第一章 新中国人口生育制度变迁疏义

第一节 生育制度的概念界定

一、制度的意涵

（一）制度的内涵与外延

从训诂的意义上去推敲，制度的“制”是指规制、规范，也就是结构规则；而制度的“度”是指标准和边界，在这里可以被理解为是结构规则的工作标准和实施边界。所以制度的基本含义，应当是调节人类社会行为的结构规则和工作规范。但由于人类社会行为的复杂性和社会领域的多样性，因而不同学科在对制度进行定义的时候有着不同的侧重点。经济学领域，美国制度学派鼻祖凡勃伦（Thorstein B Veblen）将制度定义为固定的、多数人共有的思维准则，他认为制度是特定时期所公认的习惯方式①。康芒斯（John R. Commons）用集体对个人行为的约束和控制作为制度的普遍原则，制度的存在规范着个体行为②。新制度经济学对制度有了更为现实的理解，Andrew Schitter把制度界定为受到社会所有成员认可的社会行为中存在着的规律性东西③，一切社会行为都具有“社会限定性”，会受到某种制约，而这种制约就是制度④。诺斯（Douglass C. North）把制度理解为是一系列被制定出来的、而非个别的、局部的规则和道德伦理规范，组织或个人的行为会与制度整体紧密关联⑤。总体而言，经济学家普遍把制度看作是一种个体都需要遵循的行为模式①，个人或组织在制度的约束下进行均衡博弈②。人类学领域，英国人类学家马林诺斯基（Bronislaw Malinowski）站在功能学的角度对制度进行了阐释，提出制度是与文化紧密相关的规范和习俗，其功能在于满足人类生产生活的需要③，他强调制度是文化分析的单元，在不同的文化背景下，相同的制度可能会有差异化的功能④。布朗（A. R. Radcliffe-Brown）以社会整体为视角研究制度的功能，他认为制度是社会通则的特殊表现形式。在他看来文化是一个整合系统，制度是以文化为基础的组织，制度在特定文化中具有特定的功能⑤，美国人类学家本尼迪克特（Ruth Benedict）将这种不同文化下的制度差异归因于心理文化倾向上的区别⑥。社会学领域对制度的定义和划分与人类学家相近，通常将围绕社会需要构建的行为准则、角色地位和价值判断等结合起来定义为制度。法学领域通常以法律和习俗来定义制度，英国法学家米尔恩（A. J. M. Milne）指出，制度是有等级之分的，有关指导人们应当采取何种行为的是调控性规则，属于初级规则，而有关谁来做决定的是构成性规则，属于次级规则⑦。上述这些定义虽然明显的表现出不同学科在界定制度内涵的时候有着不同的侧重点，但在总体上，其定义里都无法避免“规则”这一关键词，都承认制度的核心在于它是对人类行为进行限定的规则。

所以，综合以上，本研究认为：制度的内涵就是一定社会通行的、反映其价值诉求和社会观念的社会行为规则、调节其行为过程的社会规范以及使这套规则规范得以实施的工作体系。

制度的外延反映在制度的构成与类型上。规则的不同是制度差异性的最本质表现，所以在不同的分析标准和观察视角下，就有不同的制度类型和分类构成。斯科特（W. Richard Scott）认为，制度性要素、文化认知要素和规范性要素是制度的三大要素①，而诺斯（Douglass C. North）则表示，制度通常由正式规则、非正式规则以及实施机制等三部分构成②。经济学家布鲁姆利（Daniel W Bromley）则把制度归类于行为准则和所有权两大类③。由此可见众见差异。国内学者司汉武做过一个比较好的归纳。他以学界普遍采用的标准将制度分为以下5类④：一是从起源出发，把制度分为内在制度和外在制度。前者通常指那些滋生于经验之中的规则，如礼仪、习惯、伦理规范等，而后者则涵盖了那些需要依靠国家、组织等外部力量来强制实施的规则，如法律、政策、章程等等。二是以个人行为所属领域作为判断依据，将制度具体划分为政治制度、经济制度、法律制度、教育制度、文化制度等，以上制度的功能在于对人类行为进行调整。不同类别制度的产生源于行为主体在实践过程中对实践客体所形成的不同认识，有了这种认识以后再以法律法规为手段建立起规则与规范，制度归根结底还是各种社会力量博弈的产物。三是依据制度涉及的范围不同可以分为宏观制度和微观制度。通常而言，宏观制度能够全面综合的反映出整个社会的构成和秩序，它代表着国家制度的总体状况。微观制度则广泛应用于社会团体与民间组织，它比宏观制度更为具体化，也更有针对性，如生产管理制度、领导制度、工作制度等。四是根据规范性分为正式制度和非正式制度。正式制度的建立离不开人们社会经验与意识的累积，它的创立者一般为领导集体，以法律制度为代表。与正式制度不同，非正式制度的形成往往是约定俗成的，是无意识且未经规范化的规则。社会生活的多样性决定了制度的种类也是多元化的，它不仅仅涵盖了法律等权责明确的正式制度，也必然会包括伦理道德、社会习俗等非正式制度。五是以约束强度为标准分为强制性制度与非强制性制度。强制性制度常见于统治和被统治的关系之中，统治者通过各种惩罚手段来强制人们遵守规则，而非强制性规则的约束强度要弱于强制性制度，它往往不必以惩罚违规者为手段来强制人们遵守。

制度的构成分类，虽然纷纭多样，但是从本研究的目标意义和制度对生育行为及其过程的约束上来讲，本研究倾向于将制度划分为这样三类：由社会强制执行的正式的社会行为规则和非强制执行但同样规范着人们行为的非正式规则，以及保证这些正式规则和非正式规则得以贯彻实施的组织机制和手段。就正式的社会行为规则而言，主要是指人们有意识的创造出来，并通过国家等组织运用权利，制定其强制执行的一系列成文规则。包括带有强制性、惩戒性的宪法，成文法正式合约等法律及规范的规章制度、社会政策。就非正式的规则而言，主要是指人们在长期的社会交往中逐步形成并得到社会认可的一系列带有非强制性、广泛性和具有持续性的价值信念，伦理道德、文化传统、风俗习惯意识形态等。相对于正式的社会行为规则，非正式的规则是社会活动的历史发展过程中利益互相冲突的个人及其团体之间相互妥协，或相互博弈的产物，因而是一个自发的、内生的、约定俗成的过程。就规则实施的机制和手段而言，主要是指保证各种规则规范得以贯彻实施的组织管理服务工作体系和技术支持体系等。这些机制手段虽然表面上看不属于规则的范畴，但是从操作和实施的层面来讲，这些机制手段对于规则发挥实际效用具有重要的不可或缺的意义。毕竟规则是用来发挥约束作用的，所以完整的制度概念和制度分类是必须包括规则实施的机制和手段内容的。

（二）制度的功能

制度作为一种规则，其微观上的功能主要体现于对社会个体的行为进行约束和界定，包括对其权利利益责任义务的约定和调节。其宏观上的功能在于维系经济社会的稳定和有序运行。，而这种稳定和有序运行的实现也是制度存在的意义。学者袁峰①认为，正是制度自身的特性为其维系稳定的功能提供了保障。制度的特征和价值在于：首先，制度是一项公共规则，从古至今，制度都不是仅为一个人制定的，制度具备公共品的特性，对人们行为的影响也是广泛而深远的。其次，制度功能发挥的长期有效性为社会经济的长时间稳定发展奠定了基础，它的效力并不限于解决一时的问题与矛盾。再次，制度旨在实现合作，为合作创造条件提供共识，因而制度的价值在于最大程度上保障合作的达成与顺利实施。最后，制度的价值还在于明确界定权利义务，尽可能降低人类交互活动中的模糊性和不确定性。此外，还有学者指出，制度的价值集中在三个方面②：一是能够强化共同体意识，制度以实现共同体的发展需求为目标，个人在追求自己权益的时候要以制度为规范行事。二是维护和调整社会结构，社会资源在时间和空间上的状态是否稳定是衡量社会结构水平的重要标准，而制度的价值就在于能够实现社会秩序和结构的稳定。三是制度有助于社会目标的实现。社会的复杂性决定了个人目标的差异化，目标和利益的不同是人与人之间冲突的根源，而制度旨在实现社会的整体目标并以规制个人自由为途径使得这一目标得以实现。综上所述，制度是一项长期有效的公共规则，它明确界定了权利与义务，是约束人行为的规范，它为合作创造了条件，有利于实现社会的整体目标，稳定社会环境，减少部分无谓的纷争，有效整合公共与个人的利益。

（三）制度中的政策

制度，特别是正式制度，有很大一部分表现为政策。政策一词在《现代汉语词典》中的解释是：国家或政党为实现一定历史时期的任务目标和策略路线而制定的行为准则。这一解释与制度的基本含义是一致的，同时也是合乎逻辑的，因为政策是制度的一个重要组成部分，所以政策与制度两个概念之间是被包含的关系。研究分析制度，就不能不研究分析政策，而研究政策，正是在研究制度的重要内容。

政策可以根据其不同的作用对象划分为不同的种类，例如公共政策、社会政策、人口政策、生育政策等。由于作用对象存在不可避免的交叉性，因而这些政策的外延边界也不可避免的存在交叉。例如，对于人们生育行为、生育活动进行约束调节和作用的政策是生育政策，而生育活动是一种人口活动，所以作用于他的政策又可谓之人口政策；人口活动也是一种社会活动，包含各种社会行为调适和社会利益分配，所以人口政策也可谓是一种社会政策；而当这种人口政策或者社会政策涉及公共事务，具有了公共性，那么也可谓之是一种公共政策。

还必须了解，“现代政治是政党政治。与政治相关的政策制定必然与政党和政党领袖有着密切的联系。在政治舞台上，政党是决定政策议程的一个极为重要的因素，并且经常是其关键性和决定性作用的因素。政治领袖作为决策系统的核心，其对政策议程的影响力往往来自制度的授权，他们常常扮演政策议程主要决定者的角色，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程”。（汤兆云著《新中国人口政策研究》，北京光明日报出版社，2016: 62）了解这一点才能更好地理解制度的作用机制和变迁过程。

社会政策是社会管理制度的基本内容和重要组成部分，其属性内容的界定和发展变化反映了不同社会对于包括人口生育活动在内的各种社会事务管理的价值认知和社会事务管理制度的发展过程和发展方向。

社会政策是以公民福利和与公民福利直接相关的社会行动，以及其他具有非排他性使用特征的社会福利供给行动为调节对象的正式行为规则。蒂特马斯（Richard Titmuss）认为社会政策是由政府或组织制定的为实现既定目标而实施的一系列具有明确行动取向的行动①。学者 沃克（Walker）则是将社会政策看作是社会资源、权利、地位三者相结合运行的过程，相较于经典传统观点将社会政策同国家福利等同起来，沃克等人放宽了对社会政策内涵的理解，看到了其可能的多种源泉。在沃克看来，社会政策是社会制度的支撑，它对不同人群中的利益分配起到了决定性的作用①。总之，社会政策是正式制度，也就是正式的社会行为规则的基本表现形式之一。其基本政策方向就是增进国民福利及有效配置福利资源。完整的社会政策外延包含社会政策主体、政策作用对象，政策目标以及目标实现路径和实现方式等一系列政策因素，这些因素之间相互联系、相互作用，形成一个完整的政策系统和动态的政策运行机制和过程。

社会政策并非一成不变，他需要根据时代的发展和社会环境的变化，特别是社会问题的变化和新的社会需求的提出而做出相应的调整和发展。其实，从社会政策的变迁发展过程来看，社会政策更像是应对社会问题的产物。由于不同时代人们面临不同的社会问题，所以社会政策要应对的主要问题以及人们对社会政策的功能作用的理解认知也在发生着变化。20世纪60年代的主流意见还沿袭着社会行政的传统，认为社会政策是由政府决策并实施的对市民福利有直接效果的政策，包括生育、教育，住房，社会保险、社会救济等等。到了20世纪七十年代中期以来，西方社会人口结构，全球经济结构和政治格局发生了重大变化，高科技和信息技术的高速发展，加快了世界性竞争和大规模工业改组的进程，结构性，技术性失业迅速增长，尤其是成不可逆转之势的对劳动力需求的明显减少，对某些社会群体如非熟练的青年职工，老年人和妇女产生了深刻而持久的影响，各种新形式的贫困和边缘化来势迅猛，并对加速进行的经济全球化带往世界各地。十分明显，工业化时代形成的社会政策，价值理念和制度模式，无法应对这些新问题，社会政策的制定和研究面临严峻的挑战。于是西方福利国家展开了有关社会政策价值观的激烈争论，人们对以往司空见惯的满足需求的基本方式——依赖政府的社会干预直接提供社会福利产品提出了质疑。与此同时，政策实施中多元化的手段，特别是引进市场机制，推进社会政策目标实现的尝试在许多国家推开。在这种背景下，人们对社会政策的认知悄然发生了深刻的变化。从过去那种单纯的政府决策开始向着多个社会主体共同决策转变。到了80年代社会政策被理解为决定不同社会群体的资源地位及权力的分配。进入90年代以后，对于社会政策的解释进一步深化，从关注经济性资源分配发展到更加关注社会关系地位及权力的分配，认为正是社会关系的分配影响了社会部门（包括家庭，学校，教育，社区，社会福利等）与经济部门（市场）之间的关系，所以社会政策不仅属于政府的行为，还反映了不同社群在社会资源及社会关系方面的分配结果。左右社会政策产生不同结果的是社会，经济及政治部门的制度安排。@1。自从20世纪七十年代以后，人们开始对社会政策的理论基础和政治立场进行反思，其中的代表性人物是社会政策研究大师英国社会学家现代福利国家理论的创始人之一蒂特姆斯，蒂特姆斯的重要贡献之一是揭示了价值选择在社会政策中的地位。他说，“我们所能做得到的是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择”。价值选择是社会政策的核心和方向，西方社会对于社会政策目标价值的争论，从某种意义上讲是在政治哲学的层面对于人类社会的制度建构和社会政策选择的根本方向开始进行重新思考。总体上看西方社会数十年来在社会政策目标，社会政策参与主体、社会政策作用对象和作用方式上都有了新的变化。

二、变迁是制度的根本特性和内在要求

（一）制度变迁的必然性

马克思主义认为，制度是一种上层建筑，他的存在必须与经济基础相适应，与生产力和生产关系的变化相适应，生产力是一种最为活跃最为积极的因素，他要不断地发生变化，不断地进步和升级升。生产关系要与生产力相适应，也要不断地调整升级，因此由生产力和生产关系所构成的。经济基础将会不停的不断发生改变。进而不断的推动和要求上层建筑进行调整和改变一与经济基础的变化相适应基于这样一种。理论逻辑，制度变迁就是一种具有客观必然性的变动趋势。

新制度主义也是一种比较具有代表性的制度变迁理论他。对于制度的产生和变迁是这样认识的：制度可以视为一种公共产品，它是由个人或组织生产出来的，这就是制度的供给。由于人们的有限理性和资源的稀缺性，制度的供给是有限的、稀缺的。随着外界环境的变化或自身理性程度的提高，人们会不断提出对新的制度的需求，以实现预期增加的收益。当制度的供给和需求基本均衡时，制度是稳定的；当现存制度不能使人们的需求满足时，就会发生制度的变迁。所以一般而言，制度的运行是一个从均衡到非均衡再到新的均衡的过程，所谓的制度均衡是指既定制度在当下令人们满意的状态，然而在制度发展的过程中，随着时间的推移，社会经济条件不断变化，制度的非均衡才是常态，而制度变迁便是对这种非均衡状态的反应。

诺斯（Douglass C. North）是新制度主义的主要代表人物之一。他将制度变迁理解为是用更高效率的制度去取代低效率的制度①，但他所谓的高效率就是指供求均衡的状态，低效率就是指供求失衡的状态，所以等于还是把制度的供求均衡状态的变化作为制度变迁的根本规律。

新制度主义对于制度变迁的认识不无道理，但是这种认识低估了制度的层级和历史作用。如果从马克思主义的辩证唯物主义和历史唯物主义的立场和观点出发，则需要从更宽的社会联系的维度和更大的历史跨度上去理解制度的建立和变迁，可以认为，所有的制度的建立和变迁都不是偶然的，而是必然的，它是制度规范从形成到不断变化不断发展，不断成熟的过程，制度的变迁是客观存在的历史规律，有其历史的必然性。

（二）制度变迁的几种形式

关于制度变迁的形式，多数学者基于林毅夫的观点②，将制度变迁分为强制性制度变迁和需求诱致性变迁两种形式，前者多用于实现国家效益产出最大化的目标，而后者则是自发的，往往发生于制度不平衡时期，通过变迁制度以追求潜在获取利益的机会。制度的两种主要变迁形式各有其特点，有学者针对两者的特点进行了较为全面的归纳和总结①：其中需求诱致性制度变迁有着改革主体为基层人民、变迁程序自下而上、增量调整、改革的成本在分摊上向后推移、改革顺序先易后难、改革路径渐进等特点，这种变迁有着保障机制坚实、稳定性强且激励机制能够长期发挥作用等优势，却也存在变迁力量薄弱、制度供给滞后、变迁所需时间长、成本高等弊端。强制性制度变迁以政府为主体，变迁程序自下而上，带有激进的性质。与诱致性变迁相比，强制性制度变迁有着更大的推动力，变迁所需时间较短，没有制度供给不足的风险，变迁成本也相对更低，当然相应的也存在破坏性较强、利益集团搭便车、社会动荡程度较深等缺点。除开这种传统的对制度变迁形式的分类之外，还有学者②从制度变迁的原因为出发点，将制度变迁分为外生变迁和内生变迁两种形式。引起外生变迁的因素是在长时间的积累中形成的，它独立于制度本身，如技术进步、人口变动等等，当这些量的因素积累到一定程度时候，以社会变迁为形式的质变便会产生，而内生变迁则是由制度内部的因素所引起的，从本质上来讲内生变迁源于既定制度之下各行为主体的利益纷争，而变迁也是出于行为人的利益需要。

（三）制度变迁的动力机制

在漫长的人类演变过程中，制度变迁的动因错综复杂，归纳起来大致有以下几点：一是以舒尔茨（Theodore W. Schultz）观点为代表的经济增长论，舒尔茨将制度看作是经济增长的内生变量，认为正是经济增长推动了制度的变迁。二是以凡勃伦（Thorstein B Veblen）和马克思为代表的技术决定论，凡勃伦考察了技术革新对制度安排的影响，强调技术的进步是制度变迁的根本源泉，而马克思则是将技术进步视为生产方式的变革，把制度变迁当作是生产关系的改变，技术的进步势必会带来制度的变迁。三是以诺斯（Douglass C. North）观点为代表的制度决定论，在诺斯看来，经济增长的源泉并非是技术进步，而在于制度本身，制度进步能够刺激技术革新，因而是制度变迁决定技术的进步，不是技术进步决定了制度的变迁。四是以布鲁姆利（Daniel W Bromley）观点为代表的制度交易假说。布鲁姆利认为，伴随着社会经济条件的变化，社会成员会对制度结构做出相应的调整以适应新的条件，而这种调整活动就是制度交易①。制度交易的偏好会使部分特定集团利益增加，这就要求提出新的制度结构以改变现行的制度结构。五是以奥尔森（Olson）观点为代表的集体行动理论②，当新制度有着比旧制度更高的效益的时候，那么某些联合起来的集体通常就会采取某种行为来促进制度的变迁。综上所述，制定变迁的原因是复杂的，其动力机制也不局限于某一种。总结后可以划分为内因和外因，其中外因则主要指外部环境的改变，如技术的革新、人口增减的变动、自然条件的改变、观念领域的变革、风俗文化的变迁等等，它是在长时间的积累中形成的，独立于制度本身。而内因则大多源于人们利益需求的冲突，是既定制度之下各行为主体的利益纷争，制度的变迁是出于行为人的利益需要。学者徐传谌指出，制度变迁的最根本动力在于生产力的发展，生产力和生产关系的矛盾运动是社会经济不断向前发展的源泉，而作为社会主体的人的需求是利益存在的前提，是制度变迁的思想动机，也是社会发展的推动力。对自身需要的满足和利益的追求是人类一切社会生活实践的最深厚内在动力。此外，利益的矛盾与纷争是制度变迁的直接动力源，理性经济人追求更多的获利机会，对利润的永恒追求为制度变迁提供了不竭的动力③。

布洛姆利认为，制度变迁的过程有三个层次：政策层次、组织层次和操作层次，政策层次和组织层次被称为制度安排，制度安排又为行为主体在操作层次上界定了选择集：在操作层次上观察到的行为——某些形式的相互作用——产生了被全体公民认为是好的或坏的结果。④

① （美）凡勃伦著．有闲阶级论 [M]．北京：中央编译出版社．2012，

② （美）康芒斯著．制度经济学 [M]．北京：商务印书馆．1983．第二章第一节

③ Andrew Schitter, “The Economic Theory of Social Institution”, Cambridge University Press, p.11, 1980

④ Paul D. Bush, “The theory of Institutional Change”, JEI, Sept.1987.

⑤ （美）诺斯著；刘守英译．制度、制度变迁与经济绩效 [M]．北京：生活·读书·新知三联书店， 1994.09.

① （日）青木昌彦著；周黎安译．比较制度分析 [M]．上海：上海远东出版社．2001: 5-9

② （日）青木昌彦著；周黎安译．比较制度分析 [M]．上海：上海远东出版社．2001: 28

③ （英）马林诺斯基（Bronislaw Malinowski）著；费孝通译．文化论 [M]．北京：华夏出版社．2002:20

④ （英）B．马林诺斯基（Bronislaw Malinowski）著；黄剑波等译．科学的文化理论 [M]．北京：中央民族大学出版社．1999: 64

⑤ （英）拉德克利夫-布朗（A. R. Radcliffe-Brown）著；夏建中译．社会人类学方法 [M]．北京：华夏出版社．2002.

⑥ （美）露丝·本尼迪克特著（Ruth Benedict）王炜等译．文化模式 [M]．北京：生活·读书·新知三联书店．1988.

⑦ （英）A. J. M．米尔恩（A. J. M. Milne）著；夏勇，张志铭译．人的权利与人的多样性 人权哲学 [M]．北京：中国大百科全书出版社，1995: 18-20.

① （美）斯科特著．制度与组织 思想观念与物质利益 第3版 [M]．北京：中国人民大学出版社.2010: 59.

② （美）诺思，杭行译．制度、制度变迁与经济绩效 [M]．上海：格致出版社．2008: 64

③ （美）丹尼尔·W．布罗姆利著．经济利益与经济制度 公共政策的理论基础 [M]．上海：格致出版社；上海三联书店；上海：上海人民出版社．2012: 13-22

④ 司汉武著．制度理性与社会秩序 [M]．北京：知识产权出版社．2011: 125-129

① 袁峰著．制度变迁与稳定 中国经济转型中稳定问题的制度对策研究 [M]．上海：复旦大学出版社.1999: 19-21

② 司汉武著．制度理性与社会秩序 [M]．北京：知识产权出版社．2011: 129-148

① （英）蒂特马斯著．蒂特马斯社会政策十讲 [M]．长春：吉林出版集团有限责任公司．2011: 9-11

① 同35

① （美）道格拉斯·C·诺思．经济史中的结构与变迁 [M]．上海：上海三联书店；上海：上海人民出版社．1994: 66-78

② 林毅夫，蔡昉，李周著．中国的奇迹 发展战略与经济改革 [M]．上海：上海人民出版社；上海：上海三联书店．1994.

① 邓大才．制度变迁的类型及转换规律 [J]．宁夏大学学报（人文社会科学版）, 2001（05）: 71-75+89-127.

② 袁峰著．制度变迁与稳定 中国经济转型中稳定问题的制度对策研究 [M]．上海：复旦大学出版社.1999: 27-28

① （美）丹尼尔·W．布罗姆利著．经济利益与经济制度 公共政策的理论基础 [M]．上海：格致出版社；上海三联书店；上海：上海人民出版社．2012.

② （美）奥尔森（Olson, Mancur）著；吕应中等译．国家兴衰探源 经济增长、滞胀与社会僵化[M]．北京：商务印书馆．1993.

③ 徐传谌，孟繁颖．制度变迁内部动力机制分析 [J]．税务与经济（长春税务学院学报）, 2006 （06）: 15-20.

④ 丹尼尔、布洛姆利：《经济利益与经济制度——公共政策的理论基础》格致出版社，2012.