第一章　概述

第一节　基本建设

一、基本建设的概念

基本建设是形成固定资产的生产活动。固定资产是指在其有效使用期内重复使用而不改变其实物形态的主要劳动资料，它是人们生产和生活的必要物质条件。固定资产根据它在生产和使用过程中所处的地位和作用的社会属性，可分为生产性固定资产和非生产性固定资产两大类。前者是指在生产过程中发挥作用的劳动资料，如工厂、矿山、油田、电站、铁路、水库、海港、码头、路桥工程等。后者是指在较长时间内直接为人民的物质文化生活服务的物质资料，如住宅、学校、医院、体育活动中心和其他生活福利设施等。

人类要生存和发展，就必须进行简单再生产和扩大再生产。前者是指在原来的规模上重复进行；后者是指扩大原来的规模，使生产能力有所提高。从理论上讲，这种生产活动包括固定资产的新建、扩建、改建、迁建、恢复建等多种形式。每一种形式又包含了固定资产形成过程中的建筑、安装、设备购置以及与此相联系的其他生产和管理活动等工作内容。

新建是指从无到有、平地而起的新开始建设项目。有的建设项目原有规模较小，扩大规模后，其新增加的固定资产的价值超过原有固定资产价值的3倍，也属于新建项目。

扩建是指原有企业和事业单位，为扩大原有产品生产能力和效益，增加新产品的生产能力而新建的一些主要车间和其他固定资产等。

改建是指原有企业或事业单位，为提高生产效率，改进产品质量，降能节耗，改变产品结构等而对固定资产的工艺流程进行整体性的技术改造。

迁建是指由于环境因素、使用因素等导致固定资产的地点变化的重新建设。

恢复建是指原有的固定资产由于遭受自然力或战争破坏而按原来规模、面貌重新建起来的项目。

固定资产的此类生产活动属于基本建设。虽然固定资产的简单再生产和扩大再生产有不同的含义和形式，但在现实经济生活中它们是相互交错、紧密联系的统一体。

由此可见，基本建设不仅包括固定资产的外延扩大再生产，也包含了固定资产的内涵扩大再生产。不仅新建、扩建、恢复建属于基本建设，恢复修理、更新改造也属于基本建设，这是理论上关于基本建设的科学概念。

二、基本建设项目分类

基本建设项目是指按照一个总体设计进行施工，经济上实行统一核算，行政上实行统一管理的基本建设单位。基本建设是由一个个基本建设项目组成的，基本建设项目根据不同的分类方式有诸多类型。

1.按建设项目性质分类

建设项目按性质可分为新建、扩建、改建、恢复建和迁建。

2.按投资额构成分类

按照投资额构成的不同内容，基本建设项目可分为建筑安装工程投资、设备工（器）具投资和其他基本建设投资。

3.按建设用途分类

按基本建设工程的不同用途，基本建设项目可分为生产性建设项目和非生产性建设项目。生产性建设项目如工业建设、水利建设、运输建设等；非生产性建设项目如住宅建设、卫生建设、公用事业建设等。

4.按建设规模分类

按建设总规模和总投资的大小，基本建设项目可分为大型、中型及小型建设项目。

5.按建设阶段分类

根据建设项目所处的不同建设阶段，基本建设项目可分为预备项目（探讨项目）、筹建项目（前期工作项目）、施工项目、建成投产项目及收尾项目等。

三、基本建设的工作内容

基本建设包括的工作内容如下：

（1）建筑安装工程。建筑安装工程是基本建设工作的重要组成部分，建筑行业通过建筑安装活动生产出建筑产品，形成固定资产。建筑安装工程包括建筑工程和安装工程。建筑工程包括各种建筑物、房屋、设备基础等的建造工作。安装工程包括生产、动力、起重、运输、输配电等需要安装的各种机电设备和金属结构设备的安装、试车等工作。

（2）设备工（器）具购置。设备工（器）具购置是指建设单位因建设项目的需要进行采购或自制达到固定资产标准的机电设备、金属结构设备、工具、器具等的购置工作。

（3）其他基本建设工作。凡不属于以上两项的基本建设工作，如勘测、设计、科学试验、淹没及迁移赔偿、水库清理、施工队伍转移及生产准备等项工作。

四、基本建设程序

工程项目建设的各阶段、各环节、各项工作之间存在着一定的不可违反的先后顺序。基本建设程序是指基本建设项目从决策、设计、施工到竣工验收整个工作进行过程中各阶段及其工作所必须遵循的先后次序与步骤。它所反映的是在基本建设过程中各有关部门之间一环扣一环的紧密联系和工作中相互协调、相互配合的工作关系。基本建设是一项十分复杂的工作，它涉及面广，需要内外各有关部门协作配合的环节多。要完成一项工程，需要多方面的工作，有些是前后衔接的，有些是左右配合的，更有些是相互交叉的。因而这些工作必须按照一定的程序和先后次序依次进行，才能确保基本建设工作的顺利进行。否则，违反了基本建设程序将会造成无法挽回的经济损失。例如，不做可行性研究，就轻率决策定案；没有搞清水文、地质情况就仓促开工；边勘察、边设计、边施工等，不仅浪费了投资，也降低了质量，更严重的是，建设项目迟迟不能发挥效益，即“工期马拉松，投资无底洞，质量无保证”。因此，基本建设程序是遵循客观规律、经济规律以获得最大效益的科学方法，必须严格地按基本建设程序办事。

根据我国基本建设实践，水利水电工程的基本建设程序为：根据资源条件和国民经济长远发展规划，进行流域或河段规划，提出项目建议书；进行可行性研究和项目评估，编制可行性研究报告；可行性研究报告批准后，进行初步设计；初步设计经过审批，项目列入国家基本建设年度计划；进行施工准备和设备订货；开工报告批准后正式施工；建成后进行验收投产；生产运行一定时间后，对建设项目进行后评价。水利水电工程项目建设程序如图1-1所示。

水利水电工程基本建设程序的具体工作内容如下。

1.流域规划

流域规划就是根据该流域的水资源条件和国家长远计划，对该地区水利水电工程建设发展的要求，提出该流域水资源的梯级开发和综合利用的最优方案。对该流域的自然地理、经济状况等进行全面、系统的调查研究，初步确定流域内可能的建设位置，分析各个坝址的建设条件，拟定梯级布置方案、工程规模、工程效益等，进行多方案分析比较，选定合理梯级开发方案，并推荐近期开发的工程项目。

2.项目建议书

项目建议书是在流域规划的基础上，由主管部门提出建设项目的轮廓设想，从宏观上衡量分析项目建设的必要性和可能性，分析建设条件是否具备，是否值得投入资金和人力，进行可行性研究工作。

项目建议书编制一般由政府委托有相应资质的设计单位承担，并按国家现行规定权限向主管部门申报审批。项目建议书被批准后，由政府向社会公布，若有投资建设意向，则组建项目法人筹备机构，进行可行性研究工作。

3.可行性研究

可行性研究是项目能否成立的基础，这个阶段的成果是可行性研究报告。它是运用现代技术科学、经济科学和管理工程学等，对项目进行技术经济分析的综合性工作。其任务是研究兴建某个建设项目在技术上是否可行，经济效益是否显著，财务上是否能够赢利；建设中要动用多少人力、物力和资金；建设工期多长，如何筹集建设资金等重大问题。因此可行性研究是进行建设项目决策的主要依据。

水利水电工程项目的可行性研究是在流域（河段）规划的基础上，组织各方面的专家、学者对拟建项目的建设条件进行全方位多方面的综合论证比较。例如三峡工程就涉及许多部门和专业，甚至整个流域的生态环境、文物古迹、军事等学科。

可行性研究报告由项目主管部门委托工程咨询单位或组织专家进行评估，并综合行业归口部门、投资机构、项目法人等方面的意见进行审批。项目的可行性研究报告批准后，应正式成立项目法人，并按项目法人责任制实行项目管理。

美国在20世纪30年代开发田纳西西比河时，就提出要加强可行性研究的内容，为项目的正确决策起到了良好作用。通常国外所指的可行性研究，大致包括机会研究、初步可行性研究和可行性研究三个阶段。

机会研究主要是鉴别投资机会，对拟建项目的投资方向提出建议，并确定是否有必要作进一步研究，其深度较浅。

初步可行性研究是对项目的进一步研究，以便有较可靠的依据，以确定拟建项目是否有必要兴建，是否要进行专题补充研究。

可行性研究也称为最终可行性研究，通过进一步调查研究，对拟建项目的投资额、工程效益、环境评价、移民拆迁等提出分析和建议，为投资或项目兴建决策提供可靠的技术经济依据。

4.初步设计

可行性研究报告批准后，项目法人应择优选择有相应资质的设计单位承担工程的勘测设计工作。

初步设计是在可行性研究的基础上进行，其主要任务是确定工程规模；确定工程总体布置、主要建筑物的结构型式及布置；确定电站或泵站的机组机型、装机容量和布置；选定对外交通方案、施工导流方式、施工总进度和施工总布置、主要建筑物施工方法及主要施工设备、资源需用量及其来源；确定水库淹没、工程占地的范围，提出水库淹没处理、移民安置规划和投资概算；提出环境保护措施设计；编制初步设计概算；复核经济评价等。初步设计由项目法人组织审查后，按国家现行规定权限向上级主管部门申报审批。

5.施工准备阶段

项目在主体工程开工之前，必须完成各项施工准备工作，其主要内容如下：

（1）施工现场的征地、拆迁，施工用水、电、通信、道路的建设和场地平整等工程。

（2）必需的生产、生活临时建筑工程。

（3）组织招标设计、咨询、设备和物资采购等服务。

（4）组织建设监理和主体工程招标投标，并择优选择建设监理单位和施工承包商。

（5）进行技术设计，编制修正总概算和施工详图设计，编制设计预算。

施工准备工作开始前，项目法人或其代理机构，须依照有关规定，向行政主管部门办理报建手续，须同时交验工程建设项目的有关批准文件。工程项目进行项目报建后，方可组织施工准备工作。

6.建设实施阶段

建设实施阶段是指主体工程的建设实施，项目法人按照批准的建设文件，组织工程建设，保证项目建设目标的实现。

项目法人或其代理机构，必须按审批权限，向主管部门提出主体工程开工申请报告，经批准后主体工程方可正式开工。主体工程开工须具备以下条件：

（1）前期工程各阶段文件已按规定批准，施工详图设计可以满足初期主体工程施工需要。

（2）建设项目已列入国家或地方水利水电工程建设投资年度计划，年度建设资金已落实。

（3）主体工程招标已经决标，工程承包合同已经签订，并得到主管部门同意。

（4）现场施工准备和征地移民等建设外部条件能够满足主体工程开工需要。

（5）建设管理模式已经确定，投资主体与项目主体的管理关系已经理顺。

（6）项目建设所需全部投资来源已经明确，且投资结构合理。

（7）项目产品的销售，已有用户承诺，并确定了定价原则。

7.生产准备阶段

生产准备是项目投产前所要进行的一项重要工作，是建设阶段转入生产经营的必要条件。项目法人应按照建管结合和项目法人责任制的要求，适时做好有关生产准备工作，其主要内容如下：

（1）生产组织准备。建立生产经营的管理机构及其相应管理制度。

（2）招收和培训人员。按照生产运营的要求，配备生产管理人员，并通过多种形式的培训，提高人员素质，使之能满足运营要求。

（3）生产技术准备。主要包括技术资料的汇总、运行技术方案的制定、岗位操作规程制定和新技术准备。

（4）生产物资准备。主要是落实投产运营所需要的原材料、协作产品、工（器）具、备品备件和其他协作配合条件的准备。

（5）正常的生活福利设施准备。

（6）及时具体落实产品销售合同协议的签订，提高生产经营效益，为偿还债务和资产的保值增值创造条件。

8.竣工验收

竣工验收是工程完成建设目标的标志，是全面考核基本建设成果、检验设计和工程质量的重要步骤。竣工验收合格的项目即从基本建设转入生产或使用。

当建设项目的建设内容全部完成，并经过单位工程验收，符合设计要求并按水利基本建设项目档案管理的有关规定，完成了档案资料的整理工作；在完成竣工报告、竣工决算等必需文件的编制后，项目法人按照有关规定向验收主管部门提出申请，根据《水利水电工程验收规程》组织验收。

竣工决算编制完成后，须由审计机关组织竣工审计，其审计报告作为竣工验收的基本资料。

对工程规模较大、技术较复杂的建设项目可先进行初步验收。不合格的工程不予验收；有遗留问题必须有具体处理意见，且有限期处理的明确要求并落实责任人。

9.后评价

建设项目竣工投产后，一般经过1～2年生产运营后要进行一次系统的项目后评价。主要内容如下：

（1）影响评价。项目投产后对各方面的影响所进行的评价。

（2）经济效益评价。对项目投资、国民经济效益、财务效益、技术进步和规模效益、可行性研究深度等方面进行的评价。

（3）过程评价。对项目立项、设计、施工、建设管理、竣工投产、生产运营等全过程进行的评价。

项目后评价工作一般按三个层次组织实施，即项目法人的自我评价、项目行业的评价、计划部门（或主要投资方）的评价。

建设项目后评价工作必须遵循客观、公正、科学的原则，做到分析合理、评价公正。

以上所述基本建设程序的九项内容，是我国对水利水电工程建设程序的基本要求，也基本反映了水利水电工程建设工作的全过程。

五、基本建设投资控制

在基本建设领域内，以货币形式表示的投入就是基本建设投资，其产出品就是构成固定资产的建筑产品。基本建设要投入大量的资金，因此要有计划地进行安排。对于一个具体基本建设项目有总投资额和分年度投资额。正确地估计建设项目投资和拟定投资计划不仅能确保项目本身顺利建成，而且对整个国家和部门的基本建设投资规模的有效控制都具有重要意义；正确估算项目的投资不仅为项目建设过程中的费用控制提供了依据，而且可避免因计划资金缺口而停工待料、拖延工期，并又可防止敞口花钱等浪费现象，从而保证项目建设获得良好的经济效益。

预测估算建设项目的投资是本书研究的中心问题，估算和控制项目投资随项目的规划深度不同分阶段进行。可行性研究要编制投资估算，为国家选定近期开发项目和进一步进行初步设计提供决策依据。初步设计和技术设计分别编制总概算和修正总概算，它是确定和控制投资、编制基本建设计划、编制工程招标标底和执行概算、实行项目投资包干、考核工程造价和工程经济合理性的依据。