第五节 建立面向公共的智识传统

新公共行政运动重新阐述了公共行政概念内涵，特别是赋予公共一词全新的内涵，使公共行政学实现了学科转向，并激发了后续的大量研究。弗雷德里克森认为，“与新公共行政相关的价值观多种多样，而且，这些价值观也并非总是一致的。因此，我强烈反对只有一个公认的新公共行政及其模型，并且完全否定该领域过去的理论和规范的观点。在逻辑上，新公共行政出自对社会科学领域新知识的聚集，并将那些社会科学在公共问题上的聚焦。如果事实果真如此的话，那么新公共行政就具有一个丰富而重要的世系”。当然，弗雷德里克森也清醒地意识到，“对于新公共行政的目标来说，这一诠释明显地要比许多认同该领域的人能接受的解释更缺乏抱负……然而，如果我们认真对待新这个标签的话，那么，所有这一切都是可以理解的。如果新公共行政学者和实际工作者更少地关注一个理念是新还是旧，更多地关注一个理念可以操作的范围，那么，我们就可以发展出一种真正的新公共行政”（H.乔治·弗雷德里克森，2011: 20-21）。很显然，在弗雷德里克森看来，新公共行政运动并没有完全征服那些持怀疑态度的学者，模糊新与旧之间的界限或许能够为新公共行政运动赢得更多的合法性。

1976年，弗雷德里克森当选为ASPA 主席，并在《行政与社会》（Administration & Society）上发表了《新公共行政学的谱系》（The Lineage of New Public Administration）一文。文章将官僚制、新官僚制、制度主义、公共选择与人际关系学派都追认为新公共行政学的理论来源，彻底宣告与传统决裂。

但是，一批对新公共行政运动持有异议的学者，根本就不买账，特别是后来成为《黑堡宣言》（Blacksburg Manifesto）代表人物的瓦姆斯利、新公共服务代表人物罗伯特·登哈特、组织理论代表人物之一格伦别维斯基等人都对弗雷德里克森提出了尖锐批评。

瓦姆斯利认为，公共行政学的未来发展方向，应该借鉴新社会科学的路子，以新社会科学指导新的理论建构。“在学术上，读完全文，我们很容易产生这样一种感觉，弗雷德里克森说的新公共行政学并无太多新意，因为所谓新的都直接来自那些指导着传统公共行政学的价值。尽管承认新的事物总是演化与传承的结果，是很有价值的，但是，弗雷德里克森还是给我们留下了一些可能与他先前的著作产生矛盾的印象……总之，新公共行政学的谱系是一个重要的讨论话题，但是，我像其他所有学者一样感觉到，弗雷德里克森没有能够深入探究并指出一系列极其重要观念的价值。”（Wamsley, 1976）

罗伯特·登哈特毫不留情地认为新公共行政运动失败了！“现在，我们也许必须宣布新公共行政运动失败了——至少在它没能满足期望的意义上失败了！不过，或许我们期望的太多了！无疑，新公共行政运动的历史，尤其在明诺布鲁克那里，显示出它并不是一种成熟的替代传统公共行政学的方案。事实上，这一头衔本身可能只是一种漫不经心的称呼，归其名下的只是一些彼此并无太多关联的论文。”（Denhardt, 1977）罗伯特·登哈特呼吁，借鉴现象学的实践（praxis）观念，整合公共行政研究中的理论与实践、事实与价值、主观与客观等一系列关系。通过整合，公共行政研究在根本上超越政治行政二分法，并建立起一种真正意义上的新公共行政学。

格伦别维斯基认为，尽管新公共行政拉近了公共行政与政治科学之间的距离，但是，新公共行政仍是反理论和反管理的。在他看来，新公共行政“在语词上是激进主义的，在技巧和技术上是满足现状的，仅仅是该学科的抱负与绩效之间缺口的残酷的醒示”（Golembiewski, 1977: 118-246）。新公共行政是一种临时的和转轨的现象。新公共行政运动的学者并没有明晰地提供实现目标的方案。为了实现这些目标，我们应该如何去中心化、授权、去官僚化或者民主化？面对这些问题，新公共行政学者整体上是鸦雀无声的，他们似乎只对公共行政管理者提问题，并将寻求问题答案的任务留给了他们自我裁量，而自己却置身于问题之外。

当然，学界也不乏新公共行政运动的辩护者，坎贝尔就对新公共行政立场的转变持理解和包容的态度。他指出，只是在回应不同时期社会问题的意义上，新公共行政才是新的。“当前的问题如此重大，以至于当前的版本——在尘埃落定之后——可能比早些时期的版本更加具有根本的特性。”（Campbell, 1972）

在很大程度上，新公共行政运动是对20世纪60年代中后期约翰逊政府“伟大社会”改革计划的一种回应，它契合“伟大社会”计划提出的社会公平的主题。到了20世纪70年代，“伟大社会”计划加剧了财政负担，并且20世纪70年代初期和80年代初期先后两次石油危机使得美国经济陷入滞胀的泥潭。在这种情境下，黑堡宣言、新公共管理、公共选择、新制度主义以及公共治理等先后呈现。我们可以说，正是因为新公共行政运动，才揭开了公共行政思想流变中精彩纷呈、百家争鸣的思想交锋画面。

[1]卡尔纳普，经验主义和逻辑实证主义代表人物，维也纳学派的领袖之一，代表作《世界的逻辑构造》（Der Logische Aufbau Der Welt）。艾耶尔爵士，英国哲学家，代表作《语言、真理与逻辑》（Language Turth and Logic）。

[2]Bureau Movement，是美国20世纪早期效率增进运动（Efficiency Movement）在政府领域的体现形式。

[3]他们都在不同程度上涉及政府过程的双重属性，即一方面是国家意志的制定，即政府过程的决策方面；另一方面是国家意志的执行，即政府过程的执行方面。比如，古德诺认为，事实上，行政中的很大一部分是与政治无关的，它们即使不能全部也应该在很大程度上从政治机构的控制中被解放出来。行政之所以与政治无关，是因为它包含了半科学型的、准司法型的、准商业型的或商业的活动，这些活动对于真正的国家意志的表达即使有影响，那也是微乎其微的。约翰·菲夫纳认为，政治是政府过程中的一个不可避免的、必要的组成部分。然而，它必须被控制和限定在其适当的领域中，这个领域是公共意志的决策、凝练和表达。一旦政治过程清晰地表达了公共意志，那么，行政就是对这一意志的实现。因此，从这些前提中，获得了改革行政的新基石——政治应该坚守其政策制定的领域，而将行政限于技术过程的应用，以免受政治干扰的不良影响。

[4]麦克马洪认为，沃尔多假设“任何政治理论都依赖于一种形而上学，即一种关于现实之终极本质的概念”,“这种献身于所谓科学概念的执着，使得行政学者成为政治理论家这一著名共同体的组成部分”（Waldo, 1984: 21），可是，沃尔多在下篇却提出“既有的科学技术不适合于对人类进行思考和评价”（Waldo, 1984: 181），这显然是前后矛盾的。

[5] 沃尔多发表了一系列针对当时公共行政研究状况的评论文章，反复呼吁、反复申辩重视公共行政的独特性。沃尔多认为，如果失去对公共性的关注，那么公共行政学丧失了哲学或方向感。正如同一个古老格言，如果你不知道你正在走向何处，你随时随地都可能会裹足不前。沃尔多发表的主要论文包括：Waldo, Dwight, 1968, “Public administration in a time of Revolution”, Public Administration Review, Vol.28, No.4, pp.364-368.Waldo, Dwight, 1968,“Public Administration”, Journal of Politics, 1968, Vol.30, No.2, pp.443-479.Waldo, Dwight, 1969,“Public Administration and Change: Terra Paene Incognita”, Administration and Society, 1969, Vol.1, No.1, pp.94-113。

[6]这一节的核心观点在《公共管理与政策评论》2017年第4期上以《为深化行政体制改革提供高等教育——纪念 〈霍尼报告〉 发表五十周年》为题公开发表，并在第十一届行政哲学研讨会上公开演讲。

[7]美国公务员委员会是美国联邦政府设立的一个政府机构，起初是为了考核联邦政府内部所雇用员工的绩效而设立，1978年的公务员制度改革法案使它于1979年被解散，由美国人事管理办公室和考绩制度保护委员会取代。

[8] 1968年9月，沃尔多加入了雪城大学马克斯维尔公民与公共事务学院接受了冠名艾伯特·施韦策人文科学讲座教授席位，这是纽约州资助的10名特级教授资格（super-professorship）之一，该职位拥有一笔小型的项目基金。