1 管理现状

我国地域辽阔，地处温、亚热两大气候带，河流众多，地形复杂。自然条件相差悬殊、水文气象各异，年降水时空分布不均，年内降雨主要集中在夏季，大部分地区汛期连续四个月降雨量占全年的70%左右；东南部多年平均降雨量高达1600mm，而西北地区有的地方降雨量甚至少于50mm。全国多年平均水资源总量仅2.84万亿m³，人均水资源量只有世界人均占有量的1/4，是一个水资源贫乏的国家。我国特殊的地理、地形和气候条件，决定了我们必须建设并依靠水库大坝等基础设施，对自水资源进行科学合理调节，有效开发利用水资源和防治水患。新中国成立以来，在党和政府的带领下，我国开展了大规模水利建设，建成数以万计座水库。根据最新全国水利普查数据，目前全国共有水库98002座，其中小型水库93308座，占水库总数的95.2%。数量众多、分布广泛的小型水库，是水利工程体系和农业基础设施的重要组成部分，不仅保护下游人民群众生命财产安全，同时是农业灌溉和农村安全饮水的重要水源，直接为“三农”服务，在改善农民生产生活条件、保障农村经济持续稳定、促进社会主义新农村建设中发挥着不可替代的作用。

我国水库管理，实行从中央到地方分部门、分级负责的管理体制。国务院水行政主管部门会同有关主管部门，行使全国水库大坝安全管理的行政管理职能；县级以上地方人民政府水行政主管部门会同有关主管部门，行使本行政区域内水库大坝安全管理的行政管理职能，对水库大坝安全实施监督。

我国绝大多数小型水库兴建于20世纪50—70年代，限于当时经济状况和实施条件，普遍存在工程标准低、建设质量差等问题。经数十年运行，老化失修严重，病险问题十分突出，不仅水库作用和效益难以正常发挥，而且对广大人民群众生命财产安全构成严重威胁。进入21世纪以来，按照党中央、国务院的统一部署，开展了大规模的病险水库除险加固工作。按照相关规划目标，到2015年底，全国将有超过5万余座小型病险水库得以除险加固。

2002年9月，国务院办公厅转发了由原国务院体改办会同有关部门制定的《水利工程管理体制改革实施意见》（国办发〔2002〕45号，以下简称《实施意见》），在全国范围内启动实施了水利工程管理体制改革（以下简称水管体制改革），国有小型水库按照要求已经完成改革任务。此外，许多地方还根据《实施意见》和水利部《小型农村水利工程管理体制改革实施意见》（水农〔2003〕603号）的精神，积极开展小型水库管理体制改革的探索与实践，如贵州省全部小（1）型水库纳入水管体制改革，成立了水管单位，负责工程的运行管理，落实了两项经费，完成了改革任务；江苏省县水利部门直接管理的23座水库设有专门管理机构，其余837水库均落实了1～2名管护人员，并签订了管护协议，明确了管护内容和职责，管护经费由省、市、县三级财政负担；河南省将一些小型水库租赁给个体户经营管理，调动了广大农户投入水利的积极性。

2013年3月，水利部、财政部联合印发了《关于深化小型水利工程管理体制改革的指导意见》（水建管〔2013〕169号，以下简称《指导意见》），对未实施水管体制改革的小型水库全部纳入改革范围。《指导意见》要求继续深化小型水库管理体制改革，明晰工程产权，落实管护主体和责任，落实管护经费，探索社会化和专业化的多种工程管理模式，建立科学的管理体制和良性运行机制，确保小型水库安全运行和效益充分发挥。对于以农村集体经济组织投入为主和社会投资为主、涉及公共安全的小型水库，条件允许的可以按照国家规定办理相关手续，将工程划归县、乡（镇）人民政府所有，落实安全管理责任；对于工程所有权难以清晰界定的小型水库，可以将工程所有权与使用权分离，由县、乡（镇）人民政府应先行落实工程使用权和管理权；对于安全风险较大、所有者无力承担安全管理责任的，也可以由政府直接指定工程运营管理单位、人员进行管理。

对小型水库的管理模式，《指导意见》要求既要发挥政府的主导作用和担负公共利益、公共安全的责任，也要鼓励和支持广大农民群众和社会各界的参与，要根据不同类型工程特点，因地制宜、积极探索专业化集中管理及社会化管理等多种管护方式。专业化集中管理模式，是按区域或水系组建专门的管理单位对多个小型水库实行集中管理，或通过划归或委托代管等方式，由现有的国有大中型水库管理单位实行专业化管理；社会化管理模式，是在县级水利部门或乡镇水利服务站指导下，采取承包、租赁、股份合作等方式，由农村集体经济组织、用水户协会、个人对小型水库进行管理。采取社会化管理模式的小型水库，水利部门应加强指导和监管，有效防止农业用水浪费和掠夺式经营，确保工程安全、公益属性和生态保护。政府所有的小型水库，为确保工程安全和公益性功能的发挥，不宜采取承包、租赁、拍卖等社会化管理模式。

《指导意见》印发后，各地积极推进深化小型水库管理体制改革试点工作，一些地方还专门出台了小型水库管理体制改革的相关政策，在小型水库管理体制方面进行了进一步的有益探索。如海南省人民政府出台了《关于深化小型水库管理体制改革的指导意见》，要求将由村、镇（乡）管理的小型水库全部收归市县（区）统一管理，有关经费纳入本级财政预算，落实小型水库管护人员和安全管理职责；山东省水利厅、财政厅联合印发了《小型水库管理体制改革实施方案》，明确了小型水库管护经费投入和管理人员聘用的具体标准，要求各级财政加大小型水库管护经费投入的保障力度，落实管护机构和管护人员，并鼓励通过“市场运作，政府购买服务”模式开展工程维修养护；随着农村土地流转的逐步深入，一些地方将部分小型水库使用权也流转给农村新型经营主体或种粮大户所有，签订管理合同，要求其在确保工程的安全、保证原有功能和水权利益的前提下，在土地流转期内负责工程的运行管理和维修养护。