第四节 那曲县新型城镇化建设分析

城镇化是全球经济社会发展的必然趋势，是现代化的必由之路，是破除城乡二元结构的重要依托。贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中全会，中央城镇化工作会议和自治区有关会议精神，深入推进那曲县新型城镇化进程，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的那曲县特色新型城镇化道路，是实现那曲县和谐发展、跨越式发展的迫切需要，是解决那曲县“三牧”问题的重要途径，是推动新型工业化、信息化、农业现代化同步发展和区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，深入实施“突破工业、扩城活县、建设基地、扩展门户”总体战略，与全区同步实现全面建成小康社会、谱写中华民族伟大复兴的中国梦那曲县篇章，具有重大现实意义和深远历史意义。

一 城镇化建设取得的成就

那曲地区那曲镇，是藏北经济、政治、文化的中心和交通枢纽。西藏和平解放前，那曲镇只是一座人口近千人、城区面积只有0.42平方公里的小村镇，无任何现代意义的建筑。西藏和平解放后，那曲镇才开始了真正意义上的建设，青藏铁路、青藏公路、黑昌公路、安狮公路纵贯全境，城区规划控制面积达26.7平方公里，建城区面积已达13平方公里，常住人口10万人。目前，那曲县已初步形成以那曲镇为中心，各乡镇所在地为骨干，以人口相对集中、交通相对便利、发展潜力较大、具有一定辐射带动作用的村镇为基础的全县城镇结构布局。

近年来，随着国家西部大开发战略的实施，中央第四、第五次西藏工作座谈会的召开，那曲县城镇建设进入快速发展阶段。特别是2013年8月正式开工建设的那曲镇城市基础设施建设项目，目前施工现场如火如荼、紧张有序，一幢幢厂区楼房拔地而起，一条条综合管道渐次开挖、铺设，各类建材陆续运抵现场，协调服务和拆迁安置等工作积极跟进，截至调研期间，工程已完成投资2.1亿余元，占工程总投资的25.88%。建成后，将解决那曲镇近20万人口的给排水、污水处理、集中供暖问题，这“三项工程”也拉开了那曲整个地区新型城镇化的序幕。

随着国家西部大开发的实施和青藏铁路的开通，为那曲县新型城镇化建设创造了机遇。那曲县依托区位优势，加大了沿路城镇建设力度，罗玛、古露等城镇就是近年以国道为依托发展起来的新型城镇。因此，依托国道发展小城镇商业、服务、运输等行业，吸纳周边富余劳动力就业、缩小城乡差距是那曲县推进城乡一体化的重要建设思路。

同时，那曲县加快缩小城乡差距和区域差异，通过政府财政等政策扶持，增加投资，提倡城乡互助、区域协作，加快那曲镇中心城镇基础设施建设，加强中心城镇对周边小城镇的辐射带动作用，缩小那曲镇与其他小城镇间的差别，进一步推进城乡一体化进程。

紧紧抓住居住人口、产业发展、群众就业三大要素，培育城镇，把发展特色经济作为推进城镇化的重要途径。立足现有交通、矿产、畜产品、药材等优势，依靠特色城镇的优势大力发展特色经济，壮大城镇经济实力，促进经济社会的全面发展。

“那曲变了”，这是很多对那曲县有所了解的人的共同感受。五年前，由于那曲镇缺乏统一建设规划，未能正确处理好土地与城市、规划与建设之间的关系，出现了任意批地、无序建设的自由式发展局面，导致整个城市功能分区不明确，用地布局混乱，电力、通信、电视等各种线路肆意串架的局面。为改变这种混乱的局面，以那曲地区住建局为龙头，各个部门相互配合协调，在城市总体规划的指导下，依靠政府的大力支持，抓住道路等基础设施建设机会，拆除沿街档次低、质量差、朝向不一的单位房屋及民居，对一些品位较高，具有一定时代意义的建筑进行了翻修、改建。经过几年的努力，那曲镇主要街道两侧的单层民居已基本完成了拆除整治，取而代之的将是富有时代、民族、地域特色的建筑群，经过几年的努力，城市主要街道两侧的建筑风格、品位均有较大提高，力争再用10—20年时间将那曲镇建设成为极富民族、地域特色的城市。

由于那曲城市规划起步较晚，造成了居住小区房屋朝向不一、街巷狭窄、危房较多、电线老化、排水不畅等问题，因此，那曲地区对浙江小区、辽宁小区、杭嘉小区规划范围内的516户居民房屋进行了拆迁安置工作，从根本上消除了安全隐患，对改善危旧房屋内居民的居住条件和居住环境、保障人民群众生命安全、建设和谐社会起到十分重要的作用。

脏、乱、差是那曲城市建设面临的主要问题和城市建设管理最突出的难点问题。近年来，那曲地区建立了市政管理机构，完善了市政管理体制，加强和充实了市政管理队伍，市政设施维护车、环卫车、垃圾清运车等市政环卫设施得到不断完善，那曲镇城市面貌有了较大的改善，城市基础设施建设取得了较大发展，宽敞明亮的大街代替了原来狭窄污秽的街道，街道两旁富有现代民族特色的建筑群代替了原来低矮破旧的铁皮屋，城市面貌焕然一新，市政管理水平有了进一步提高。

二 城镇化建设存在的问题

在那曲县城镇化进程加快的过程中，也存在一些必须高度重视并着力解决的突出矛盾和问题。

（一）城镇化整体发展水平滞后于全区、全国平均水平

2013年，那曲县常住人口城镇化率远低于全国平均水平（53.73%）13.25个百分点，户籍城镇化率低于全国平均水平（35.7%）8.5个百分点。加快城镇化进程的同时重视城镇化质量的提高，是今后一段时期那曲县城镇化发展要解决的主要问题。

（二）土地城镇化快于人口城镇化

2001—2013年全县城镇建成区面积增长较快，而城镇人口增长并没有与此同步，土地城镇化速度明显快于人口城镇化的速度，建设用地粗放低效。城镇“摊大饼”式扩张明显，城镇建成区快速增长，而集聚的人口则明显滞后。

（三）城镇规划建设管理水平有待提高

城镇建设中普遍存在重经济发展、轻环境保护，重城市建设、轻管理服务等问题，主要表现为城镇市政道路交通问题日趋突出，城镇污水和垃圾处理能力不足，环境污染问题加剧，城镇管理运行效率不高，公共服务供给能力不足，城中村和城乡接合部外来人口聚集区人居环境差等。同时，在城镇特色建设方面引导不够，那曲县良好生态环境、多民族特色未能完全体现。

（四）城镇产业发展支撑能力不足

全县大部分城镇普遍存在产业支撑能力弱的问题，尤其是有利于增加财税收入和扩大城镇就业的第二、第三产业发展相对滞后，导致城镇对牧区富余劳动力的吸纳能力不强。园区建设相对缓慢，企业规模偏小，布局分散，产业集聚效应发挥不够。

（五）配套体制机制不完善

现行城乡分割的户籍管理、土地管理、社会保障制度，以及财税金融、行政管理等制度，固化了已经形成的城乡利益失衡格局，对农业转移人口市民化、城乡一体化形成制约，阻碍了城镇化的健康发展。

三 发展思路与目标

那曲县城镇化是在“山区、民族、边疆、贫困”四位一体的基本县情下推进的，全县“特色城镇化”建设取得了较好的成绩，但整体发展仍滞后于全国平均水平，乃至于全区平均水平，这决定了必须从那曲县的特点和实际情况出发，遵循城镇化发展规律，走那曲县特色新型城镇化道路。

（一）发展思路

着力到2020年与全国一道全面建成小康社会，紧紧围绕“突破工业、扩城活县、建设基地、流域发展、扩展门户”总体战略目标，继续坚持“守住红线、统筹城乡、农牧民进城”的总体要求，按照“建设山地城镇、突出小城镇、实现组团发展、推进城乡一体”的发展模式，坚持“人本、集约、绿色、特色”的理念，以人为核心，以人口适度城镇化为重点，适度推进农业转移人口就近就地落户城镇，稳步提升城镇化质量和水平；以城镇群为主体形态，优化城镇化布局，促进城镇协调发展；积极推进产城融合，注重产业支撑和增加就业，不断增强城镇综合承载力与可持续发展水平；坚持生态文明，强化城镇建设空间管控，提升城市人居环境，注重城乡区域协调发展；突出山水、沿边、民族特色，强化特色城镇建设；创新城镇化的体制机制，释放发展潜力，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、传承文化的那曲县特色新型城镇化道路。

（二）发展目标

着力到2020年与全国一道全面建成小康社会和西藏特点的新型城镇化道路基本成型，立足那曲县基本县情，充分发挥独特的区位与资源优势，以山地城镇、沿边民族城镇等为特色，构建以人为核心、那曲镇为主体、11个微小城镇协调发展的城镇发展新格局。

——城镇化水平稳步提高。城镇化进程进一步加速，2020年全县常住人口城镇化率达到30%以上，户籍人口城镇化率达到28%左右。尤其是那曲镇城镇规模不断扩大，形成12个特色小城镇。

——城镇化布局进一步优化。“一镇、三带、两屏”的那曲县城镇化战略格局基本形成，12个城镇群聚集经济、人口能力明显增强，通过新型城镇化建设，城乡一体化水平和竞争力明显提高，那曲镇辐射带动作用更加突出，成为那曲地区区域发展的新的重要增长点；全县城镇规模结构更加完善，小城镇服务功能增强，两个层次的城镇实现协调发展，城镇体系结构进一步优化，城镇承载能力和综合实力进一步增强。

——城镇化质量显著提升。牧业转移人口市民化进程明显加快，产业支撑能力明显增强，产城融合发展态势良好，吸纳就业能力显著增强，城镇住房供应体系进一步完善；城乡居民收入水平持续提高，生活质量进一步提升，生态环境进一步改善，合法权益切实得到保障，多层次的精神文化需求得到有效满足，新型社会治理机制基本建立，社会更加和谐稳定。

——城镇可持续发展能力增强。城乡基础设施和公共服务设施显著改善，城乡居民生活品质和文明水平显著提高，城镇服务能力和保障能力不断增强，防灾减灾能力进一步提高；污染防治与生态环境保护取得有效进展，人居环境得到显著改善，绿色环保产业发展迅速；山地城镇建设成效显著，城镇建设集约紧凑，城镇特色进一步突出。

——城乡一体化成效显著。统筹城乡经济社会成效显著，以城带乡的能力进一步增强，城乡产业、生态保护融合联动，公共服务差距显著缩小，人才、技术、信息交流密切。统筹城乡综合配套改革取得积极进展，城乡一体的户籍、就业、社保、土地、投资和公共服务体制基本确立。

——城镇化体制机制改革取得重大进展。建立健全城乡劳动者平等就业制度，建立城乡统一的建设用地市场，户籍管理、土地管理、社会保障、住房保障、财税金融、就业创业、行政管理、生态环境等制度改革取得重大进展。