（三）制度非中性与制度性权力

本部分主要讨论与权力相关的几个概念。权力经常与国家实力联系在一起。马克斯·韦伯认为：“权力意味着在一定社会关系里，哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。”^[16]因此，权力尤其是狭义上的国家权力，具体考察的是某个行为体对其他行为体有什么程度的影响力。以往国际关系研究往往通过讨论权力和影响力之间的关系来定义权力，这里我们同样认为权力需要借助一定的渠道输出，进而才能转化成影响力。因此，本节重点讨论权力的输出渠道或曰输出方式。

在新的安全观视野下，权力的输出方式与以往不同。在传统国际关系中权力和实力关系紧密，换句话说“硬实力”是“软实力”的物质性基础，“硬实力”也往往就意味着“软实力”，权力呈现为实际影响力往往是通过军事手段这种比较直接的方式实现的。而现如今权力的输出方式发生了变化，在囊括了非传统安全的新安全领域内，“硬实力”依然重要，但实现“软实力”、使权力转化成影响力的渠道却更加多元化。在许多新安全领域如网络安全、海洋安全、核安全和经济安全等领域内，国际法律规范的“灰色地带”依然存在，仍然处在亟须制定规则的初期。谁先取得了定制立规的机会，谁就可以在日后的权力竞争中占据“先行者优势”。谁先掌握了领先技术，谁就可以在定制立规的过程中占据主导。

因此，在当今世界充满高度不确定性和复杂性的背景下，起作用的因素主要有规范、技术和制度。通过在规范、技术和制度层面具备权力优势，国家才能将基于实力的权力转化为实实在在的影响力，而这几个驱动力也有相对应的国家权力输出方式。面临新问题、新调整，各国在刷新安全观的同时，还需要注意到权力输出方式发生了转型。

第一，国家权力的输出方式向规范性权力转型。部分规范主义学者认为施动者具有解释和塑造结构的能力，例如，托马斯·里斯认为行为体之间的交往恰恰就是实现重塑作用机制的过程。各个行为体参与全球范围内非传统安全的治理，传播和推行全球规范就是其主要任务之一。^[17]在某种意义上，谁掌握了规范塑造的主动权，谁就掌握了权力输出的主导权。例如，谁主导了国际贸易规则规范的设计权，谁就掌握了权力优势。

第二，国家权力的输出方式向技术性权力转型。传统军事权力向以高端技术为特点的综合性权力转型，而“技术外交”的作用也逐渐显著。与后起国家相比，掌握高端技术的国家拥有绝对的技术优势，会逐渐与落后国家形成两极分化态势，出现强者愈强、弱者愈弱的现象。技术外交已逐渐成为大国博弈的重要形式，当然现代技术外交的核心内容不仅包括技术竞争，更重要的价值取向在于有序治理，避免冲突升级乃至战争。例如，中国积极发展北斗系统以应对美国对外空的垄断，也是响应国际社会积极推进外空非军事化的努力，有利于实现外空的有序治理。

第三，国家权力的输出方式向制度性权力转型。国际制度的重要性与日俱增，既可以约束权力，也是服务于权力的工具。第二次世界大战后美国通过广泛的建制巩固其领导地位就是制度性权力的一个典型。在安全领域，美国力促联合国的成立；在经济领域，世界银行、关贸总协定、国际货币基金组织的建立都是由美国主导的。虽然这些国际制度所具有的功能性维持了世界秩序，但其非中性也成为美国维持政治和经济霸权的重要工具。在新时期，在非传统安全领域，美国也在积极谋求成为“制度先行者”，特别是在制度初创时期谋求更大的自由解释空间和解释能力。

综上可见，在诸多新安全领域内，权力的输出方式发展出规范性权力、技术性权力、制度性权力三种主要表现形式。一方面，霸权国通过引导规范、技术竞争和塑造制度来影响其他行为体，进而整合全球资源为维护自身利益服务；另一方面，处于竞争相对劣势的新兴国家和发展中国家亟须认识到既成秩序的不平等、不公平之根源，在谋求维护自身利益的同时，积极塑造更为公平、公正的新秩序。

本书关注的制度性权力逐渐成为国家权力的重要输出方式和权力竞争的主要方式。实际上，制度性权力的重要作用和围绕制度性权力的竞争最初显现于战后，在经济领域内布雷顿森林体系的建设中，一系列正式制度的出现以及美国在其中发挥的作用、获得的收益，展现出以往军事权力所不具备的影响力。20世纪70年代，随着美国实力的下滑和西欧、日本的崛起，后者尝试了推动全球经济治理中制度性权力结构的变革。当前，在国家实力分布再次发生重大变化、新兴国家群体性崛起的新背景下，围绕制度性权力的又一轮竞争再次开始。新一轮竞争不再局限于最初的经济领域，由于大量非传统安全问题涌现，定规立制的竞争也延伸到网络、极地、外空等新领域，此外值得注意的一点是，国际社会对全球性金融危机的教训理解也赋予了传统的经济治理问题更多的经济安全治理意义。

制度性权力的重要角色反映了制度的非中性问题。随着科技的不断进步，全球化进程的加快，世界成为一个融合在一起的系统，在诸多问题领域里制度、规范认同乃至价值趋向的日益趋同，^[18]保障了各种行为体行为的顺利进行。但非中性制度也意味着权力不对称现象的存在。非中性制度意味着“同一制度对不同人意味不同的事情。在同一制度下不同的人或人群所获得的往往是各异的东西，而那些已经从既定制度中或可能从未来某种制度安排中获益的个人或集团，无疑会竭力去维护或争取之”^[19]。制度的创设者（发达国家）往往拥有议程设置权，通过使国内规则国际化或利用制度进行外向约束，更容易使制度服务于其自身利益，然而，相对而言，其他的行为体（例如发展中国家）却处于相对弱势地位，接受来自国际制度的内向约束。^[20]

现如今，权力的表现方式随着时代的变化发生了转换，并以一种更为隐蔽的形式表现出来，但权力政治的实质并没有发生改变。^[21]前文提到，国家权力的输出方式向制度性权力转型，“制度外交”的重要性与日俱增，比如“全球公域”的概念逐渐热门起来正是由于美国等西方发达国家的积极倡导，目前的全球公域治理也存在明显的霸权治理特征。^[22]由于诸多问题领域，特别是非传统安全领域治理存在复杂性、不确定性和突发性，同时创始阶段的制度规范有很大的解释空间，存在大量的灰色地带，制度性权力的作用和竞争空间尤为凸显，这也将是新兴国家参与全球治理所面临的重点问题与挑战。

当然，以中国为代表的新兴国家倡导制度创新和争取制度性权力不是另起炉灶，而是希望改革既有治理机制存在的超出合理范围的制度非中性问题，进而使之更加公正、合理，体现更广大国家的根本利益。以“一带一路”合作为例，中国倡导补充和完善现有国际规则，借助和整合现有的平台和基础，汲取以往全球危机的治理经验，适时创新，使其更具合法性、广泛性和包容性。“一带一路”倡议符合发展中国家对全球治理机制改革的需求，中国联合其他相关国家共同组建的亚洲基础设施投资银行为全球经济治理提供了制度增量，也能凝聚起更广泛的力量，推动全球经济治理制度性权力配置的变革。^[23]