1.3.2　建设程序

建设程序是指由行政性法规、规章所规定的，进行基本建设所必须遵循的阶段及其先后顺序。一般包括一项建设工程从立项、论证、决策、设计、施工到竣工验收交付使用的整个过程中，各项工作完成应遵循的先后次序，见图1-2。这是人们在长期的工程实践中总结出来的，它反映了建设工作所固有的客观规律和经济规律，是建设项目科学决策和顺利进行的重要保证。按照建设项目发展的内在联系和发展过程，建设程序分成若干阶段，这些阶段有严格的先后次序，不能任意颠倒、违反它的发展规律。

知识窗

水利部1998年1月7日发布《水利工程建设程序管理暂行规定》(水建[1998]16号)，进一步明确水利工程建设程序按《水利工程建设程序管理规定》(水建[1995]128号)执行，水利工程项目建设程序一般分为:项目建议书(立项)、可行性研究(可行性研究报告)、初步设计、施工准备(包括招标设计)、建设实施、生产准备、竣工验收、后评价等8个阶段。

1.3.2.1　项目建议书

项目建议书是基本建设程序中最初阶段的工作，对项目提出开发目标和任务，经过勘察工作和资金筹措分析后，择优选定建设项目和项目的建设规模、地点和时间，论证项目建设的必要性，同时初步分析建设的可能性。

项目建议书的编制依据是《水利水电工程项目建议书编制暂行规定》(水利部水规计[1996]608号)，一般由政府委托有相应资格的设计单位承担编制，并按国家现行规定权限向主管部门申报审批。

项目建议书被批准后，由政府向社会公布，若有投资建设意向，应及时组建项目法人筹备机构，开展下一步建设程序工作。但项目建议书不是项目的最终决策。

1.3.2.2　可行性研究报告

可行性研究报告是对项目在技术上是否可行和经济上是否合理进行科学的分析和论证。经过批准的可行性研究报告，是项目决策和进行初步设计的依据。可行性研究报告由项目法人组织编制。

可行性研究报告的编制依据是《水利水电工程可行性研究报告编制规程》(电力部、水利部电办[1993]112号)，可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更。可行性研究报告是项目最终决策和进行初步设计的重要文件。

1.3.2.3　初步设计

初步设计是根据批准的可行性研究报告和必要而准确的设计资料，对设计对象进行通盘研究，阐明拟建工程在技术上的可行性和经济上的合理性，规定项目的各项基本技术参数，编制项目的总概算。初步设计任务应择优选择有项目相应资格的设计单位承担。

初步设计的编制依据是《水利水电工程初步设计报告编制规程》(电力部、水利部电办[1993]113号)，在报批前，一般须由项目法人委托有相应资格的工程咨询机构或组织行业各方面(包括管理、设计、施工、咨询等)的专家，对初步设计中的重大问题进行咨询论证。初步设计由项目法人组织审查后，按国家现行权限向主管部门申报审批。

1.3.2.4　施工准备

(1)项目在主体工程开工前，必须完成各项施工准备工作，其主要内容包括以下几点:

1)施工现场的征地、拆迁。

2)完成施工用水、电、通信、路和场地平整等工程。

3)必需的生产、生活临时建筑工程。

4)组织招标设计、咨询服务。

5)组织建设监理和主体工程招标投标，并择优选定建设监理单位和施工承包单位。

(2)施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构应向水行政主管部门办理报建手续，除某些不适合招标的特殊工程项目外，均须实行招标投标。

(3)水利工程项目必须满足下列条件，施工准备方可进行:

1)初步设计已经批准。

2)项目法人已经成立。

3)项目已列入国家或地方水利建设投资计划，筹资方案已经确定。

4)有关土地使用权已经批准。

5)已办理报建手续。

1.3.2.5　建设实施

建设实施阶段是指主体工程的建设实施，项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设，保证项目建设目标的实现。

提示：

项目法人必须按审批权限，向行政主管部门提出主体工程开工申请报告，经批准后，主体工程才能开工。工程项目实行项目法人责任制、招标投标制、建设监理制，项目法人要充分发挥建设管理的主导作用，为施工创造良好的条件。项目法人要充分授权工程监理，使监理能独立负责项目的建设工期、质量、投资的控制和现场施工的组织协调。

1.3.2.6　生产准备

生产准备是项目投产前所要进行的一项重要工作，是建设阶段转入生产经营的必要条件。项目法人应按照建管结合和项目法人责任制的要求，适时做好有关生产准备工作。主要包括:生产组织准备、招收和培训人员、生产技术准备、生产的物资准备、正常的生活福利设施准备等。

1.3.2.7　竣工验收

竣工验收是工程项目建设过程的最后一环，是工程完成建设目标的标志，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程施工质量的重要步骤。竣工验收合格的工程项目即从基本建设转入生产或使用。水利工程建设项目验收，按验收主持单位性质不同分为法人验收和政府验收。

1.法人验收

工程建设完成分部工程、单位工程、合同工程完工，或者中间机组启动前，应当组织法人验收。法人验收由项目法人主持或委托监理，验收工作组由项目法人、设计、施工、监理等单位的代表组成，必要时可以邀请水利工程质量监督站、工程运行管理单位等参建单位以外的代表及专家参加。

2.政府验收

(1)专项验收。按照国家有关规定，进行环境保护、水土保持、移民安置以及工程档案等专项验收。

(2)阶段验收。导(截)流、水库下闸蓄水、引(排)水工程通水、首(末)台机组启动等关键阶段，应组织阶段验收。

(3)竣工验收。分为竣工技术预验收和竣工验收两个阶段。

1.3.2.8　后评价

项目后评价是固定资产投资管理工作的一个重要内容。建设项目竣工投产后，一般经过1～2年生产运营后，要进行一次系统的项目后评价。项目后评价的主要内容包括:

(1)影响评价。对项目投产后对各方面的影响进行评价。

(2)经济效益评价。对项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等进行评价。

(3)过程评价。对项目的立项、设计、施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行评价。

项目后评价一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门(或主要投资方)的评价。项目后评价工作必须遵循客观、公正、科学的原则，做到分析合理、评价公正。

提示：

不遵循科学的建设程序，就会走弯路，会遭受重大损失，这在我国工程建设史上是有深刻教训的。

【案例1.2】某水利枢纽工程，投资2.58亿元。其建设过程中的主要活动事件按发生时间列举如下:

第一事件:按照有关审批权限规定，项目建议书于2008年2月10日经国家发展和改革委员会(以下简称发改委)审批通过。

第二事件:于2009年3月正式成立项目法人。

第三事件:按有关规定，项目可行性研究报告于2010年3月15日经发改委审批通过。

第四事件:2010年4月5日，经项目法人研究决定直接委托设计单位。

第五事件:2010年4月10日组织施工用水、电、通信、路等建设施工前期“四通一平”工程招标，经项目法人研究决定采用议标形式。

第六事件:2010年8月6日项目法人组织导流洞施工招标，经项目法人研究决定采用邀请招标形式。

第七事件:按照有关审批权限规定，2010年10月10日，该枢纽工程的初步设计经水利部审批通过。

第八事件:项目主体工程大坝标、电站标、引水隧洞标、下游灌渠标于2010年12月20日通过公开招标择优签订施工合同，承包人分别为A、B、C、D。经项目法人研究决定，溢洪道闸门、启闭设备等于2010年12月30日直接委托生产厂家加工;水轮机、发电机、变压器等设备分别于2011年1月6日、9日、12日通过议标形式与国内厂家签订采购合同。

第九事件:2011年2月18日，通过公开招标委托一家监理单位并签订合同。

第十事件:中标的A、B、C、D承包人分别于2011年2月10日、2月15日、2月18日、2月22日进场做开工准备工作。

第十一事件:监理人于2011年2月25日进场开展监理工作。

第十二事件:为了改善水库运行方式，既保证水库安全又增加兴利效益，对原有溢洪道进行了设计修改。设计修改方案于2011年3月20日经项目法人组织设计单位、监理等单位以及权威专家举行专题会议论证通过，监理机构依据会议纪要于2011年3月21日签发变更指示，由承包人实施。

第十三事件:下游灌渠标、引水隧洞标、大坝标、电站标分别于2012年3月20日、2012年3月30日、2012年4月1日、2012年4月20日通过完工并办理移交，2012年5月1日通过试运行，工程投入生产。

第十四事件:该工程于2012年6月30日通过竣工验收，工程进入保修期。

第十五事件:工程于2013年6月29日保修期终止后，这时正式成立工程管理单位，解散项目法人。

提问

(1)上述活动中，哪些部分违反了水利工程项目建设程序的有关规定?请简要说明理由。

(2)除了“第一件事”中所述程序外，上述哪些活动内容本身构成违法或违规行为?

回答

【答案与分析】

(1)题中所述活动违反水利工程建设程序的有以下几项:

1)“第二事件”所述成立项目法人的时间。按照1996年国家计委颁布的《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，新建项目在项目建议书被批准后，应及时组建项目法人筹备组;在项目可行性研究报告经批准后，方可正式成立项目法人。

2)“第五事件”和“第六事件”所述的工作属于项目施工准备阶段的工作，安排在初步设计批准前，违反了水利工程建设程序。

3)“第九事件”所述委托监理单位应在“第八事件”所述施工招标之前进行。根据《水利工程建设项目招标投标管理规定》，“监理单位已确定”是施工招标的条件。

4)“第十一事件”所述监理人进场时间晚于“施工承包人进场时间”不合适。根据工作需要和合同条件的规定，监理人应比承包人提前进场，协助发包人检查承包人的进场条件;在发包人同意后签发开工通知;承包人进场后，组织有关发包人向承包人提供施工条件的移交工作。

5)“第十四事件”所属工程竣工验收后，保修期开始不合适。根据合同条件规定:保修期从移交证书写明的完工之日起开始。

(2)除了“第一事件”中所述外，题中所述活动内容本身违法或违规的有以下几项:

1)本工程为大型水利枢纽工程，“第四事件”所述将设计任务直接委托设计单位，“第八事件”所述溢洪道闸门、启闭设备直接委托生产厂家加工，均违反了有关设计招标、设备采购招标的法律法规规定，这些采购活动均应通过招标方式进行。

2)“第五事件”所述施工用水、电、通信、路等工程招标，“第八事件”所述水轮机、发电机、变压器等设备招标，均采用议标形式，违反了招标投标法的规定。

3)“第六事件”所述导流洞施工招标，为按照规定审批程序与权限经批准，仅由项目法人研究决定采用邀请招标形式，违反了有关邀请招标的法律法规规定。

4)“第十二事件”所述设计修改属于重大设计变更，未经原初步设计审批部门批准实施设计修改违反了水利工程建设程序。

5)“第十五事件”所述保修期终止后，及时正式成立工程管理单位，解散项目法人构成违规。

本章课后演练

(1)什么是建设工程监理?

(2)水利工程监理的依据和范围是哪些?

(3)简述建设监理的任务。

(4)简述水利工程建设程序。