第3章 投资控制体系构建

3.1 投资控制目标分解

工程投资控制实行全过程、分阶段控制方法。依据国家批准的《南水北调东线第一期工程可行性研究总报告》（以下简称“总体可研”），分初步设计、招标设计、工程招标、工程施工4个阶段进行建设全过程投资控制。初步设计阶段，根据总体可研确定的江苏境内调水工程总投资规模，进一步合理调整设计单元工程静态投资规模，预测动态投资规模。招标设计阶段，根据批准的设计单元工程初步设计概算静态投资，进一步深化、优化、细化设计，合理分解、确定工程静态投资专项控制目标。工程招标及施工阶段，依据各静态投资专项控制目标，强化过程管理，严格进行动态投资管理。工程投资控制目标分解如图3.1所示。

图3.1 工程投资控制目标分解图

3.2 投资控制要素

3.2.1 建设各环节投资控制要素

根据江苏水源公司组建时点和工程项目控制的任务，其投资控制的环节主要包括以下几个方面。

（1）工程初步设计投资控制。工程建设具体方案的选比、优化；工程配套及工程建设条件，包括征地拆迁、交通、电力等的投资控制。

（2）工程发包方式和工程现场管理方式规划过程的投资控制。工程发包方式包括设计施工相分离方式（DBB）和设计施工相融合的方式（DB/EPC），采用不同方式将有不同的技术经济效果；工程现场管理方式包括自主管理、委托专业咨询管理公司代建和委托地方政府组织机构管理等方式，采用不同工程现场管理方式同样会产生不同的技术经济效果。因此，工程发包方式或现场管理方式均存在优化的问题，以控制工程投资。

（3）在DBB方式下，工程详细设计的投资控制。工程初步设计后的工程详细设计，包括工程招标设计（若必要）、工程施工图设计。其中，工程招标设计为对初步设计文件进行细化，以满足工程施工招标要求，此处存在工程优化空间；但到工程施工图设计这一环节，工程优化应基本完成。反过来，若此时还在对工程设计进行优化/调整，势必会产生工程变更或索赔，这对控制工程投资一般是不利的。因此，工程详细设计的投资控制，主要是通过优化工程招标设计来实现。

（4）在DBB方式下，工程施工招标的投资控制。其主要包括工程施工招标策划（分标、招标组织等）、各标段合同策划和招标机制设计等。

（5）在DBB方式下，工程设备采购的投资控制。其主要包括工程设备选型、工程设备采购方案策划、工程设备采购招标实施等。

（6）在DBB方式下，工程施工过程的投资控制。其主要包括支付控制、工程变更/索赔控制等。

（7）在DB/EPC方式下，工程实施过程投资控制。其控制的重点是DB/EPC合同策划、风险分担、工程招标和工程验收等方面。

（8）工程项目管理组织（项目治理结构）和相关制度的科学合理安排，为有效控制工程投资提供支持。其主要包括发包方管理层次划分、管理机构设置以及职责划分等。

3.2.2 建设各阶段投资控制要素

根据南水北调江苏境内工程的特点、建设条件和政策法规要求，南水北调江苏境内工程不适宜采用DB/EPC方式，因此本书主要讨论DBB方式下建设各阶段投资控制要素。

（1）工程初步设计阶段投资控制要素：优化工程方案及落实配套工程和建设条件。工程方案优化包括合理确定工程位置、工程结构型式和结构优化、工程组织优化等；配套工程和建设条件的落实，主要控制“搭便车”的“敲竹杠”问题。

（2）工程招标设计投资控制要素：优化深化工程。在工程初步设计阶段优化工程建设方案的基础上，工程招标设计的任务是细化工程设计，从投资控制角度出发，更容易控制投资。这主要在于，我国工程设计计价基础是工程概/预算，不论选择工程设计方是否采用招标机制，在这种设计计价方式的基础上，优化工程意味工程概/预算降低，进而使设计方收益减少。显然，工程设计方缺乏优化工程的动力。如何激励工程设计方优化工程是目前工程界和学术界关心的问题。

（3）工程施工招标过程投资控制要素：优化工程交易模式和交易机制。

工程交易模式的核心要素包括工程交易客体、交易合同和交易管理。工程交易客体问题，即为工程发包方式及相关策划；工程交易合同问题，即为工程发包合同类型的优化；工程交易管理问题，即为优化发包方对工程交易方式的问题。

工程交易机制主要指工程招标机制，且核心是招标程序和评标机制。工程施工招标的任务有两个：一是确定工程施工承包商；二是确定工程施工合同价。相关研究表明，工程施工招标过程中，在满足工程质量和建设工期要求的条件下，有必要将工程施工合同价（潜在中标方的投标报价）和可能发生的交易成本作为选择中标人的依据，以谋求工程造价（包括工程合同价和工程交易成本）最低，而不是简单的工程合同价/工程报价最低。此外，也有必要根据工程项目的不确定程度，科学选择合理的工程计价方式，以实现工程风险成本最小。

（4）工程设备采购过程投资控制要素：积极采用新技术，特别是消化吸收国际先进技术，进而将其国产化。工程设备采购投资控制因素包括两方面因素：一是市场因素；二是技术因素。市场因素与土建工程类似。对于技术因素，有必要吸收国际先进技术，特别是消化吸收成熟的国际先进技术、工艺，并使之国产化。这与使用国产设备相比，可大大改善性能，包括提高运行效率、使用寿命，以及降低运行成本；与进口国外产品相比，可大大降低工程投资。

（5）工程施工过程投资控制要素：控制工程施工过程工程变更。工程施工过程控制内容较多，常规的投资控制问题已经较为成熟，不做过多讨论。但对于水利工程，特别是南水北调江苏境内工程中的河道工程及部分泵站工程，不确定性较大，尽管可通过采取增加工程招标设计等环节控制工程施工变更，但不可避免地存在施工过程的变更问题，而处理工程施工变更经常会使工程投资失控。这主要来自两方面：一是工程内容调整后，工程成本确实增加了；二是工程变更过程常伴随着较高的交易费用，即施工承包方利用工程变更过程中的有利地位“敲竹杠”。因此，有必要通过加强对工程变更的管理，控制在技术上不必要的变更和可能出现的“敲竹杠”。

（6）工程项目投资控制体系建设要素：合理设计管理组织结构和职能分工、科学建设投资控制相关制度、构建具有内生动力的工程投资控制机制。

综上，工程投资的影响因素很多，而且不同项目控制的要素，控制的重点也不尽相同。根据南水北调江苏境内工程建设的特点，以及江苏水源公司在南水北调江苏境内工程建设过程中扮演的角色和承担的任务，在投资控制方面，除常规要求外，江苏水源公司控制的要素还包括以下几个方面。

（1）强化工程设计优化。包括加强工程设计常规管理，采取措施调动设计方优化工程积极性。

（2）积极消化吸收工程设备制造的国际先进技术、推动国产化，控制工程设备采购成本。

（3）优化工程招标机制和合同条件。将工程投标报价和可能发生的交易成本作为选择中标人的依据，以谋求工程造价最低；根据工程不确定程度，选择适当的工程合同计价方式。

（4）科学合理地构建工程投资控制体系。

（5）合理控制施工过程工程变更，在保证工程功能和质量的前提下，严格控制工程投资。

3.2.3 投资控制逻辑关系

归纳南水北调江苏境内工程投资控制环节和控制要素，得出南水北调江苏境内工程投资控制逻辑关系，如图3.2所示。

图3.2 南水北调江苏境内工程投资控制逻辑关系图

3.2.4 前期工作影响投资控制的主要因素

3.2.4.1 初步设计阶段影响投资控制的主要因素

（1）房屋及交通工程单价问题。根据目前江苏境内工程投资控制现状，永久房屋、道路工程投资均大幅突破初步设计批复概算投资，主要由于永久房屋、道路工程按造价指标及费率进行批复，投资偏紧，不能满足实施阶段及国务院南水北调办对于建筑与环境的要求。此外，初步设计批复房屋造价指标按基本简装要求拟定，与南水北调工程建设环境要求不相适应，应考虑节能、环保等要求，确定合适的标准，合理调整造价指标。江苏省南水北调房屋建筑及永久道路工程初步设计阶段均已进行详细设计，批复却未采纳。

（2）部分施工临时工程批复标准偏低。江苏境内工程地处河网地区，工程地质条件复杂，初步设计阶段对施工临时工程中降排水、施工围堰等设计标准较高。部分工程批复时，核减了部分临时设施相应工程量，而实际施工过程中仍按原设计标准实施，造成投资突破。同时，初步设计中施工组织设计考虑不足，特别是河道工程分段施工，施工导流、临时工程及建设管理等投资均大大增加。

3.2.4.2 招标设计阶段影响投资控制的主要因素

因初步设计审批周期较长，为加快工程实施进度，招标设计阶段，对于整个区域建筑与环境方案设计深度不足，在主体工程招标阶段，厂房建筑方案往往已经明确，而附属设备用房、管理用房仅仅为方案阶段，施工单位在投标时采用不平衡报价法，将管理用房等报价故意压低，待方案确定后，以方案变化较多为由，进行重新报价。

3.2.4.3 施工图设计阶段影响投资控制的主要因素

施工图设计阶段影响投资控制主要在两方面：一是施工图阶段勘察工作深度不够，施工图阶段的勘察工作应进一步细化，但往往深度不足，特别是涉及河道工程，勘察工作不细致，导致因土质原因增加变更投资较多；二是招标阶段与施工图设计深化增加变更较多。工程招标阶段对于附属设施、细部结构往往考虑不全面，施工图设计阶段新建泵站考虑周边设施，如围墙、大门、化粪池、排水管道等，除险加固工程漏项较多，对于具体情况预见不足。同时，由于目前设计工作存在只重视本专业设计，各专业配合不够等原因，施工后期设计变更较多，对投资控制不利。

3.3 投资控制体系相关制度建设

3.3.1 南水北调工程投资管理相关制度

南水北调，包括东、中线工程，由中央和地方共同出资，项目法人有多个，参与工程建设的设计、施工单位则更多。在这种复杂利益格局下，国务院南水北调办，在国家现有法律法规指导下，根据就工程投资控制制订了一系列相关管理制度。

（1）《南水北调工程建设管理的若干意见》（国调委发〔2004〕5号）。

（2）《南水北调工程评标专家和评标专家库管理办法》（国调办建管〔2004〕72号）。

（3）《南水北调工程代建项目管理办法（试行）》（国调办建管〔2004〕78号）。

（4）《南水北调工程委托项目管理办法（试行）》（国调办建管〔2004〕79号）。

（5）《南水北调工程建设稽察办法》（国调办监督〔2004〕66号）。

（6）《南水北调工程初步设计管理办法》（国调办投计〔2006〕60号）。

（7）《关于加强南水北调东、中线一期工程初步设计工作的通知》（国调办投计〔2006〕100号）。

（8）《关于进一步加强南水北调工程初步设计及重大设计变更审查工作管理的通知》（综投计函〔2006〕271号）。

（9）《南水北调工程投资控制奖惩办法》（财建〔2006〕1113号）。

（10）《关于进一步加强南水北调工程建筑市场管理的通知》（国调办建管〔2007〕136号）。

（11）《国务院南水北调办预算管理办法》（国调办经财〔2007〕86号）。

（12）《南水北调工程投资静态控制和动态管理规定》（国调委发〔2008〕1号）。

（13）《关于进一步规范南水北调工程施工招标标段划分的指导意见》（国调办建管〔2008〕113号）。

（14）《南水北调工程建设资金管理办法》（国调办经财〔2008〕135号）。

（15）《南水北调工程项目管理预算编制办法（暂行）》（国调办投计〔2008〕154号）。

（16）《南水北调工程价差报告编制办法（暂行）》（国调办投计〔2008〕155号）。

（17）《南水北调工程建设投资计划管理办法》（国调办投计〔2009〕31号）。

（18）《关于进一步加强南水北调东、中线一期工程设计变更管理工作的通知》（综投计〔2010〕118号）。

上述有关南水北调工程建设投资管理的系列相关制度，在宏观上，对控制南水北调工程投资发挥了重要作用，但从项目法人视角出发，如何管理/控制工程投资，这些制度可能还不能满足管理需要，有待进一步补充、完善。

3.3.2 南水北调江苏境内工程投资管理/控制相关制度构建

针对南水北调工程的特点，国务院南水北调办在工程整体规划的基础上，以设计单元工程为单位对工程项目实施管理，包括工程初步设计及其概算的审批等。鉴于此，南水北调江苏境内工程建设的工程设计、施工招标设计、建设管理组织等均以设计单元工程为基础。因此，投资管理/控制制度建设应以单元工程为对象，构建制度框架。

根据影响设计单元工程投资的主要过程/环节，可将设计单元工程投资管理范围概括为：①设计管理；②科研管理；③投资计划管理；④合同管理；⑤财务管理；⑥征地拆迁与移民安置管理。

上述6个部分，除科研管理和征地拆迁与移民安置管理外，其他4项均有必要进一步分解。

（1）设计管理分解为招标设计和工程/设计变更2个专项管理。

（2）投资计划管理分解为计划、项目管理预算、价差3个专项管理。

（3）合同管理分解为招标投标、合同项目、额外工程及索赔3个专项管理。

（4）财务管理分解为建设筹资、项目管理费2个专项管理。

3.3.3 江苏水源公司工程投资控制制度建设

（1）招标设计专项管理制度。现有工程实践中，并不是所有的工程均要设置招标设计这一环节，因此相应管理制度短缺。该专项管理制度有必要对招标设计任务、设计审查和报批程序、招标设计成果/报告的内容、深度等方面的要求作出规定。

（2）工程/设计变更专项管理制度。国务院南水北调办对工程设计变更已有一些管理制度，但这并不能满足管理的需要。有必要根据南水北调江苏境内工程及其两级管理的特点，就工程/设计变更的管理程序、审查和批复等相关事项作出规定。

（3）科研专项管理制度。在国家相关政策和《国务院南水北调办关于加强南水北调工程科技项目管理工作的意见》的指导下，就科研项目的组织、申请与立项、实施与管理、经费来源与使用、验收和鉴定等作出规定。

（4）投资计划专项管理制度。应在国务院南水北调办《南水北调工程建设投资计划管理办法》的基础上，针对南水北调江苏境内工程及建设管理组织的特点，就项目划分、投资计划管理程序、年度投资建议计划编制、年度建设计划方案编制，以及投资计划实施、监督与管理等方面作出规定。

（5）项目管理预算专项管理制度。可直接参考国务院南水北调办《南水北调工程项目管理预算编制办法（暂行）》。

（6）价差专项管理制度。可直接参考国务院南水北调办《南水北调工程价差报告编制办法（暂行）》。

（7）招标投标专项管理制度。应依据国家招投标法律法规和《国务院南水北调办关于进一步规范南水北调工程招标活动意见》，就招标方式及招标代理机构、分标方案及招标工作计划、招标文件编制及报审、招标公告（或投标邀请书）发布、资格审查、发售招标文件、现场踏勘及标前会、评委会的组建、标底的编制与确定、投标、开标、评标、评标结果公示、中标、合同签订、招标投标情况书面报告等方面作出详细规定。

（8）项目合同专项管理制度。应对合同管理中的职责分工、合同立项、合同的订立、合同的履行、合同验收、合同档案管理等方面的问题作出规定。

（9）额外工程及索赔工程专项管理制度。参考国务院南水北调办设计变更管理和江苏水源公司设计/工程变更管理的相关规定。

（10）建设筹资专项管理及项目管理费专项管理制度。应对财务管理机构及人员配备、预算管理、货币资金管理、建设成本管理、价款结算管理、建设单位管理费管理、固定资产和低值易耗品管理、竣工结余资金管理、会计报表和竣工决算管理和监督与检查，以及现场建设管理单位管理费预算编制内容、编制方法、编制要求和预算执行等方面的问题作出规定。

3.4 工程投资控制运作体系和运作机制

3.4.1 工程投资控制运作体系

与其他大型水利建设工程相比，南水北调江苏境内工程建设过程的一个重要特点是，在工程整体规划的基础上，各设计单元工程分阶段开工建设，这就导致了各设计单元工程建设过程的不同步。在这一背景下，作为工程项目的顶层管理，江苏水源公司的管理就较为复杂，主要表现在：前期工作管理、设计管理、施工管理等贯穿工程建设全过程，而不是像一般工程项目管理那样，管理的重点具有阶段性。

针对上述特点，在江苏水源公司职能部门划分的基础上，将管理职能分工进行专门设计，特别强调项目目标的一体化管理，对工程投资控制则应由一个职能部门，如公司计划发展部，从工程的规划、设计、施工到完工验收将工程投资“一竿到底”或“一管到底”。基于这样的认识，构建南水北调江苏境内工程投资控制运作体系，如图3.3所示。

3.4.2 工程投资控制运作机制

江苏水源公司采用“公司例会制”“公司会审制”和“目标考核制”的有机结合运作，来确保工程投资目标的实现。

（1）公司例会制。设计单元工程投资管理实行公司例会制。公司至少应每季度召开一次投资控制例会，由归口管理部门组织并主持，分管领导、各专项管理部门、工程现场管理单位负责人及相关责任人员参加。会议内容主要为研究由归口管理部门提交的投资控制分析报告，分析偏差原因，提出相关纠偏措施。投资控制分析报告经会议讨论定稿后，由归口管理部门提交公司总经理办公会讨论通过后下发执行。

图3.3 江苏水源公司投资控制运作体系

（2）公司会审制。对设计单元工程合同规划，部分设计变更、额外工程、索赔项目审批，以及其他对工程投资控制影响较大的事项实行公司会审制。设计单元工程合同规划由相关专项管理部门提出初步审查意见，提交公司会审组审查同意后予以批复。设计变更、额外工程、索赔项目一般由相关专项管理部门负责审批，对部分项目情况复杂，或涉及投资费用变化较大的，由专项管理部门提出初步审查意见，提交公司会审组审查同意后予以批复。公司会审组成员由分管领导、归口管理部门、各相关职能部门组成，会审会议由分管领导批示并主持，归口管理部门负责组织。

（3）目标考核制。工程招标设计阶段，归口管理部门负责将投资控制总目标分解为各类专项控制目标，并提交公司总经理办公会讨论。经总经理办公会讨论通过后的各专项控制目标由公司下达至各专项管理部门，并由各专项管理部门按职责分工进一步分解、落实到工程现场管理单位。公司各职能部门、工程现场管理单位对其所负责的投资控制专项目标承担相应责任，并分别按公司、现场管理单位年度目标考核相关规定进行考评管理。

3.5 投资控制激励体系

3.5.1 工程代建方激励机制

在南水北调江苏境内工程建设中，江苏水源公司（业主方）将大部分设计单元工程委托由地方政府组织的管理机构/建设处，或通过市场选择的咨询类管理公司进行管理，不论是建设处，还是管理公司，他们的经济利益与项目的利益并不完全一致，因此可将他们统称为项目代建方或简称代建方。

1.锦标竞赛激励

建设工程的多个目标中，质量目标相对于进度、费用目标来说，更难以准确测度，同时工程质量目标的实现也不完全取决于承包人的努力程度，还与其他一些因素相关。例如，在工程质量形成过程中，工程建设环境的变化或其他不确定因素的存在对工程建设的影响较大。如寒流的突然来临，过低的气温可能会阻止混凝土强度的继续增长，施工时外界气温过高可能会影响到大体积混凝土温度裂缝的控制，等等。虽然质量等目标不易直接观测，而且受到其他因素的影响，但对同一个工程项目的各个子项目/设计单元工程而言，这是共同的风险。利用信息提供原理，剔除共同的风险因素，可以较准确地判断各个代建方工作的努力程度。具体可开展以“相对业绩比较”为基础的竞赛激励，以消除共同风险，判断各承包人工作的努力程度，并可以起到强化激励的作用。

南水北调东线江苏境内工程包括40个设计单元工程，根据工程总体进度安排，40个设计单元工程分批实施，每批同步开工若干个设计单元工程。因此，在该工程上，采用以“相对业绩比较”为基础的竞赛激励是可行的。

在以“相对业绩比较”为基础的竞赛激励中，锦标赛制是其中一种特殊形式，业主方按照一定的绩效评价标准对所有代建方的业绩进行排名，得分最高或排名在前者为赢家，从而得到较高的奖金。显然，每个代建方的所得只依赖于他的排名，而与他的绝对业绩无关。为了防止代建方之间发生共谋，以付出比应该付出的努力更少的努力来赚取奖金并私下分配（这是由相对业绩评价所引起的道德风险问题），业主方还有必要强调竞赛的基本要求，即参赛资格，如将质量合格作为最低评价标准，工程质量不合格者，必须返工或修补，否则不能参赛，出现质量事故者也不能参赛，等等。

2.声誉激励

南水北调江苏境内工程分批建设，在前期工程中获得工程代建合同的代建方也有可能在后一期工程中继续去争取获得其他代建合同。在这种情况下，业主方和代建方的单次合作就有可能转变为多次合作。这种情况下声誉激励就可起作用。

在多批次工程中，代建方在与业主方每次博弈中的行动或履约表现都将被业主方观察到，因此代建方不仅要考虑当前利益，而且还要考虑未来合作的期望收益。因此，理性的代建方从第一次合作开始时就会以“好人”的形象出现，努力工作以获得将来的合作机会，一直到双方博弈结束的前一期，才会采取机会主义行为，显露出“坏人”本性。

因此，在声誉激励的作用下，代建方一般不会为了机会主义行为可能带来的短期利益而损害良好的声誉，声誉能起到约束承包商机会主义行为的作用。作为一种隐性激励机制，声誉效应可以在解决业主方面临的“道德风险”问题中起作用，以达到与显性激励机制同样的效果。

南水北调江苏境内工程分批开工，并选择代建方。在这种情况下，可以将代建方在某次工程中的表现在后续工程招标评标中体现，如专设一个评价指标和得分项。此时，声誉的隐性激励就明显地部分转化为显性激励，以激励代建方努力工作来争取获得后续合同。

3.精神激励

物质与精神的辩证唯物观指出，在强调物质激励的同时，也必须要强调精神对物质生产的激励作用和主观能动作用，强调思想政治对于物质生产的指导作用。业主方与代建方虽不在同一组织，这种精神激励的效能要差一些，但在全社会呼唤精神文明建设，建立和谐社会的今天，应该说精神激励有一定的地位。业主方要适当运用精神激励方式和思想政治工作方法增强代建方在工程建设中的社会责任感和历史使命感，从而使代建方从“被动履行合同”的意识转变为“主动履行合同”。

精神激励的方式有表扬、颁发荣誉证书等多种形式，思想政治工作方法大致有灌输方法、疏导方法、对比方法、情感方法、示范方法等。在南水北调江苏境内工程精神激励方面，江苏水源公司对优秀代建单位及个人进行开会表扬、内部刊物登发新闻以及颁发荣誉证书等措施以激励代建方主动履行合同的意识。

3.5.2 工程设计方优化工程设计的激励机制

几十年来，我国工程建设一直沿用工程设计概算/预算（或工程造价）乘以设计费率的办法来确定工程设计费用，即使对工程设计进行招标，这一基本的方法还是没有变，设计费用竞争仅是体现在设计费率上。显然，这一机制并不鼓励工程设计方优化工程，而是工程概算/预算越大，工程设计方才可获得更多收益。因此，如何激励设计方优化工程，是工程投资控制的重要内容。

工程设计优化的基本流程为：原设计方案综合评估→提出优化设计方案→新旧方案技术论证与经济比对分析→优化方案审核。显然，优化工程设计成本包括原设计方案综合评估成本、设计优化方案编制成本、技术和经济论证成本、优化方案审核成本。

工程设计优化发生明显成本，这是其区别于对代建方激励机制设计的特点之一，这点将在案例中加以介绍。