第一节 《统计法》出台背景与内容

2009年6月27日，十一届全国人大常委会第六次会议审议通过了新的《统计法》，对1983年制定、1996年修正的《统计法》进行了全面修订，并于2010年1月1日起施行。《统计法》再次修订，呈现出新的亮点。

一、《统计法》的出台背景

十一届全国人大常委会第九次会议通过了修订后的《统计法》。这是一部在社会主义市场经济体制下能够比较有效地组织统计工作的《统计法》，是一部能够基本保障统计数据真实可信的《统计法》，也是一部基本符合国际通行统计规则的《统计法》。

2009年6月1日和24日全国人大法律委员会全体会议对《统计法》修订过程稿的审议。这次修订《统计法》一个大的背景就是我国实行社会主义市场经济体制，从1996年修改《统计法》之后，社会主义市场经济体制不断完善，体制的基本框架已经建立了。在社会主义市场经济体制条件下，怎么科学、有效地组织统计工作，面临着很多挑战。现行法律的很多规定不太适应当前发展的形势，在市场经济条件下从事统计工作和在原来计划体制条件下从事工作是完全不同的，1996年修改《统计法》时，市场经济体制刚刚提出来，发展还不充分，在那种情况下修改的统计法背景和现在是不一样的。

目前，各种利益主体多元化，每种利益主体都有不同的利益考量和诉求。特别是随着市场经济体制的发展，我国的统计工作越来越重要，在认识国情、反映国力、把握国势和国家的决策管理中发挥着更加重要的作用。不仅如此，在科学研究特别是经济研究中，在广大公民的日常生活中，统计数据也越来越重要。比如说选择职业，统计数据是一个很重要的参考。

我国对外开放程度越来越高，国际交往越来越密切，我国的经济总量也越来越大，在国际经济舞台的分量也越来越重。中国的统计对全球的影响也越来越大，所以中国统计数据的质量、重要性更加突出。同时，在市场经济体制条件下，统计工作的难度越来越大。调查对象不配合的情况比以往更多了。由于统计数据越来越重要，和各种利益主体的关系也更加密切，他们干预统计数据的动机更强了。怎么通过修订《统计法》，建立更加有效的预防和惩治在统计上弄虚作假的法律制度，就成为当务之急的事情。

2003—2005年，在全国人民代表大会上就有甘肃、安徽、江苏、浙江代表团中的30名以上的人大代表联名提出建议修改《统计法》的议案。2004年11月，全国人大常委会又组织开展了对统计法执行情况的检查。2005年4月26日，蒋正华副委员长向全国人大常委会做了检查情况报告。这份报告提出，现在统计工作中的很多问题都与统计法的不完善有关，建议全国人大常委会修改统计法。蒋正华副委员长报告以后，国务院领导非常重视。

温家宝总理、华建敏国务委员很快就做出批示，要求国务院法制办、国家统计局抓紧修订统计法。2005年5月11日，国家统计局党组召开扩大会议，决定正式启动统计法的修订工作，成立了统计法修订领导小组和工作小组，并向全社会发布公告，征求各方面对修订统计法的意见，这样统计法修订工作就正式启动了。经过4年多的努力，《统计法》经第十一届全国人大常委会第九次会议通过。

二、统计法的内容

新《统计法》共分七章五十条，与旧《统计法》相比，在统计违法行为名称及其法律适用等方面都有了很大的变化。

（一）将保障统计资料的真实性、完整性列入立法目的

第一条中，明确了立法的目的。一是科学、有效地组织统计工作；二是保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性；三是发挥统计在了解国情国力、服务经济社会发展中的重要作用。

（二）规定了统计法的适用范围

第二条中，规定本法适用于各级人民政府、县级以上人民政府统计机构和有关部门组织实施的统计活动。

统计活动分为三类：一是政府统计，主要是为了了解国情国力；二是民间统计，主要是了解某一方面或某一行业的情况，大多为了商业目的；三是单位内部统计，主要是了解单位内部情况。统计法中规定的适用范围属于第一类。

（三）规定了统计机构和统计人员的权利

（1）关于保障统计机构和统计人员依照统计法独立行使统计调查、统计报告、统计监督的职权不受侵犯。在第六条做了总则性的规定。一是独立行使，任何单位和个人不得拒绝、阻碍、不得违法进行干预；二是不受侵犯，任何单位和个人不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。

（2）关于统计机构对统计调查项目的审批权。在第十二条做了规定。一是国家统计调查项目，报国务院备案，重大的国家统计调查项目报国务院审批。二是部门统计调查项目，统计调查对象属于本部门管辖系统的，报国家统计局备案；统计调查对象超出本部门管辖系统的，报国家统计局审批。三是地方统计调查项目，由省级人民政府统计机构单独制定或者和有关部门共同制定的，报国家统计局审批；由省级以下人民政府统计机构单独制定或者和有关部门共同制定的，报省级人民政府统计机构审批；由县级以上地方人民政府有关部门制定的，报本级人民政府统计机构审批。

（3）关于统计人员进行统计调查时的权利。在第三十条进行了规定。一是询问权，统计人员进行统计调查时，有权就与统计有关的问题询问有关人员；二是要求其如实提供有关情况、资料的权利；三是要求其改正不真实、不准确的资料的权利。

（4）关于统计机构的执法权。在第三十三条进行了规定。一是国家统计局组织管理全国统计工作的监督检查，查处重大统计违法行为；二是县级以上地方人民政府统计机构依法查处本行政区域内发生的统计违法行为；三是国家统计局派出的调查机构组织实施的统计调查活动中发生的统计违法行为，由组织实施该项统计调查的调查机构负责查处；四是法律、行政法规对有关部门查处统计违法行为另有规定的，从其规定，包括在第三十七条、第四十一条、第四十二条、第四十四条中规定行政处罚权、在第四十三条规定行政处分建议权等。

（5）关于统计机构在进行监督检查时的权利。在第三十五条进行了规定。一是发出统计检查查询书，向检查对象查询有关事项的权利；二是要求检查对象提供有关原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、会计资料及其他相关证明和资料的权利；三是就与检查有关的事项询问有关人员的权利；四是进入检查对象的业务场所和统计数据处理信息系统进行检查、核对的权利；五是经本机构负责人批准，登记保存检查对象的有关原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、会计资料及其他相关证明和资料的权利；六是对与检查事项有关的情况和资料进行记录、录音、录像、照相和复制的权利。

（四）统计机构和统计人员的义务与责任

（1）关于统计资料保密义务。在第九条、第二十五条中进行了规定。一是国家秘密、商业秘密和个人信息，应当予以保密；二是统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料，任何单位和个人不得对外提供、泄露，不得用于统计以外的目的。

（2）关于统计资料公布义务。在第二十三条中进行了规定。县级以上人民政府统计机构按照国家有关规定，定期公布统计资料。国家统计数据以国家统计局公布的数据为准。

（3）关于统计资料公开义务。在第二十六条中进行了规定。县级以上人民政府统计机构和有关部门统计调查取得的统计资料，除依法应当保密的外，应当及时公开，供社会公众查询。

（4）关于如实搜集、报送统计资料的义务。在第二十九条中进行了规定。统计机构、统计人员应当依法履行职责，如实搜集、报送统计资料，不得伪造、篡改统计资料，不得以任何方式要求任何单位和个人提供不真实的统计资料，不得有其他违反本法规定的行为。

（5）关于统计资料一致性负责的义务。在第二十九条中进行了规定。统计人员应当坚持实事求是，恪守职业道德，对其负责搜集、审核、录入的统计资料与统计调查对象报送的统计资料的一致性负责。

（五）对领导人的禁止性规定和法律责任

（1）三个“不得”。在第六条中进行了规定。地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。

（2）法律责任。在第三十七条、第三十九条中进行了规定。

（六）对统计调查对象的义务性规定

报送统计资料时的义务和不履行义务的法律责任，在第七条中进行了规定。国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，一个“必须”：必须依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料；两个“不得”：不得提供不真实或者不完整的统计资料，不得迟报、拒报统计资料。法律责任在第四十一条中进行了规定。

配合统计监督检查时的义务和法律责任，在第三十六条中进行了规定。一个“应当”：有关单位和个人应当如实反映情况，提供相关证明和资料；两个“不得”：不得拒绝、阻碍检查，不得转移、隐匿、篡改、毁弃原始记录和凭证、统计台账、统计调查表、会计资料及其他相关证明和资料。法律责任在第四十一条中进行了规定。

（七）统计违法行为分类

《统计法》根据违法主体的不同，将统计违法行为分为三类。

一是地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人的统计违法行为。在第三十七条中进行了规定。自行修改统计资料的行为；编造虚假统计数据的行为；要求伪造资料的行为；要求篡改统计资料的行为；打击报复统计人员的行为；对严重统计违法行为失察的行为。这6种统计违法行为的责任主体是地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人。有上述6种行为之一的，由任免机关或者监察机关依法给予责任主体处分，并由县级以上任免政府统计机构予以通报。

二是统计调查者的统计违法行为。在第三十八条、第三十九条、第四十条中进行了规定。统计调查者的统计违法行为主要包括10种：擅自组织实施统计调查的行为；擅自变更统计调查制度的内容的行为；伪造、篡改统计资料的行为；要求统计调查对象或者其他机构、人员提供不真实的统计资料的行为；未按照统计调查制度的规定报送有关资料的行为；违法公布统计资料的行为；泄露商业秘密、个人信息的行为；提供、泄露在统计调查中获得的能够识别或者推断单个统计调查对象身份的资料的行为；违反国家有关规定，造成统计资料毁损、灭失的行为；泄露国家秘密的行为。

三是统计调查对象的统计违法行为。在第四十一条、第四十二条、第四十四条中进行了规定。统计调查对象的统计违法行为主要包括8种：拒绝提供统计资料或者经催报后仍未按时提供统计资料的行为；提供不真实或者不完整的统计资料的行为；拒绝答复或者不如实答复统计检查查询书的行为；拒绝、阻碍统计调查、统计检查的行为；转移、隐匿、篡改、毁弃或者拒绝提供原始记录和凭证、统计台账、统计调查表及其他相关证明和资料的行为；迟报统计资料的行为；未按照国家有关规定设置原始记录、统计台账的行为；提供不真实或者不完整的普查资料的行为。

（八）实施行政问责制

在第三十七条中进行了规定。责任的主体是地方人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人；问责的行为是对本地方、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察的；问责的机关和责任是人民机关或者监察机关依法给予处分、县级以上人民政府统计机构予以通报。

（九）强化了监督检查和执法机制

一是有关部门的协助义务，在第三十四条中进行了规定，县级以上人民政府有关部门应当积极协助本级人民政府统计机构查处统计违法行为，及时向本级人民政府统计机构移送有关统计违法案件材料。

二是统计机构的检查措施，在第三十五条中进行了规定，包括六项措施：查询、检查、询问、核对、保存证据以及取证。

三是统计机构的处分建议权，在第四十三条中进行了规定，对象是有关国家工作人员，处分的条件是违法统计法、依法应当给予处分，向该国家工作人员的任免机关或者监察机关建议，处分机关应当及时作出决定，并将结果书面通知县级以上人民政府统计机构。

（十）完善了法律责任

法律责任一章修改了6条，增加了6条，删去了1条。

一是第三十七条第四项增加了地方、部门、单位的负责人对严重统计违法行为失察的法律责任。

二是第三十八条第一、第二、第五项增加了统计机构、统计人员违反统计调查项目管理制度、统计数据报送制度的法律责任。

三是第四十一条、第四十二条增加了统计调查对象不配合统计检查，未按规定设置原始记录、统计台账和迟报统计资料的法律责任。

四是第四十三条增加了统计机构处分建议权的规定。

五是第四十四条增加了作为统计调查对象的个人的法律责任的规定。

六是第四十六条增加了行政管理相对人的救济途径的规定。

此外，强化了行政处罚力度。

三、统计法的亮点

这次修订《统计法》的基本宗旨就是保障统计数据质量，进一步提高统计公信力。核心任务就是怎么有效的预防和制止行政干预统计数据。在这方面，新《统计法》做了很多制度性的规定，有很多亮点，具体为以下七个方面。

（一）将保障统计资料的真实性，列入立法目的

为了提高统计法的针对性、严肃性，在立法目的上增加了保障统计资料真实性的规定。保障统计资料的真实性、准确性、完整性和及时性，尤其把真实性摆在第一位。原《统计法》只是讲准确性，真实性、准确性这两个词意思非常相近，但还是有区别的，针对性不一样，强调的侧重点不一样。真实相对于虚假而言，准确相对于误差而言。

（二）明确禁止领导人员的行政干预行为

《统计法》第六条第二款规定了领导人员的“三个不得”，明确要求地方各级人民政府、政府统计机构和有关部门以及各单位的负责人，不得自行修改统计机构和统计人员依法搜集、整理的统计资料，不得以任何方式要求统计机构、统计人员及其他机构、人员伪造、篡改统计资料，不得对依法履行职责或者拒绝、抵制统计违法行为的统计人员打击报复。

地方各级人民政府、政府统计机构或者有关部门、单位的负责人往往是行政干预统计数据的实施者，所以从法律上对这些主体进行严格的约束，规定他们在统计活动中“三个不得”是非常必要的。这是从法律制度上来预防和惩处这类统计违法行为。立法一般是前面有禁止性行为，后面就有相应的法律责任。如果违反了这些规定，就要给予处分。而且这种处分最重可以开除公职，是非常重的。

（三）依法保障统计人员独立行使职权，进一步明确对统计人员的要求，强化统计人员的职责

因为统计人员是政府统计活动的直接实施者，领导人员干预统计数据要通过统计人员的手来实现，在统计法里对统计人员依法独立行使职权做出了规定。

（四）对统计调查对象真实报送统计资料做出义务性规定，并明确了不履行义务的法律责任

有的地方或者部门，甚至有的统计机构，为了把统计数字统计到符合原来设定的目标，要求企业在起报环节就按照上级的意图来报，要求调查对象编造数据、篡改数据。

为解决这个问题，在统计法里有规定，国家机关、企业事业单位和其他组织以及个体工商户和个人等统计调查对象，必须依照本法和国家有关规定，真实、准确、完整、及时地提供统计调查所需的资料，不得提供不真实或者不完整的统计资。同时，在第四十一条规定，对提供不真实或者不完整的统计资料的统计调查对象，由县级以上人民政府统计机构责令改正，给予警告，可以予以通报；其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，由任免机关或者监察机关依法给予处分。

其中，对提供不真实或者不完整的统计资料的企业事业单位或者其他组织，可以并处5万元以下的罚款；情节严重的，并处5万元以上20万元以下的罚款，对个体工商户也可以给予1万元以下的罚款。这些规定保障了统计调查对象如实报送统计资料。对于有关方面要求调查对象编造、篡改统计数据的行为，也可以依法进行抵制。一方面，抵制是他的法定权力。另一方面，如果按照上面的要求做了假，那就要承担责任的，要被处分，甚至被开除，所以从自身利益的考量，填报单位也会抵制。

（五）对监督检查做出新规定，加大对行政干预行为的监督检查力度

修订后的《统计法》中有很多制度规定，如何保证落实规定是非常重要的。这次修订专门增加了第五章。这一章给了统计机构很大的权力，在查处统计违法行为和统计违法案件过程中有很大的权力，保证查处的效果，责任人认定比较明确，依法依纪给予处分或者行政处罚。比如很多信息都保存在计算机里面，查看计算机里有没有违法的记录时不能拒绝，拒绝本身就是违法行为。为了把统计报表做出来，需要很多财务报表资料的支撑，很多统计数据来源于会计资料，统计法就授权统计机构检查在做统计报表过程中相关的一些资料，比如原始记录、台账、会计凭证、会计报表等，就应该配合检查机构来接受检查，如果不配合，本身就可以处分、处罚。

（六）实施统计行政问责制，加大对领导人员行政干预行为的责任追究力度

原《统计法》中，对领导人员干预统计数据也规定了一些法律责任，但是在检查过程中，很难找到授意的证据、强令的证据，被授意和强令的对象都是其下级，一般都要为领导担责任，所以找证据很不容易。新《统计法》第三十七条就新增了一条规定,“地方人民政府、政府统计机构或有关部门、单位的负责人对本地方、本部门、本单位发生的严重统计违法行为失察的，由任免机关或者监察机关依法给予处分，并由县级以上人民政府统计机构予以通报。”对严重的违法行为不知道或者知道以后没有去采取有效措施加以纠正，都可以追究行政责任。

（七）从查处机制上，进一步保障对领导人员行政干预行为进行责任追究

《统计法》新增了一条非常有分量的规定，是人大常委会在审议过程中新加的一条。第四十三条规定，县级以上人民政府统计机构查处统计违法行为时，认为对有关国家工作人员依法应当给予处分的，应当提出给予处分的建议；该国家工作人员的任免机关或者监察机关应当依法及时做出决定，并将结果书面通知县级以上人民政府统计机构。该规定赋予政府统计机构对国家机关工作人员违反统计法的行为的处分建议权，将有利于发挥政府统计机构在查处国家工作人员的统计违法行为、追究相关人员的责任中的作用；并将有利于进一步建立健全政府统计机构和任免机关、监察机关在查处统计违法案件中的协作配合机制，从机制上保障对行政干预行为的责任追究力度。