二 应对融通困难：全球治理的适应形态
（一）制度内部定向收益者
依照选择性收益的原则，为国家参与全球治理和提供公共产品的行为提供定向激励，是对国家主观意愿的积极回应，也是对国家客观能力的尊重，应该看到实力是角色的物质基础，直接或间接地影响行为体的预期与行动导向。区分在治理事务中做出不同贡献的国家、在制度内部定向收益者，首先可以通过“选择性激励”具备更高治理能力的成员真正参与治理，确保系统内的公共产品得到有效供应。[20]其次，可以体现出该制度的设立与运行是能够真正实现相对获益（相对于制度空白情境）的，[21]避免国际社会粗放、低效等偏见，使治理组织获得更多权威性，当某个制度设计具有一定的合法性和权威性，则意味着各国会主动遵守该国际规则，[22]从而确保该领域内的治理可以有效地进行，从而促进有效性和开放性的融通。
与开放性要求相类似，全球治理涉及的多边主义制度安排主要遵循三个基本原则：“不可分割性、非歧视性和普遍互惠性。”[23]这些原则确实增进了多边制度作为公共产品的公共属性，但也存在鼓励消极参与甚至“竞次”（race to the bottom）问题，有可能加剧集体行动困境，引发公共产品稀缺，导致治理赤字。针对这些特性调整制度安排、“在制度内部定向受益者”有助于在一定程度上降低“搭便车”行为的发生频率。
扭转困境需要改善国际制度的“不可分割性、非歧视性和普遍互惠性”原则中受益人不明确的状态，为公共产品供应提供一定的“非中性”、非普遍性的激励，当然前提是制度的非中性程度不能超出“制度正义”的限度，即制度极端非中性、损害绝大多数成员利益的状况。鲁杰认为，多边主义的普遍惠及原则反对任何形式的歧视，但面临公共产品赤字等特殊情境时，开放性、普遍互惠性的原则也并非是无条件遵循的：“过去成功的多边协定对扩散的互惠性的预期产生了重要作用……各方不再坚持在每一回合谈判中都得到同等的回报，多边协定的存续就会得到加强。”[24]正是因为“搭便车现象”会阻碍多边治理制度发挥效力，在某些情境中将扩散互惠适当转变为特定互惠，[25]提供选择性激励、定向部分收益者以提高制度有效性，也是应对全球治理的普遍性困境，即激励不足、公共产品赤字等问题的必需手段。
一般而言，定向收益者是就制度内更有能力提供公共产品、承担治理任务与成本的成员而言，也就是发达经济体。如今，随着新兴经济体的崛起，由于该群体客观治理能力的提升，有必要对其治理意愿进行回应与激励，从而保证其持续的治理贡献，所以，制度内部定向收益者又和改革既有制度联系起来。从这个视角出发可以更清楚地发现，在既有制度内部改变投票规则和各国投票权重，是调整制度安排、突出代表性、定向收益者的一种可行方法，因为它与议题话语权、集体行动决策权直接相关，并以一种正式和相对稳定的方式表现出制度的灵活性和（面对变革的）开放性。
当然，改革投票规则是非常艰难的，涉及是否分权、是否开放收益、是否维持决策效率等诸多问题。其中关键在于，霸权国不会轻易接受制度的变化。事实上，霸权国家在建立和维系多边治理机制时，不想开放收益恰是为了确保自身的超额收益。制度最初就“有助于冻结制度诞生之时的权力分配，确保将主导权延伸至未来，即使是霸权国的实力已经下降”[26]。而当这种超额收益在后来发展中严重超出它提供公共产品的份额，制度走入极端非中性，就很容易产生治理赤字现象。国际社会在金融危机后普遍认识到加强全球金融监管的必要性，而要想对全球金融市场进行有力监管就需要新兴国家的参与。在以往的制度安排中，歧视性偏好不易破除，虽然G20峰会的出现将一些具有系统重要性的新兴经济体纳入治理决策圈，但具体到全球金融治理组织时，新兴国家在其中的投票权仍偏低且与其分量、重要性不相称，关于投票权的改革也是推进艰难。在国际货币基金组织和世界银行中，美国“仍然拥有最大的单边份额”[27]，所以在基于份额的投票权重计算中把持着否决权，[28]并借此极力维护其在大型国际金融机构中的权重优势，近几年的份额与投票权改革是由积极转变态度的欧洲来推动的。
随着全球格局的变化，应该适当调整收益对象的制度定向，使其更加公平。改革应当给予新兴国家更多的话语权，更为公正地反映国际权力格局的变化，这样才能向提供公共产品的国家定向激励，汇集更广泛的国际力量积极参与全球经济治理。当然，增加对越来越多承担公共产品供给的新兴国家开放定向收益并不等于无限延展制度的开放性，而是更为公平地定向收益，使制度更能融通合法性和有效性。国际社会正在推动的IMF、世行等国际金融机构改革，反映世界经济格局变化，体现出公平、正义的治理原则，不仅有利于全球金融治理制度更具权威性、合法性，而且兼具有效性，能推进多边治理措施的推行，从而在一定程度上实现有效性和开放性的融通。同时，如前所述，由于治理的制度安排存在滞后性，制度格局的修订、制度的创新不仅会带来高成本，而且还具有高难度。除了强调增加开放性、维护治理制度的权威性和合法性，我们需要认识到，对于那些越来越多地承担全球治理责任、分担全球公共产品供应成本的新兴国家来说，在这种背景下维护自身利益、提升自身话语权将是一项相当艰巨的长期任务。[29]
（二）复边型治理
当全球大多边的推行遇到困难，往往会出现各式各样的适应性治理形态，综合呈现为全球大多边内嵌区域小多边、部分国家诸边、双边等多种形式共存的复边型治理。复边型治理，即大多边、小多边、诸边、双边等多种治理形态并存的多边治理安排，相对完全意义上的大多边治理而言更具灵活性，成功地弥补了单纯重视大多边带来的低效问题。这种逻辑很简单，当在某项议题或某一领域的大多边合作推行不下去，部分国家就会寻找与本国有相似诉求或有伙伴关系的国家，通过小多边或双边对话合作机制推进彼此间在该议题领域的共同意志，意在减少集体行动成员数量，避开大多边的集体行动困境，提高对话效率。[30]国家凭借发起或参与复边型治理中的各种次级安排，一方面可以在小范围内尽快形成各方都能接受的方案并推动落地，有效解决共同关心的问题，另一方面又可以避免自身诉求被边缘化，借助更团结一致的小群体实现更清晰的诉求表达，并通过将小范围的规则推广向更大范围，谋求进一步影响大多边合作的谈判进程。贸易治理领域就是一个鲜明的案例，当多哈回合贸易谈判陷入僵局时，各类区域性和双边的贸易便利化安排发展起来，与作为基石的WTO共同构成了当今贸易治理体系。而当WTO改革在逆全球化、反全球化盛行的新形势下再次步履维艰时，又初步形成了几个国家群体[31]对改革前景发出集体声音。
一些区域性组织作为全球范围内大多边治理的重要补充[32]，例如亚太经济合作组织（APEC）、“10+1”等各类型组织的同时存在，构成复边型治理的生动实践，对全球经济治理起到很大的促进作用。在WTO的多边贸易框架下，允许任何两个国家或地区签订双边自贸协议。因为并非任何超出多边范畴的双边、小多边等次国际层次合作都会妨碍原有全球多边框架的正常运行。相反，它们在一定程度上还能彼此促进。当然，针对其他国家和地区的歧视性待遇一旦偏离适度的标准，制度严重非中性就会损害到全球治理本身的合法性。潘德认识到，有效的全球治理需要考虑到区域性[33]差别，“同样的集体行动问题在世界不同地区可能会有不同的表现和不同的解决方法。因而，它有力地说明了应该从不同的地区视角来研究可替代的合作模式。理解和解释这些替代模式对于我们发现全球集体行动的新动力和机制是非常重要的”[34]。
在认识到各类差异性合作和复边型治理可以作为全球大多边治理重要补充的同时，我们也必须认识到，这些区域性安排可能会走向碎片化，并侵蚀全球多边制度的基石角色，因为各个区域的差异性安排之间存在整合的技术困难和政治困难。WTO作用日渐式微的现实给能否维持全球治理的可持续性发展敲响了警钟，各层面各类型治理平台的不断涌现也给世界各国提出了选择题：逐步走向碎片化的治理格局，还是选择进一步推动全球大多边。[35]在地区内部同样存在着类似的整合挑战，亚太地区的经贸合作是这一方面的典型。据亚洲开发银行统计，截至2016年8月，亚洲地区签署并生效的自贸协定（FTAs）总量已经达到了328个。[36]多个自贸协定之间规则不一致并有相互交叉，造成了“意大利面条碗效应”，给区域经济一体化提出难题。
各类次级合作（往往是大国或国家集团主导的）出现在国际舞台上，是因为成员国出于克服集体行动困境的考虑。比如就贸易机制而言，卡勒建议使部分公共物品具有排他性，也就是一定程度上缩小多边的范围。[37]但需要注意的是，复边治理情境下的双边、诸边和小多边并非一定是有益的。历史上，少数大国组建由其主导的特权集团，通过事实上的歧视性规则来处理国际问题。较远的甚至可以追溯到全球治理机制产生之前，大萧条期间，主要国家在贸易战中依靠着各自的殖民体系形成了几个排他性的贸易与货币集团，包括“英镑集团”“美元集团”“日元集团”“德国集团”等，虽然彼时尚未形成多边主义共识和全球治理概念，这样的做法阻碍了全球贸易治理机制的产生与发展。《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP）[38]也曾有架空以WTO为核心的全球多边自由贸易规则的架势，显示出美国以高标准治理框架再次塑造其所主导“小圈子”治理安排的企图。美国一度主导推进的TPP进程产生于全球经济增长疲软、WTO多哈回合谈判进程停滞不前的背景之下，WTO等多边谈判进程缓慢成为诸多地区性安排产生的客观原因。TPP定位为在打造一个高标准的太平洋区域一体化制度安排，通过国内外协调，形成一个区域内的统一市场。但是TPP又具有塑造经济“孤岛”的特征，[39]美国主导TPP的意图核心落脚在亚太地区的支配和霸主地位，以最大限度地实现美国的各种国家利益。[40]
像这样小集团主义的安排可以称之为少边主义，定义所谓“少边”，主要是从某一合作安排体现出的治理意愿出发。相比于诸边或小多边，少边主义具有明显的排他性，即“着意在少”，刻意维持封闭的小数目。正因如此，少边安排中的小国具有了被主导的强国“绑架”的意味，少边主义表现出霸权色彩。而且，相比于能够反映各方利益并对对话持开放性态度的“内嵌小多边”，霸权国主导的少边可能更为强势，这就导致“去霸权色彩”理想治理模式很难实现。另外，少边原则还忽视代表性，无视中国为代表的新兴国家为全球经济治理做出的重要贡献。当代少边主义的典型可见《美墨加协定》。作为区域性的贸易与投资机制，它是在全球范围内WTO改革受阻，尤其是缺少全面性投资制度的大背景下进行更新的，其中投资章节表现出的精细化、均衡化、效率性、针对性将对其他地区的投资协定产生示范性影响。但其少边主义特征明显存在，为改变《北美自由贸易协定》中对美国不利的部分，特朗普政府采取了威胁退出的方式迫使墨加两国重新参与谈判。而且在最终协定中，关于“非市场经济国家”的条款表现出针对中国、胁迫另外两国与中国经贸关系的意图，因为第32章第10条规定，缔约方与“非市场经济国家”签署自贸协定，其他缔约方可以考虑终止该方的协定权利，且认定“非市场经济国家”是根据缔约方国内的法律制度。[41]
在高度相互依赖的全球化时代，刻意排除其他国家和地区的治理安排是不可取的。复边型治理状态所追求的新模式，从多边主义价值角度来说不应该仅仅反映某个国家或某小部分国家集团的利益，它应该反映全球各类国家的总体利益和需求，或至少在实践中避免排他性利益追求，避免把追求集团利益置于损害其他国家和地区的利益之上，对制度间的互鉴乃至整合持开放态度。那么应该如何应对少边主义，促进有效性和合法性的融通呢？在外交实践中，需要抓住新兴大国群体性崛起的历史性机遇，整合新兴国家和发展中国家的力量在全球多边治理中发声。当发达国家主导的集团和新兴国家、发展中国家组成的议题联盟都出现在全球大多边的制度框架之内，可以避免发达国家和特权集团一家独大，纠正复边型治理面临的制度非中性问题。[42]
理想的复边型治理应是多元的、有效的、包容的。在有效性方面，福山（Francis Fukuyama）认为尊重特殊性的多元治理机制十分必要。正如区域性机制的产生关注了本土化，反映出各地政治经济的复杂性，各领域内的治理同样应该尊重多元化的原则进行治理机制的设计。[43]在包容性方面，复边型治理中核心国家集团是小数目（Small-N）的、有代表性的、多核心的。所谓多核心意味着并非一家独大，而是两到三类国家集团处于国际组织的核心，发挥意见协调的作用，因此保障了多元化的利益诉求可以被表达。有学者用“五级塔型结构”的新范式来描述理想的复边型全球治理，即从塔基向上到塔尖，依次是所有国家参加的联合国大会、各类非正式国家集团、某些议题内在最终协议达成前开展最终协商的相关关键国家、安理会常任理事国、超级大国。[44]理想的复边型治理将有助于克服有效性和开放性的“二律背反”现象，实现两者的融通。
（三）非正式性治理安排
G20等新兴的全球经济治理机制以其非正式性和灵活性区别于以往的国际组织，也是全球治理的一种适应形态。从正式性向非正式性逐渐过渡，正是全球治理在机制化程度方面表现出的态势，唐纳德·普查拉和雷蒙德·霍普金斯对两种治理安排进行了比较：正式国际机制（如国际货币基金组织等）由国际组织通过制定法律来建立，通过理事会及其他实体方式来维持，以及通过国际官僚机构来保障协议实施；非正式国际机制（如八国集团等）则是由成员国依据各自目标之间的共识来建立，并通过彼此共同利益或君子协定（Gentlemen’s Agreements）以及相互监督来保障协议实施。[45]“与正式的国际条约机制一样，非正式国际机制也是缔约国通过相互谈判和博弈而形成的国际协议。缔约国在这类机制中建立的是一种保证型的合作关系，而不是一种契约型的合作关系。”[46]在具体实践中，非正式制度的非正式性也可以理解为治理机制或安排的低制度化，一般体现在没有组织宪章、没有常设机构、没有票决机制、没有执行部门等几方面。
关于非正式制度在治理制度中的位置。首先，制度化并非解决一切问题的有效方法。克拉托赫维尔对戴维·肯尼迪关于制度化与治理成效之间关系的论点进行了批判，即“正式的、普世性的国际组织之所以在20世纪被创建起来，是因为这样一个广泛的信念：正式的组织对于管理国际体系是必要的”[47]。他认为这颠倒了手段和目的之间的关系。改变本末倒置的现象需要认识到“国际制度的功能理论一直主要强调无明显特征的合作和制度问题，而不是特定形式的多边主义……力求克服制度无效性的事例主要是在协调问题领域”[48]。因此，制度化是手段，治理绩效才是目标。制度化程度的高低，需要随不同的情景变化，以最终有效协调各方。
其次，各国在不同的治理情境下对制度化有偏好差异，制度性或高或低各有优势：制度化程度高一般意味着可预期性、延续性高，约束力强；制度化程度低，则能更灵活地协调各成员之间的行动，在环境变动大、对政策灵活性要求高的情况下，绕开国内立法机构的批准程序或根据情势变化及时修正谈判过程。[49]另外，在一些治理情境下，低制度化形态主要是由事态紧急程度、议题领域性质等因素决定的，尤其是面对危机时，低制度化能快速产出集体行动方案，从而为不少国家行为体所青睐。比如，G20的产生与发展就伴随着危机应对的主题：1997年亚洲金融危机爆发后，G20财长与央行行长会议在1999年成立以应对危机；2001年“9·11”事件爆发后，G20财长与央行行长会议快速发布了《反恐融资特别建议》；2008年金融危机爆发后，G20升级成为峰会，采取融资救援、改革国际货币金融治理体系等有力措施。
论坛型国际组织[50]作为一种低制度化的治理形态出现，已经引起学术界的广泛关注，G8、G20、APEC等都可归结为国家间论坛型组织。这些论坛型组织作为国家间就共同关心的话题进行交流、协调的平台，制度化程度相对较低，往往不具有国家间协议和常设机构作为基础。在这些论坛型国际组织中存在着不同程度的制度化，相比其他的论坛型国际组织，八国集团具有相对高的制度化程度，可见于定时规范的首脑和部长级会议和固定的筹备机制（夏尔巴协商系统）。然而，“它恪守的直接、非正式和高度灵活的合作精神，与制度化的合作模式本身就存在着一定的矛盾”[51]。在效率与制度化程度之间保持协调与平衡，是全球治理诸多机制设计所需考虑的基本问题之一，相对而言，八国集团在保持非正式性的同时，也实现了维持组织运作的高效率。但是，八国集团的有限成员资格“在某种程度上不可避免地带有大国领导国际事务的意味”[52]，一旦合法性缺失，多边治理组织在国际社会上获得的支持也会不足以支撑其基本职能的执行。
随着全球化进程不断推进，全球系统性经济问题扩散，公共产品短缺，危机应对和治理不力，G8的有效性与合法性缺陷被不断放大，在其主导下的全球经济治理不得不逐渐开放成员限制，涵盖了更多具有系统重要性国家的、更具开放性和代表性的G20应运而生。作为一种非正式对话组织，G20充分发掘了非正式性国际合作方式的优越性：首先，G20通过的领导人联合声明是非正式性国际协议，不用经过国内立法部门就能生效，大大降低了通过难度；其次，G20由领导人峰会、部长级会议、专家工作组三级模式组成，可以从上到下灵活地统筹全局；最后，二十国集团不寻求正式协议，使合作框架可以适时根据国际体系的变动进行调整，协调成本低，有利于迅速应对全球多边治理的新需求。[53]但是，制度的非正式性带来的低约束力也是不容忽视的问题，也就是低违约成本和高违约风险，导致在合作和集体行动上的预期不稳定。关于G20的未来发展方向，学界提出了在维持非正式性的基础上采用“非正式机制+正式国际组织”的复合模式，也就是非正式的G20作为政治性引领，引领布雷顿森林体系内的正式制度（包括国际货币基金组织、世界银行等）实施政策主张，从而实现创造性的制度化建设。事实上，G20在推动金融稳定论坛（FSF）向金融稳定委员会（FSB）转变以及FSB之后进一步制度化的过程，就已经是这种复合路径的实践。[54]也有学者进一步提出明确G20与各个正式国际组织的关系、职责、合作程序，将这种模式在法理上确定化。[55]
APEC则遵循的是灵活渐进、自主自愿、协商一致的“亚太方式”，因为亚太地区的政治、经济、文化生态多样且相互之间关系复杂，APEC降低了制度对成员的约束性。虽然形成了包括领导人非正式会议、部长级会议、高官会、委员会和工作组等层次在内的制度框架，APEC还是呈现为“软约束”的论坛。这有利于消解复杂紧张关系、培育合作氛围、汇聚共同点。[56]但是，非正式、软约束的另一面是行动力的代价。APEC在1994年设立的“茂物目标”，即发达成员在2010年前实现自由与开放的贸易及投资，发展中成员在2020年前实现自由与开放的贸易及投资，在期限临近之际还有不小的距离。2006年提出的亚太自由贸易区（FTAAP）愿景也是任重道远，在2014年北京峰会发布亚太自贸区建设路线图后，更多切实行动有待推进。[57]
最后，非正式性合作是在各国想要克服集体行动难题之际应运而生的。为加强危机应对能力，G8逐步升级为G20的事实也说明，随着各国之间相互依赖日益加深，新的跨越国境的、非传统的经济安全问题涌现，使得开放治理机制、集各种类型国家之力成为一种历史必然。但是，如何避免G20像之前的全球多边治理一样陷入困境，受困于公共产品短缺和治理赤字问题，再次成为各国应正视的新挑战。G20囊括的国家类型多种多样（老工业化国家、新兴国家、发展中国家），原因在于其准入标准具有一定的模糊性，这也是其非正式性的表现之一，那么某些具有同质性又没有进入集团的国家会质疑集团的开放性标准，在这种现实问题下G20的组织形态和治理形态又会发生何种转变呢？扩员的可行性和操作性是否存在，又将如何影响组织的有效性呢？这些问题值得学界开展持续性的跟踪研究。