第四节 境外预检制度

境外预检是根据双边动物检疫议定书的要求，结合进境动物及其产品的检疫工作需要，中国派出检疫官员到输出动植物及其产品的国家或地区配合实施出口前的检验检疫工作。进境动植物境外预检是进境动物检疫工作中一项非常重要的措施和手段，对防止动物疫病传入，保护我国畜牧业生产安全和生态安全起到了积极有效的作用。该制度的实施对了解和掌握国外动物检疫制度与防疫体系建设，学习国外先进的动物检疫技术手段、设施和经验提供了条件和机会，对促进中国动物检疫制度建设、优化检验检疫工作体系起到了积极作用，同时为中外双方动物检疫准入谈判、制修订双边检疫协议提供了及时、准确和详尽的参考资料。

一、境外预检的历史和实践

进境动物检疫境外预检制度至少自20世纪80年代初即已建立，是进口动物检疫的基本环节之一。国务院于1996年颁布的《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》第二十九条规定：“国家动植物检疫局根据检疫需要，并经输出动植物、动植物产品国家或者地区政府有关机关同意，可以派检疫人员进行预检、监装或者产地疫情调查。”中国与输出国家或者地区签订的有关动物检疫双边（多边）协定中均明确规定，中方可派出官方兽医对高检疫风险的活动物、遗传物质（如动物精液、动物胚胎和家禽种蛋等）等实施输出前的检疫，对动物遗传物质生产中心进行考核注册。

出入境检验检疫部门开展境外预检是法律赋予的职责，是维护国家安全的必要措施，也是检验检疫部门主动作为、关口前移的具体体现。

境外预检工作可以 “御疫于国门之外”，最大限度地减少抵达中国国境的进口动物携带疫情的风险和可能性，防止动物疫病、疫情传入，保护我国畜牧业、渔业生产和生物安全。众多案例表明，向我国输出动物和动物产品的国外官方常主观忽略或无视隔离议定书的相关规定，甚至敷衍了事，而国外出口商则为了其自身利益常弄虚作假，意图蒙混过关，国外官方和企业的行为和结论并不能完全采信，需要中方通过派出预检兽医的方式实施有效的监督。2011年，我方预检兽医在澳大利亚执行进口种牛产地预检任务时就发现，出口商通过更改农场名称的做法，将来源于蓝舌病黑名单农场的197头牛引入隔离场，澳大利亚AQIS官员在明知出口商存在不合规操作的情况下，仍然为该农场出具了农场合格资质证明。该行为严重违反《中华人民共和国国家质量监督检验检疫总局和澳大利亚农渔林业部关于中国从澳大利亚输入牛的检疫和卫生条件要求议定书》中关于 “如发现蓝舌病阳性牛，则该牛所在农场的所有牛都不能对华出口”之规定。经我方预检兽医严正交涉，最后来自黑名单农场的197头牛被全部淘汰，国家质检总局对违规出口商发出了黄牌警告。

境外预检工作也是减少进口商损失的需要。根据通常的商业约定，进口动物入境跨过船舷之后再检出阳性，其损失全部由中国进口商承担。以2013年为例，全年通过境外预检淘汰不合格动物25024头，占候选动物总数量的20.89%，货值7500万美元。这些不合格动物进境不但将严重威胁我国畜牧业生产，还会给进口商带来重大损失。

二、境外预检的主要制度设计

国家质检总局于2004年4月1日颁布实施了《进境动物预检人员管理办法》，对境外预检工作进行了全面的规范。

国家质检总局统一管理进境动物预检人员的派出，对预检人员资质做出严格规定。预检人员必须政治合格，业务过硬，外语过关，身体健康。业务条件方面要求获得兽医专业本科及以上学历；从事进出境动物检疫工作至少3年；具有一定的兽医临床经验，熟悉动物检疫实验室工作，能够独立地完成有关动物疾病诊断试验；熟悉进出境动植物检疫法等法规及进境动物检疫程序，具有国际贸易的一般常识。外语条件方面要求掌握相应的国家或地区的语言，或能用第三国语言在输出国开展业务工作，具有胜任工作所需的听、说、读、写能力，能熟练阅读、翻译外文专业资料。身体条件方面要求身体健康，能在外独立生活，年龄不超过50岁。

在国外执行动物产地预检任务时，预检兽医对外代表中国检验检疫机构，按照双边动检协议的要求，配合派往国家或地区政府动物检疫机关执行双边动检协议；落实议定书中每一项规定，确保向中国输出的动物或繁殖材料符合动检协议的规定，同时，学习并了解派往国家或地区的动物疫病流行情况，动物检验检疫机构组织形式及其职能，动物疫病防疫体系及预防措施，检疫技术水平和发展动态等情况。

预检兽医在输出国家或者地区执行预检任务的工作内容主要有八项：一是到达输出国或地区后，首先与输出国或地区官方主管部门联系，按照动检协议内容商订检疫计划，在计划中落实动检协议有关规定；二是向输出国或地区官方机构了解或查阅输出国或地区的动物疫情，确认输出国家或地区的动物疫情符合动检协议规定；三是了解和查阅输出动物、动物遗传物质所在地区和农场的动物疫情，确认输出地区和农场符合动检协议对农场动物疫情的规定；四是参与农场检疫，确认农场免疫和检疫项目、方法、标准、检验检疫结果符合动检协议要求。只有经农场检疫合格的动物方允许进入动物隔离场；五是确认动物隔离场，动物隔离场必须经输出国或者地区官方检疫机构认可，符合动物隔离检疫要求，使用前经过严格消毒处理；六是落实动物隔离检疫期间的检验检疫项目，了解实验室检验情况，动物寄生虫的驱除处理；做好动物装运前的临床检查；七是落实动物的运输路线、运输要求（包括从隔离场至离境口岸的运输过程），以及应由输出国或者地区提供的检疫试剂准备情况；八是确认输出国或者地区动物卫生证书内容是否反映了动检协议规定要求。派出人员可根据情况对输出动物实施监装。

预检兽医在外工作期间应保持与国家质检总局的联系，及时汇报工作进展，未经国家质检总局同意，严禁派出人员在境外从事与预检工作内容无关的其他活动。严禁在未经请示同意的情况下，擅自对外做出违背动检协议规定的决定或承诺。在外工作期间，对工作中遇到的问题，应按照动检协议的规定，与输出国或地区有关方面协商解决；对协商不能解决的问题应及时向国家质检总局请示。对于涉及重大原则的问题必须立即向国家质检总局请示：一是输出国或地区政府动物检疫机构对双边协议有不同解释，影响该协定的正常执行；二是输出国或地区不能完全按照双边动检协议执行，需要更改、补充或者取消动检协议内容；三是发生不可预见的事件、无法按原计划完成检疫任务，需要提前回国或者延长在外检疫时间；四是输出国或地区发生重大动物疫情；五是需要更改运输路线、运输方式；六是对检疫结果的判定有分歧，不能取得一致意见；七是其他协商不能解决的问题。

预检兽医在动物入境前向动物隔离检疫所在地直属检验检疫局通报境外的检疫情况，做好境外检疫和入境后检疫的衔接工作，并协助完成动物入境后的检疫工作。

预检兽医回国后，应到国家质检总局全面汇报在外执行检疫任务的情况，并提交出境预检书面报告。派出人员还应将在外执行检疫任务过程中收集到的资料进行整理分类，向国家质检总局提供所收集资料的目录。国家质检总局根据动物检疫人员在外执行检疫任务的情况，对出境检疫人员做出考核评价意见。

三、境外预检模式的改革创新

境外预检制度是我国法律法规赋予检验检疫部门的法定职责，也是国际惯例，是一项已经形成并坚持了30多年的制度，更是针对活动物这类特殊商品而设计的特殊检疫模式。无论是从制度本身设计的理念、科学性、国际化，还是从实际工作中的可操作性、验证效果、各方评价而言，境外预检制度都是一种行政管理成本小、社会和经济效益大的管理模式。近年来，为贯彻国务院 “稳增长，促改革，调结构，惠民生”的要求，国家质检总局自2013年起主动改革境外预检工作模式，陆续向澳大利亚、新西兰、乌拉圭、智利等主要动物输出国派遣常驻（一般为3个月）的预检兽医工作组，预检组负责派驻期间所在国所有输华动物的预检工作。与以往每批进口动物派出2名兽医赴境外预检的传统模式相比，预检兽医工作组模式提高了工作效率，确保了工作效果，降低了贸易成本，实现了贸易便利化，最大程度满足了国内产业大量引种的需求，得到了各利益相关方的肯定。

为进一步提高进口动物的信息化管理水平。2012年，国家质检总局研发并推广应用了“进口奶牛检疫管理系统”，该系统实现了进口奶牛检疫工作流程标准化、检疫信息管理的电子化、可视化和评估决策的信息化管理，整合境内外检疫信息资源进一步提高工作效率，保证了检疫工作质量，降低了动物疫病传入风险。