关于加快推进滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚的调研报告
陈 雷
（2016年4月）
党的十八大以来，习近平总书记多次就扶贫开发工作发表重要讲话，深刻揭示了我国新阶段扶贫开发的特征规律，系统阐述了精准扶贫、精准脱贫的基本方略，形成了新阶段扶贫开发战略思想，下达了向贫困发起总攻的动员令。为加快推进滇桂黔石漠化片区扶贫攻坚，近年来，我深入贵州兴义、云南文山、广西百色等地调研，多次与当地党委、政府座谈，共同研究加快推进滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚大计。2016年4月中旬，我再次赴贵州安顺，实地考察了普定县沙湾农业产业园、梭筛石漠化治理、秀水社会集团帮扶等扶贫典型，对加快推进滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚有了新的认识和思考。
一、滇桂黔石漠化片区扶贫开发的主要做法和成效
自2012年滇桂黔石漠化片区区域发展与扶贫攻坚工作启动以来，三省区党委、政府和部际联席会议成员单位认真落实精准扶贫精准脱贫要求，按照“区域发展带动扶贫开发、扶贫开发促进区域发展”的工作思路，采取一系列有力举措，片区区域经济社会发展和扶贫攻坚取得显著成效。
一是三省区高位推进。三省区党委、政府分别成立了党政主要领导任组长的组织机构，制定出台脱贫攻坚政策举措，召开高规格会议动员部署，并采取挂点联县、包村包户等措施全力推动落实。贵州出台“1+10”精准扶贫配套文件，扎实推进“33668”扶贫攻坚行动计划。广西以“攻坚五年、圆梦小康”为主题，实施“四步”精准管理模式，推进脱贫攻坚“八个一批、十大行动”。云南紧扣“脱贫、摘帽、增收”三大主要目标，大力实施“63686”扶贫开发行动计划。片区各级党委政府认真抓好贯彻落实，绘制路线图、排出时间表，全面推进石漠化片区脱贫攻坚。
二是中央部门积极支持。国务院扶贫办2015年安排三省区中央财政专项扶贫资金113.6亿元，同比增长10.6%。国家发展和改革委员会督促协调片区跨行政区域基础设施建设，落实片区投资优惠政策，并积极支持重点领域发展。教育部实施教育扶贫全覆盖工程、农村义务教育学生营养改善计划和中等职业教育免学费政策，大力改善片区办学条件。住房和城乡建设部将片区80个县农村危房改造全部纳入中央支持范围，五年支持片区改造危房148.9万户。民政部、人社部、国土资源部、交通部、农业部、卫计委、烟草专卖局等部门也在资金、项目、政策等方面给予大力支持，为加快片区发展创造了有利条件。
三是片区联系有力有序。水利部和国家林业局作为滇桂黔石漠化片区区域发展和扶贫攻坚的联系单位，认真履行牵头职责，充分发挥行业优势，推动片区扶贫攻坚规划实施。组建了由30个中央部委组成的片区部际联席会议制度，每年至少召开一次会议研究部署，及时协调解决片区脱贫攻坚存在的困难和问题。专门编制片区水利和林业扶贫实施规划和方案，五年安排中央水利投资286亿元，安排林业投资190亿元。先后选派2批68名干部，组成3个工作组常驻三省区开展联系工作。片区三省区也建立了省际联席会议制度，加强跨省重大项目的沟通协作，形成了多方力量、多种举措有机结合的扶贫工作格局。
在各方的共同努力下，“十二五”期间，片区累计完成投资1.15万亿元，完成扶贫项目1.04万个，其中10项重点工作完成投资5428亿元。片区经济社会发展速度明显加快，群众生产生活面貌发生巨大变化。一是综合实力稳步增长。2015年片区地区生产总值达到5092亿元，地方财政收入达到522亿元，较2011年分别增长75%和60%。二是基础设施明显改善。片区高速公路建设加快推进，建制村通沥青（水泥）路比例达79.5%，比2011年提高了43个百分点。累计解决1188万农村人口饮水安全问题，通电村和有卫生室的村达到100%。三是生态建设不断加强。片区治理石漠化面积近4000万亩[1]，森林覆盖率平均提高近4个百分点。四是民生福祉大幅提升。片区农村居民人均纯收入由2011年的3481元增加到6978元，增长了一倍。片区内贫困人口五年减少418万人，农村贫困发生率从31.5%下降到15.1%。
二、滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚面临的形势和挑战
党的十八届五中全会把脱贫攻坚作为落实新发展理念的重要内容，明确提出到2020年，农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。中央扶贫开发工作会议下达了向贫困发起总攻的动员令，强调要动员全党全国全社会力量，齐心协力打赢脱贫攻坚战。受自然、地理、历史等多重因素影响，如期完成滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚任务还存在严峻挑战。
一是片区经济发展滞后，脱贫任务艰巨。截至2015年年底，滇桂黔石漠化片区还有建档立卡贫困村6305个、贫困户142万户、贫困人口484万人，占全国建档立卡贫困人口的9%，是14个集中连片特困地区贫困人口数量最多的片区。片区贫困发生率比全国高9.4个百分点，比14个片区平均水平高1.2个百分点，片区群众脱贫致富奔小康仍然任重道远。
二是片区自然条件特殊，生态环境脆弱。滇桂黔石漠化片区是长江和珠江流域重要的生态功能区，生态地位极为重要，生态环境十分脆弱。片区岩溶面积10.7万km2，占总面积的46.7%，其中石漠化面积4.5km2，是全国石漠化问题最为严重的地区。贫穷与生态环境破坏相互交织、互为因果，为滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚带来了严峻考验。
三是片区老少边贫交织，贫困现象复杂。滇桂黔石漠化片区是14个片区中少数民族人口和民族自治县数量最多的片区，同时还有大量边境县和革命老区县，贫困类型多样、分布广泛、程度深重。打赢片区脱贫攻坚战，不仅关系当地经济社会发展，还关系民族团结和边疆稳定，是脱贫攻坚中最难啃的“硬骨头”。
三、滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚的总体要求和重点任务
做好滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚工作，必须全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会和中央扶贫开发工作会议精神，深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和扶贫开发战略思想，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，按照精准扶贫、精准脱贫的基本方略，紧密结合石漠化片区自身特点和战略定位，突出补短板、强基础、促发展、惠民生，坚持精准帮扶与片区开发有机结合，坚持扶贫开发与生态保护协同推进，坚持扶贫攻坚与社会保障有效衔接，重点抓好以下任务。
一是着力加强基础设施建设。以提升片区乡村道路等级、完善产业路、打通断头路为重点，抓好县乡村公路改造提升，打通连接高铁、高速路网通道和片区内部连接通道。以大中型水库为骨干，小型水库、“五小水利”、农田水利和农村饮水安全巩固提升工程为重点，不断完善片区水利基础设施网络。大力推进片区电网升级改造，切实解决好贫困群众能用上电和安全用电的问题。加快完善片区通信基础设施，落实农村及偏远山区电信普遍服务补偿机制，推动贫困村宽带网络全覆盖。
二是着力加快特色产业发展。立足片区区位优势、资源条件，以市场为导向，打造一批具有区域特色的产业体系和支柱产业，有效增加贫困群众收入。大力发展特色高效农业，推广“公司+基地+农户”“公司+基地+合作组织+农户”等模式，实现规模效益，增强抗风险能力。深化农产品加工，推进贫困地区电商扶贫工程，促进第一、第二、第三产业融合发展。依托片区丰富的民族民俗文化资源和自然环境资源、红色旅游资源，积极发展旅游扶贫产业，促进贫困户就业增收。
三是着力做好易地扶贫搬迁工作。处理好进度与质量的关系，做到进度与质量双控制，确保按时高质量全面完成搬迁任务。处理好保基本与扩面积的关系，严格执行人均住房建设面积控制标准，避免群众因建房负担过重造成新的贫困。处理好搬得出与稳得住、能脱贫的关系，把产业、教育、就业等措施与易地搬迁有机结合起来，做到“挪穷窝”与“换穷业”并举、安居与乐业并重、搬迁与脱贫同步，确保搬迁对象长远生计有保障、能够实现稳定脱贫。
四是着力保护和改善生态环境。全面实施25°以上陡坡耕地退耕还林还草，支持调整完善土地利用总体规划，合理调整基本农田保有指标，增加重点生态功能区转移支付，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。扎实推进石漠化综合治理，大力实施封山育林、人工造林和坡改梯，有效防治水土流失和生态破坏。把石漠化治理与精准扶贫统一起来，大力发展特色优势产业和生态产业、林下经济，提高石漠化片区自我发展能力。
五是着力提升教育医疗服务水平。加快推进片区农村幼儿园、寄宿制学校标准化建设和乡村教师队伍建设，改善办学条件，提高办学质量，落实贫困学生助学政策，确保贫困家庭子女都能接受公平有质量的教育。加大贫困地区青壮年劳动力职业技能和就业转移培训，提高贫困群众就业增收能力。提高医疗保障水平，落实各项医疗救助政策，防止因病致贫返贫。加强贫困地区文化科技工作，为贫困群众提供更多文化产品和技术服务。
六是着力搞好社会保障兜底工作。切实抓好社会保障扶贫，加强扶贫开发和片区农村低保制度的有效衔接，把无业可扶、无力脱贫的人口纳入农村最低生活保障范围。强化最低生活保障与特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、临时救助等社会救助制度之间的衔接，充分发挥社会保障的兜底脱贫作用。
四、夯实打牢滇桂黔石漠化片区水利基础的主要措施
调研中，有的同志反映，片区水利基础设施还比较薄弱，工程性缺水问题相对突出，因水受困、因水致贫现象尚未得到根本扭转。做好片区水利扶贫工作是各级水利部门义不容辞的责任，必须从以下几方面再添举措、再加力度，打牢片区脱贫攻坚的水利基础。
一是抓紧修编片区水利扶贫实施方案。在全国水利扶贫专项规划基础上，针对石漠化片区脱贫攻坚要求，组织修编《滇桂黔石漠化片区水利扶贫实施方案》。紧紧围绕解决制约脱贫攻坚的涉水突出问题，按照精准扶贫、精准脱贫和区域整体脱贫解困的要求，进一步细化实化水利扶贫项目，明确实施节点要求，提出支持政策措施，不断提高水利扶贫的针对性和有效性。
二是切实加大片区水利资金投入力度。继续加大财政投资倾斜支持力度，提高中央和省级水利投资补助标准，扩大补助范围。加强与国家开发银行、农业发展银行、农业银行等金融机构的沟通协调，做好水利扶贫项目储备，组织落实承贷主体，争取更多优惠金融支持，同时通过PPP等模式吸引更多社会资本投入水利建设。主动对接烟草专卖局有关部门，抓好每年20亿元的水利工程建设资金落实，加强烟区水利建设，推动片区脱贫攻坚。
三是着力加强片区水利建设与管理。把片区重大水利工程、饮水安全巩固提升、农田水利建设、防汛抗旱减灾、水保生态建设、农村水电开发等作为实施水利扶贫开发的重要措施，加快推进项目前期工作，优先安排立项，尽快开工建设。深入落实最严格水资源管理制度和水污染防治行动计划，加强河湖生态保护，全面推进水生态文明建设。深化水利工程产权制度、管理体制和运行机制改革，强化质量安全监管和廉政风险防控，确保“四个安全”。
四是扎实做好片区人才智力帮扶工作。着力加强滇桂黔石漠化片区水利智力帮扶、技术支持、人才培训工作，进一步加大向片区派遣水利干部挂职帮扶力度，做到挂职帮扶和联系工作全覆盖。加强对挂职干部的监督管理和跟踪问效，充分发挥他们的桥梁纽带作用。通过组织技术工作组、技术服务队、加强技术培训等多种形式，做好贫困地区水利项目建设的技术支持与服务。
五是进一步加强片区水利扶贫工作指导。水利部扶贫领导小组成员单位要发挥各自职能优势，及时协调解决片区水利扶贫工作遇到的困难和问题。片区各级水利部门要把水利扶贫摆在工作的突出位置，加强组织领导，狠抓工作落实。要强化水利扶贫需求调查、项目储备、投资倾斜、统计分析和扶贫考核五项精准机制落实，确保扶持目标精准、项目安排精准、解决措施精准、扶贫效果精准。
五、加快推进滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚的工作建议
当前，全面建成小康社会进入决胜阶段，滇桂黔石漠化片区脱贫攻坚也进入冲刺阶段。打赢片区脱贫攻坚战时间紧、任务重、责任大，必须加强三省区和各部门之间的统筹协调、沟通联系，合力推进片区扶贫攻坚各项措施落实。
一是坚持规划引领，抓紧编制“十三五”片区扶贫实施规划。三省区要在认真梳理总结“十二五”片区扶贫规划的基础上，深入贯彻中央扶贫开发工作的总体部署要求，紧紧围绕片区脱贫攻坚的目标任务，坚持区域发展与精准脱贫相结合、近期工作与长远发展相结合、整体推进与突出重点相结合，抓紧编制本省片区扶贫攻坚实施规划，做好与国家相关行业专项规划的衔接，为打赢片区脱贫攻坚战提供科学依据。
二是加强政策保障，切实加大片区脱贫攻坚支持力度。部际联席会议成员单位要认真研究各省区提出的需要中央部委帮助协调解决的重大项目和政策，发挥各自优势，有针对性地加大对片区的指导支持力度。认真落实好已出台的各项支持政策措施，同时在石漠化综合治理、特色产业发展、乡村旅游推进、基础设施建设等领域，给予资金、项目、技术等方面的倾斜支持，做到计划提前安排、项目提前实施、群众提前受益。
三是强化责任担当，推动扶贫攻坚各项措施落实到位。三省区要统筹各种政策和扶贫资源向片区倾斜，加强片区扶贫开发融资平台建设，做好易地扶贫搬迁贷款资金、扶贫再贷款和扶贫金融债承接工作。片区各级党委政府要切实履行好脱贫攻坚的主体责任，以脱贫攻坚规划和重大项目为平台，整合好、使用好、管理好各类扶贫资金，确保扶贫资金使用廉洁、安全、高效。大力弘扬“宁愿苦干、不愿苦熬”的扶贫开发精神，充分调动片区干部群众的主动性和创造性，激发改变贫困落后面貌、早日脱贫致富的内生动力。
四是狠抓典型推广，营造片区脱贫攻坚良好的社会氛围。近年来，片区地方各级党委政府和干部群众结合实际创造了不少鲜活经验，涌现出一批可复制、可推广的扶贫脱贫先进典型。要继续鼓励各地创新工作方式方法，探索实践各具特色的扶贫模式和发展途径，注重挖掘提炼片区扶贫的好经验、好做法、好典型、好政策，做好总结、宣传和推广工作，推动片区各地相互学习、相互借鉴，不断提高片区扶贫工作的整体水平。
五是完善联系机制，进一步加强片区扶贫督促指导工作。水利部和国家林业局要认真履行片区牵头单位职责，主动加强调查研究、沟通联系和督促指导，推进片区脱贫攻坚规划的有序实施。各成员单位要按照职责分工，强化协调落实，为脱贫攻坚提供有力的指导、支持和帮助。三省区党委政府要加强对片区扶贫规划实施的工作调度，进一步健全跨区域合作协调机制，做好重大基础设施项目、产业布局、经济协作等事项衔接，形成片区区域发展与脱贫攻坚的强大合力。
[1]1亩=666.67m2