第一节 经济发展与牧业发展
牧业是那曲县经济的支柱产业和牧民增收的源泉，和平解放60多年来，那曲县牧业和牧区发展取得了举世瞩目的成就，同时也存在发展模式滞后、增长质量不高、受自然条件严重制约等不利因素的影响。
一 县域经济发展持续增长
（一）经济总量持续增长
紧紧围绕经济社会全面发展这一总体要求，立足区位优势，创新发展思路，统筹城乡、经济社会、人与自然和谐发展，经济发展速度得到进一步加快，社会发展程度得到进一步提高，人民群众生活水平得到进一步改善。1995年（查到的最早数据）那曲县国内生产总值为5613.58万元，2014年底的国内生产总值为122062.5万元，经济总量翻了21.74倍。1995年那曲县GDP占全地区GDP的14.08%，占全区GDP的1.02%。那曲县1995年人均GDP为1063.22元，2014年底那曲县人均GDP为8630.57元，人均GDP比1995年增长了8.12倍。
（二）国民经济整体实力处于那曲地区的前茅水平
据相关数据记载，那曲县国内生产总值属全地区中等。近年来，在地委、行署的坚强领导下，全县利用资源和交通两大优势，深入调整农牧业产业结构，拓宽农牧业发展渠道，加大政策宣传力度，鼓励农牧民群众解放思想，努力开拓进驻市场，农畜产品附加值增效明显。同时，大力实施农牧区基础设施建设，大幅提升了农牧区的服务水平，援藏工作进一步深化，援藏项目、资金逐步落地。在各相关部门的不懈努力下，那曲县各项社会事业取得长足发展，均领先于全地区其他兄弟县。
（三）经济结构调整初见成效
21世纪以来，那曲县继续以牧业为基础，大力实施“牧业稳县、工业强县、商贸活县、科教兴县”的总体发展战略和按照“优化一产、管好二产、服务三产”的县域经济发展战略。巩固和加强牧业的基础地位，发展高产、优质、高效的现代牧业，提升“一产”；发展生态工业，发展绿色资源，壮大“二产”；以地理位置上具有的特殊性、排他性和唯一性特点，发展高原生态旅游业和商贸流通业，做强“三产”。整个经济产业结构不断调整优化。三次产业占全县生产总值的比重由1995年的58.5：0.4：41.1，调整到2014年底的21：21.3：57.7。产业结构由1995年的“一三二”调整为“三二一”的特征，一产比重大幅下降，二产比重大幅上升，三产比重稳中有升，特色产业日益壮大。现代牧业加快发展，各类经济合作组织等多种经营发展加快，旅馆餐饮业、商贸流通业等服务业快速发展，强化了县域经济支撑。
表2-1 那曲县经济和各类产业发展情况
表2-1 那曲县经济和各类产业发展情况续
（四）固定资产不断增长
根据年报资料查询，1998年（最早可以查询的年报数据）基本建设固定资产投资完成364.48万元，2014年固定资产投资实际完成29900万元，固定资产投资增加了82.03倍，基本建设完成投资占地区比重的1.54%。
（五）城乡居民生活水平不断提高
在投资拉动的作用下，城乡基础设施不断完善，人民生产生活条件明显改善，牧民人均纯收入由1995年的1174.31元，增加到2014年的7341元，比1995年翻了6.25倍。部分群众生活达到小康水平。基本完成农牧民安居工程建设任务，“八到农家”工程成效显著，基本解决农牧民饮水安全问题，基本实现用电人口全覆盖。扶贫开发深入实施，那曲县贫困落后的面貌发生了改变，各族群众逐步实现了安居乐业。
（六）城镇基础设施条件显著改善
21世纪以来是那曲县基础设施建设力度较大的时期，实施了新农村示范村、人工种草、生态农业产业园等项目。其间，投资明显扩增，重点实施了人工种草、退牧还草、安居工程、旅游集散中心、城市基础设施、绿化及环卫基础设施等项目，交通落后状况得到根本改观，牧区生产生活条件明显改善，城镇面貌发生巨大变化，为县域加快发展构筑了坚实的平台。
（七）那曲县加大劳动力资源的转移
乡村从业人员数反映一定时期内乡村劳动力资源的实际利用情况，包括农林牧渔业的利用、工业的利用、建筑业的利用、其他非农产业的利用。从表2-2可看出，那曲县乡村劳动力资源的利用水平呈不断上升趋势，从2000年的29582人发展到2012年的40957人，净增11375人，12年中增加了将近40个百分点。
表2-2 那曲县历年乡村从业人员总数和明细
不同部门虽然整体上均保持了对劳动力吸纳的增长趋势，但具体的表现却大有差异。其中，农牧业对劳动力的吸纳能力整体持平，甚至在很多年份波动很大，有下行趋势，尽管2012年保持了一个较高的水平，但从长期情况来看，农牧业对劳动力的吸纳能力增长乏力。从2000年到2012年，农牧业劳动力使用量均在28300人到29500人之间。这也说明那曲县农牧业的发展接近饱和，新增劳动人口需要更多向非农部门转移。
工业、建筑业劳动力吸纳的总量还不高，说明那曲县的第二产业还较为弱小，直到2012年，工业才766人、建筑业才972人，与庞大的农牧业劳动力数29473人相比，显得微不足道。但不可忽视的是，第二产业是劳动力增长速度最快的部门，其中工业从2000年的50人，增加到2012年的766人，建筑业从2000年的26人增加到2012年的972人，增幅巨大，这可从表2-2中较为明显地看出。
其他非农产业主要是第三产业，劳动力利用的增长趋势明显，从2000年的1180人上升到2012年的9746人。尽管其他非农产业吸纳的劳动力总量上还比不上农牧业，但增长势头强劲，从表2-2可看出，农牧区第三产业对劳动力的吸纳能力将继续呈加速度增长。
二 牧业发展的基本模式
（一）积极探索牧业生产发展新模式
一是坚持以特色产业发展为目标，着重围绕发展牦牛、绒山羊等市场前景好的畜种，调整优化畜种结构。二是坚持以提高效益为目的，提高母畜的比例，开展羔羊出栏的试点和推广工作，提高商品率，解决草场超载问题。三是引导、扶持和发展草场承包经营大户、养畜大户，改“小而全”为“大而专”和“大而联”，学习借鉴内地专业合作经济组织成功经验，着力提升专业化水平。四是大力培育、扶持和引进畜牧业产业化经营的龙头企业，打造“公司+基地+牧户”的牧业发展格局，促使传统牧业向现代牧业的转变。五是加快农牧区第二、第三产业发展步伐，把专业合作经济组织、多种经营作为农牧区经济发展的重要突破口，以农牧技能培训为抓手，加大劳务输出力度，想方设法为牧民群众创收。
（二）以增加牧民收入作为核心
近年来，那曲县深入开展党的群众路线教育实践活动，广大党员干部想群众所想，想方设法为群众谋利益。一是降低专业合作经济组织门槛，鼓励广大牧民群众通过以基本生产要素入股的形式，参与专业合作经济组织的发展工作，享受年底分红，提高自身收入。二是加大劳动技能培训力度，及时掌握市场用工信息，培养市场急需的专业人才。三是加大虫草采挖服务保障力度，结合全县虫草资源分布情况，健全虫草采挖服务保障机制，为牧民群众创收提供保障性服务。
（三）大力整合现代牧业产业要素
根据牧业综合生产能力、水平、产业结构等因素综合评价分析，那曲县牧业发展处在牧业转型期。发展现代牧业不仅需要实现草场规模经济、资本投入配置最优化，而且还需要实现牧业劳动效率的最大化。因此发展现代畜牧业是一项综合性、系统性的工程，需要多种资源要素科学合理配置。依据传统经济学对生产要素分类，目前，全县畜牧业发展还处在传统的草原、畜产品粗加工和劳动力等要素，实现畜牧业现代化就必须做到草原、劳动和资本等生产要素的整合，进一步实现对生产要素的优化配置。
三 主要做法
（一）形成了多元化增收的新格局
在促进农牧民增收具体措施中，那曲县制定出台了那曲县农牧民增收“两分五化四抓”具体措施，坚持以牧业和非牧业增收为两条主线，按照“稳住大部分群众依靠牧业抓收入，鼓励一部分人跳出牧业抓收入”的农牧民增收新思路，积极抓好政策导向，不断加大宣传力度，着力培养致富带头人，通过教育引导、示范引领，促使农牧民立足实际不断解放思想，拓展思路，激发牧民增收自觉性和主动性。针对牧业依靠增收人群：坚持以“五化”（即牧业生产经营市场化、推进草场产权明晰化、草畜矛盾平衡化、牲畜养殖调整科学化、产业建设专业化）为目标，积极实施政府投资、政策引导、组织培训等一系列措施，进一步明确牧业的生产资料问题，使牧民明白草场是所有生产资料中最大的资本，知晓如何做好草场管理经营，推进草场资源依法管理，科学使用，合理租赁，有序流转，鼓励激励全面开展草场产权明晰化进程，促进草场经营权、管理权、使用权进一步得到落实，确保群众放心经营，精心管理，合理使用，以实现生态效应和经济效应双赢目标。落实“找能人、建基地、扩辐射、先发展、后规范、立规矩、抓龙头、强联结、树品牌”的具体思路，加大牧民专业合作经济组织建设，扎实推进牧民经济合作组织从“大零散”向“强积聚”转变，突出资源优势、区位优势、高原优势，认真落实以牧业特色化、产业化建设为目标，以生态化发展为抓手，抓产业链延伸，树特色品牌形象，拓展产业市场，做大做强牦牛产业和高原肉羊产业，促进牧民增收。针对跳出牧业抓收入人群，一是根据市场需求抓技能培训。结合群众自身实际，开展技能培训工作力度，提高农牧民工作技能水平。二是根据培训后合作化程度抓政府扶持。2009年建立的那曲县“青年牧民创业技能培训中心”及12个乡镇技能培训站，就是在“统一标志、统一要求、统一管理”的基础上，建立“培训、扶持、自立、创业”一体化发展模式，为基层群众提供就业创业增收平台。三是根据合作规范化程度抓群众自立。经过培训、扶持和抓合作规范化建设，有针对性地积极开展政府扶持工作，逐步激发合作组织自我发展的潜能，使一部分群众能够立足市场，增加收入。四是根据群众自立能力抓整体发展。积极发挥重点示范点、合作组织及“能人”示范引领效应，拉动片区牧业商品化、市场化进程，在此基础上，逐步推广，辐射带动县域经济发展和群众增收致富。
（二）大力改善牧民居住条件
1.实施安居工程建设，有效改善牧民居住条件。自2006年自治区实施以安居工程为突破口的社会主义新农村建设以来，在自治区党委、政府的大力支持和帮助下，那曲县农牧民安居工程建设工作得到了快速发展，共完成农牧民安居工程13620户，其中：2006年1701户、2007年1349户、2008年1710户、2009年3700户、2010年258户、2011年2525户、2012年2377户，安居工程户占全县牧业总户数的83.68%，进一步改善了农牧民群众的生产生活条件，促进了农牧区建设的现代化进程。
2.实施八到农家建设，有效改善牧区基础设施。在国家和自治区对农牧区投入不断增加的情况下，那曲县牧业基础设施建设得到了翻天覆地的变化，村级基础设施综合配套工程，基本完成全县农村所在地的人畜饮水、电力、乡村道路通达工程、村村通电话工程、广播电视工程、通邮工程建设任务。尤其是“十一五”以来，共完成通乡公路改造近200公里，通村公路改造400余公里，实现了行政村全覆盖。完成水利设施建设投资1961万元，75%以上的牧民群众直接受益；顺利完成“户户通电”及550千伏、110千伏电网改造升级工程，使全县通电率达到了85%。
（三）稳步发展牧业生产
那曲县坚持本地特点，发展道路不动摇，深入开展党的群众路线教育实践活动，牧业发展取得长足进步。一是按照“以草定畜、增草增畜、草畜平衡”的原则，加大牲畜出栏力度，调整牲畜养殖结构，减少草场承载压力，提高牲畜产值。2013年，全县牲畜累计出栏32.38万头（只、匹），出栏率达到36.9%，存栏78.51万头（只、匹），畜群结构进一步调整。二是不断强化牲畜重大疫情防控工作，牲畜免疫密度达到100%，幼畜存活率达到91.6%，成畜死亡率控制在1.04%以内。涉农保险得到有效推广，全县投保122万元，其中农牧民自筹资金41万元，县财政配套81万元。三是草场承包细化工作得到进一步加强，完善了134个建制村草场承包细化工作，草原生态保护补助奖励机制顺利通过自治区验收。兑现每户500元的生产生活补贴和草畜平衡奖励及禁牧补助2564万元。四是以特色牧业为突破口，把发展牧民经济合作组织纳入社会主义新农村建设的重要内容，统一规划部署，统一组织实施，切实加强指导协调，从培训、扶持、自立、发展四个环节不断帮助发展壮大农牧民专业合作经济组织，有力地促进了农牧民专业合作经济组织的健康发展。截至2014年年底，全县农牧民专业合作经济组织88家，85家完成注册登记。
（四）以项目建设作为推手
2014年，全县进一步加大项目申报、建设力度，积极主动与相关单位沟通协调，项目建设投入明显加大。一是投资2.27亿元，建成了便民警务站、乡镇政权机关业务用房、乡镇文化站、寺管会[1]办公和生活用房、杭嘉小区、乡镇党员活动中心、那曲县敬老院等一批涉及群众切身利益和事关经济发展的重大项目。全面建成了那曲县项目库，共储备了7大类145个项目，涉及项目资金14.98亿元。二是加强和完善了与援藏省市的沟通协调机制，浙江杭州、嘉兴两市援藏干部充分发挥“经济援藏、智力援藏、科技援藏”的作用，积极开展资金、技术、智力和人才等援藏工作，全县援藏投资完成近6000万元，组织实施了那曲县乡镇党员活动中心、社区服务中心、小城镇规划、109国道村容村貌整治、小桥小路、维稳办公设备和办公信息化建设等一系列项目，并开展了除那曲镇以外11乡镇发展规划工作，填补了全县乡镇发展规划的空白，为推动县域经济发展奠定了坚实基础。三是进一步加强了招商引资工作组织领导，完善了招商引资工作方案，建立了招商引资工作协调机制。通过“走出去，引进来”的方式，完成招商引资2740万元。实施“万村千乡”工程18户。家电家具下乡活动，共出售下乡产品15874件，兑现补贴1055.71万元。
（五）明确服务宗旨，深化体制改革，不断加强服务型政府建设力度
一是坚持依法行政、从严治政，严格按照法律法规要求，认真执行县、乡（镇）、村三级政务公开制度，扩大政务公开范围和层次，凡涉及群众切身利益的重大事项都向社会公开。全面开展了创建法治政府工作，严格规范行政执法，积极开展行政权力清理规范工作，优化行政权力运行流程，规范政府重大行政决策行为，提高行政透明度，主动接受舆论和社会监督，自觉接受人大的法律监督、工作监督和政协的民主监督。深入推进政府决策科学化、民主化、法治化。二是积极开展推进政府管理创新工作，优化人力资源配置，简化工作流程，进一步加强乡镇一级政府监管力度。开展了机关行政效能建设，厉行行政效能问责，完善绩效评价制度，进一步提高全县各级政府机关责任意识、服务意识、效能意识、发展意识，政府职能进一步转变、职责进一步理顺、结构进一步优化。三是深化行政审批制度改革，加强权力监管。不断强化对县直机关和乡镇资金管理的检查力度，大兴勤俭节约、艰苦朴素之风，进一步降低政府运行成本。加强惩治和预防腐败体系建设，加强领导干部廉洁自律工作。加大违纪违法案件查处力度，深化工程建设领域突出问题、“小金库”、公务用车等专项治理，有效地预防了各类腐败。
四 县域经济发展面临的优势、机遇与挑战
（一）面临的优势和机遇
1.区位优势日益凸显。那曲县地处青藏高原腹地唐古拉山脉和念青唐古拉山脉之间，南与拉萨市当雄县接壤，北与那曲地区聂荣、那曲县相连，东与比如、嘉黎县相靠，西与班戈县毗邻，是那曲地区行署驻地，是那曲地区的政治、经济、文化中心和藏北的交通枢纽，青藏公路、青藏铁路、黑昌公路由南至北、由东至西贯穿那曲县全境，交通发达，格拉输油管道、兰西拉光缆、青藏±400千伏直流线路、铁路电力“六线”纵穿全境，区位优势明显，这些资源，都富含现实和潜在的开发优势，是特色经济和优势产业赖以发展的基础，同时，交通运输（物流）价值、旅游价值将会更加凸显。
2.政策环境更加有利。中央对西藏新时期工作的指导方针为那曲县加快发展提供了机遇。中央第六次西藏工作座谈会将对今后一段时期西藏工作做出具体部署，进一步加快对西藏的投入力度，加快基础设施建设，发展特色经济，为那曲县的发展提供了强大的政策支持和发展机遇。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对促进那曲县县域经济发展提供了有力保障。
3.发展共识日益凝聚。全县各族人民对加快发展的愿望强烈，广大干部群众齐心协力高举发展大旗，千方百计攻克发展难关，进一步统一思想、提高认识、振奋精神、抢抓机遇、奋力拼搏，形成了浓厚的发展氛围。
4.发展基础日益巩固。经过最近几年的努力，那曲县策划、储备、建设了一批重大项目，经济实力明显提升，经济发展呈现逐年提速的良好趋势，为那曲县今后进一步加快发展奠定了坚实的基础。
5.援藏力度不断加大。贯彻落实习近平总书记“治国必治边、治边先稳藏”的重要战略思想，贯彻落实俞正声主席“依法治藏、长期建藏、争取人心、夯实基础”的指示要求，未来一个时期援藏资金和项目管理将得到进一步加强，为积极探索产业援藏新模式，援藏领域不断拓宽，援藏力度不断加大，援藏综合效益不断提高。
6.社会合力更加有力。坚决按照那曲地委、行署确立的维稳工作原则，全县党政军警民齐心协力、艰苦奋战，严密防范、强化措施，有效打击了分裂敌对分子的嚣张气焰。强化全方位防控体系，确保了各重要敏感节点局势的稳定，维护了广大人民群众的根本利益。深化寺庙法制宣传教育工作，强化寺庙属地管理原则，确保寺庙的管理权掌握在爱国爱教僧人的手中，并积极引导宗教与社会主义社会相适应。加大矛盾纠纷排查调处工作力度，积极排查、调处、化解人民内部矛盾，最大限度地减少群体性事件的发生。突出解决土地私搭乱建、拖欠民工工资等方面存在的问题，大量的矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，维护了基层稳定，为经济发展营造了一个良好稳定的发展环境。
（二）面临的劣势和挑战
由于特殊的地理环境和历史原因，那曲县发展与全区发展的差距仍然较大，行政成本高，经济基础薄弱，基础设施不足，防灾减灾能力低，市场开发条件差，环境承载能力脆弱，科技和人才支撑能力匮乏，基本公共服务水平较低，牧民生活水平不高，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾仍然是那曲县的社会主要矛盾。此外，那曲县还存在着与全区各族人民同以达赖集团为代表的分裂势力之间的特殊矛盾，反对分裂、维护社会稳定的任务艰巨。
1.全面建成小康社会任务艰巨。预期目标为到2020年要与全国一道全面建成小康社会，但与全区、兄弟县（区）相比，那曲县的经济社会发展水平还有一定差距，到2020年实现牧民人均纯收入接近全国水平，人民生活水平全面提升，基本公共服务能力接近全区平均水平，基础设施条件全面改善，自我发展能力全面增强，社会更加和谐稳定的目标，还要付出艰苦的努力，既需要国家的扶持和对口援藏人民的支援，也需要全县人民团结奋斗、扎实苦干。
2.行政成本高昂。那曲县总面积约1.6万平方公里，但到2014年底，全县总人口为14.48万人，人口密度为9.05人/平方公里。12个乡镇（3镇、9乡）、141个村（居）委会，1154个自然村。地广人稀，不仅造成基础建设的不经济，对政府职能部门而言，造成行政成本居高不下。而那曲县自身财力十分有限，财政支出主要依靠国家补助和援藏投入，有限的财力难以承担更多急需的民生改善项目，制约着农牧民生产条件的改善和生活水平的提高。
3.创新发展难度大。近年来，在国家政策支持和全区各族人民的共同奋斗下，经济社会快速发展，那曲县加快发展的任务繁重，特别是基础设施和能源供应薄弱，经济总量低，产业结构不协调，文化教育水平不高，创新能力较低，经济发展瓶颈多，在经济新常态下，转变发展方式，实现创新发展的难度很大。
4.生态环境脆弱。西藏高原是全国重要的生态屏障和安全屏障，那曲地区的生态环境保护工作在构建“西藏高原生态安全屏障”中发挥着关键作用，而全县的环境保护工作在那曲地区生态环境保护工作中也有着重要作用。但是，那曲县植被稀少，草地退化、草地面积缩小、水土流失严重，草地生态十分脆弱，寒、雪、旱、风、虫等自然灾害突出，牧业始终在“受灾—恢复生产—发展壮大—受灾”的恶性循环中徘徊不前，牧民因灾致贫、因灾返贫现象相当普遍，“三农”工作压力巨大。
5.优势资源带动产业发展不明显。虽然全县特色产业发展势头良好，但由于高寒缺氧等特殊地理位置和投资环境等方面制约，其总体规模、带动能力仍然有限。一是品牌意识不强，宣传展示力度不够。还没有完全把特色产业作为一个产业来定位和发展，市场组织化程度较低，带动能力强的企业和合作组织不多，品牌商标意识不强。二是全县经济仍处在投资拉动阶段。交通、能源等基础设施滞后，相关产业受到限制，区位优势没有充分发挥。三是经济结构有待调整。产业结构还不够合理、牧业商品率低的问题依然突出；没有建成能够支撑经济发展、提供大额税源的骨干企业，地方企业数量少、规模小、技术含量低，市场竞争力不强，对县域经济拉动作用十分有限。