字，回行顶格。

正文用3号仿宋体字，一般每面排22行，每行28个字。当公文排版后所剩空白不能容纳印章位置时，应采取调整行距、字距的措施加以解决，务使印章与正文同处一页，不得采用标注“此页无正文”的方法。

文中结构层次序数依次可以用“一、”、“（一）”、“1.”、“（1）”标注；一般第一层用黑体字，第二层用楷体字，第三层和第四层用仿宋体字标注。

4．附件说明

附件说明指公文附件的顺序号和名称。

如有附件，在正文下空1行左空2字，用3号仿宋体编排“附件”二字，后标全角冒号和附件名称。

如有多个附件，使用阿拉伯数字标注附件顺序号（如“附件：1.××”）；附件名称后不加标点符号。附件名称较长需回行时，应当与上一行附件名称的首字对齐。

5．发文机关署名和成文日期

发文机关署名应署发文机关全称或者规范化简称。

成文日期署会议通过或者发文机关负责人签发的日期。联合行文时，署最后签发机关负责人签发的日期。

成文日期是公文生效的时间，是公文的一项重要内容，写在正文右下方。用汉字标注，年、月、日要齐全，“零”写为“○”，如“二○一四年三月二十五日”。

6．印章

公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符。有特定发文机关标志的普发性公文和电报可以不加盖印章。

印章是公文生效的标志，也是鉴定公文真伪的重要因素。印章上要不压正文，下要骑年盖月。成文日期一般右空四字编排，印章用红色，不得出现空白印章。

单一机关行文时，一般在成文日期之上、以成文日期为准居中编排发文机关署名，印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，使发文机关署名和成文日期居印章中心偏下位置，印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

联合行文时，一般将各发文机关署名按照发文机关顺序整齐排列在相应位置，并将印章一一对应、端正、居中下压发文机关署名，最后一个印章端正、居中下压发文机关署名和成文日期，印章之间排列整齐、互不相交或相切，每排印章两端不得超出版心，首排印章顶端应当上距正文（或附件说明）一行之内。

7．附注

附注是公文印发、传达范围等需要说明的事项。

附注对公文的阅读范围、使用时需注意的事项加以说明。例如，“此件公开发布”、“此件可登报”等。

如有附注，用3号仿宋体字，居左空2字，加圆括号标注在成文日期下一行。上行文的联系人姓名和电话号码标注在附注位置上。

8．附件

附件是公文正文的说明、补充或者参考资料。

附件是公文的重要组成部分，与正文具有同等效力。附件应与公文正文一起装订，并在附件左上角第1行顶格标注“附件”。有序号时标注序号，附件的序号和名称前后标注应一致。如附件与公文正文不能一起装订，应在附件首页的左上角第1行顶格标注公文的发文字号并在其后标注附件及序号。

（三）版记部分

版记部分由抄送机关、印发机关和印发日期、页码等组成。

版记中的分隔线与版心等宽，首条分隔线和末条分隔线用粗线（推荐高度为0.35mm），中间的分隔线用细线（推荐高度为0.25mm）。首条分隔线位于版记中第一个要素之上，末条分隔线与公文最后一面的版心下边缘重合。

1．抄送机关

抄送机关是指除主送机关外需要执行或者知晓公文内容的其他机关，应当使用机关全称、规范化简称或者同类型机关统称。

抄送机关的作用是使有关单位及时了解公文的内容，在工作中给予配合。

如有抄送机关，一般用4号仿宋体字，在印发机关和印发日期之上1行、左右各空1字编排。“抄送”二字后加全角冒号和抄送机关名称，回行时与冒号后的首字对齐，最后一个抄送机关名称后标句号。

2．印发机关和印发日期

印发机关和印发日期指公文的送印机关和送印日期。

印发机关是指公文的印制主管部门，标注印发日期的作用是准确反映公文的生成时效。公文在领导签发后即开始生效，之后要经过打字、校对、复核等环节才得以印发。

印发机关和印发日期一般用4号仿宋体字，编排在末条分隔线之上。印发机关左空1字，印发日期右空1字，用阿拉伯数字将年、月、日标全，年份应标全称，月、日不编虚位（即1不编为01），后加“印发”二字。

版记中如有其他要素，应当将其与印发机关和印发日期用一条细分隔线隔开。

3．页码

页码指公文页数顺序号。

页码一般用4号半角状态下的宋体阿拉伯数字，编排在公文版心下边缘之下，数字左右各放一条一字线；一字线上距版心下边缘7mm。单页码居右空1字，双页码居左空1字。公文的版记页前有空白页的，空白页和版记页均不编排页码。公文的附件与正文一起装订时，页码应当连续编排。公文的版式按照国家标准《党政机关公文格式》（GB/T 9704—2012）执行。公文用纸幅面采用国际标准A4型。公文的具体格式如图3—1、图3—2所示。

图3—1 下行文格式

图3—2 上行文格式

五、公文正文的写法

公文正文一般包括开头、主体和结尾三个部分。公文全文必须是一个完整的统一体，中心线索要连贯，结构要周密。下面具体介绍公文的开头、正文、结尾的写法。

（一）公文开头的写法

公文开头必须开门见山，一落笔就直接指向要处理的事件或要解决的问题。开头要文笔简练，一般只有一个自然段。

1．根据式开头

开头表明发布公文的根据，一般是上级文件、领导指示、有关规章和现实情况。这类开头一般用“根据”、“遵照”、“按照”等介词领起下文。

例如，“根据《节能技术改造财政奖励资金管理办法》（财建 〔2011〕367号）的有关规定，现就2013年节能技术改造财政奖励备选项目申报组织有关事项通知如下：”（《关于组织申报2013年节能技术改造财政奖励备选项目的通知》发改办环资 〔2013〕1972号）。

这种把行文根据放在前面做开头的写法，在公文写作中十分普遍。运用根据式开头要避免照搬上级文件、有关规章等原文，而要提炼出主要观点作为写作公文的依据。

2．目的式开头

开头提出发布公文的动机、缘由、目的，称为目的式开头。这种开头常以“为”、“为了”等介词领起下文。

例如，“为全面掌握地名基本信息，提高我国地名管理和服务水平，定于2014年7月至2018年6月开展第二次全国地名普查。”（《国务院关于开展第二次全国地名普查的通知》国发 〔2014〕3号）

目的式开头也是公文写作中运用较多的一种开头方式，毕竟每发布一篇公文都有一个明确的目的。此类开头开门见山，直入主题。

3．叙述式开头

叙述式开头即开头运用概括叙述的方式，把公文所指向的主要事实作一个简要的交代，然后在事实的基础上展开主体部分。

例如，“近期，云南、四川、贵州、浙江、江西、湖南、广东、广西等地发生多起建筑物和森林火灾，造成重大人员伤亡和财产损失。根据国务院领导同志指示精神，为切实做好春季防火工作，现就有关事项通知如下：”（《国务院办公厅关于切实做好春季防火工作的紧急通知》国办发明电 〔2014〕2号）

叙述式开头可以使读者对基本情况、主要事实有一个大致的了解，在此基础上理解公文后续展开的内容就比较容易。

4．结论式开头

结论式开头即开头提出对某一事件或某一问题的基本认识，以此为前提布置有关工作，提出开展工作的方法、措施和要求。

例如，“地理信息产业是以现代测绘和地理信息系统、遥感卫星导航定位等技术为基础，以地理信息开发利用为核心，从事地理信息获取、处理、应用的高技术服务业。随着近年来地理信息产业迅速兴起并保持高速增长，这一战略性新兴产业在我国经济社会发展中的作用日益显现。为促进我国地理信息产业发展，经国务院同意，现提出以下意见：”（《国务院办公厅关于促进地理信息产业发展的意见》国办发 〔2014〕2号）

结论式开头或肯定成绩，或指出问题，或阐明原则，或亮明态度、开宗明义。

（二）公文主体的写法

公文主体部分的结构方式有两种基本形态：一种是并列式；一种是递进式。开头通常是总述或总论，它自成一个层次。主体部分的各层或分述或分论，或呈现并列形态，或呈现递进形态。

1．并列式

对事物几个不同侧面的考察，对事件发生的几种不同原因的分析，对法规中不同条文的陈述等，都将形成相互并列的不同层次。

例如，“《国务院办公厅关于做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作的通知》”（国办发 〔2014〕22号），围绕进一步做好2014年全国普通高等学校毕业生就业创业工作，就有关问题从十个方面作出通知，包括高度重视高校毕业生就业创业工作、鼓励高校毕业生到城乡基层就业、鼓励小型微型企业吸纳高校毕业生就业、实施大学生创业引领计划等。这十个方面形成相互并列的层次。

2．递进式

如果是从事物的表象逐步深入探索其本质，每一个深化的阶段就形成一个层次，各层次之间就是递进形态。从原因出发推导结果，或者反过来从结果出发寻找原因，也会有步步深入的过程，也是递进形态。另外，公文在偏重于记述事件或过程时，按照事件发生的先后顺序表述，事件的阶段性也必然会形成层次，各层次之间也属于递进形态。

例如，“《国务院办公厅关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见》”（国办发〔2014〕9号）就深入实施东北地区等老工业基地振兴战略，积极有序推进城区老工业区搬迁改造工作提出指导意见。正文第一部分说明充分认识推进城区老工业区搬迁改造的重要性，接着从指导思想和基本原则两方面明确总体要求，然后从八个方面提出主要任务，最后说明保障措施。

这份意见的主体部分从说明工作意义、阐明总体要求、提出主要任务到采取的保障措施，各层次之间内容不断深化，层层递进，逐步深入。

公文主体部分并列式层次和递进式层次往往交叉。相互并列的层次，每个层次可能又采用递进式安排内容；主体部分各层之间呈现递进形态，但具体某一层次又采用并列式安排内容。

（三）公文结尾的写法

公文结尾必须明确提出结论性的意见、请求或执行要求，一般不能用象征、隐喻、暗示的写作方法。公文结尾的具体写法如下：

1．总结式结尾

在结尾处用简洁的语言进行画龙点睛式的概括归纳，也就是对全文内容进行总结。

例如，“地方各级人民政府要加强对质量工作的组织领导和统筹协调，结合本地实际，参照以上工作安排和部门分工，制定本地区的具体工作方案，细化任务，明确时限和要求，逐级落实责任，确保各项任务的完成”。

2．希望式结尾

希望式结尾是指在结尾处提出希望、号召。例如，“各有关方面要统一思想、密切配合、开拓创新、真抓实干，共同推动本地区持续健康发展，努力开创经济社会发展新局面”。

3．说明式结尾

说明式结尾是指在结尾处对与文章内容有关的事项或问题进行交代说明。例如，“本栏目内容于2003年12月完成，如果以后发生变动，或者在办理中与商标注册大厅接待人员的要求不一致，应以接待人员的要求为准”。

4．套语式结尾

套语式结尾是指用固定的套语结尾。例如：请示使用“此请当否，请批复”或“以上请示如无不妥，请予批准”等结尾；报告使用“特此报告，请审阅”或“特此报告，如无不妥，请批转执行”等结尾；通知使用“特此通知，望贯彻执行”等结尾；函使用“特此函商，请研究见复”等结尾。

5．自然式结尾

公文也可采用自然式结尾的方法，即主体部分内容表达完毕就结束。