第二节 社区何为：生活场景的“家国政治”

小社区是大国家的根基，小社区是社会系统的最小语境。中国古代就有“什伍编组”的传统，到今天，国家遵从“纵向到底、横向到边”的编组原则，实现社区全覆盖。西方国家缺乏这种历史基因，也缺乏这种体验。

中国的社区，既联系着“家”这个基本细胞，又关联着“国家”这个权力体系，呈现独特的“家国政治”景象。社区虽远在核心权力之外，却是权力延及基层的基础单位。人们可能并不十分了然国家的运行过程，却可以在日常生活的社区里触摸国家的脉搏；国家则依据不同的目标，进行相应的资源要素组合，输出不同的社区政策。从家国互动关系来看，有什么样的国家就会有什么样的社区；有什么样的社区，就会展现出什么样的国家图景。国家就生长在社区里！

一 社区生活的“五层需求”

在当代，传统自给自足的社区遭遇工业化、城市化冲击之后，其最基础的经济功能瓦解了，绝大多数人的生存之基在社区以外。相应地，社区更多承载了人们的生活需求。

（一）社区五层次需求

从生活需求来看，社区在中国人最朴素的“安居乐业”诉求中展开，直接对应居民的“五层次需求”^[101]（见图1-6）。

图1-6 社区“五层次需求”

1.居住品质是社区居民的首要需求

“居者有其屋”隐含了中国人千百年来安身立命与安居乐业的梦想。在中国人四大日常生活需求中，“住”肩负着连接“衣、食、行”的重任。^[102]在高速城镇化的背景下，社区居民首要的需求便是寻找一方栖身之所。相较于居民对社区的其他需求，居住是排在第一位的需求。居住寓所的租用或拥有，意味着居民自我空间的获得，附着其上的才是其他生活的渐次展开。

2.安全品质是社区居民的第二需求

居民有了居住空间后，就会考虑居住安全的问题。这种安全需求既包括居所以内的居住安全，例如生活起居不受伤害、避免偷盗与犯罪威胁等，也包括居所以外的社区安全，例如在社区内或周边不受交通事故、打架斗殴、高空坠物、电梯事故、自然灾害等的威胁。

3.环境品质是社区居民的第三需求

社区毕竟是社会的一部分，居民也要生活在一定的公共空间以内。对于能够满足基本居住和安全条件的居民而言，社区及其周边的公共环境、交通条件、水资源、空气情况、配套措施等是其考虑的第三层次需求。

4.社区交往是社区居民的第四需求

在钢筋水泥建筑林立的社区空间，尽管社区居民可以“关上门过自己的小日子”，但在日常生活中还是或多或少会与左右邻里有所交往。特别是在商品房小区，人们在面临共同权益受损时，需要一起商量如何解决问题。有老人和小孩的家庭有时候需要邻里帮忙照看，志趣相投的年轻人还可相约共度闲暇时光，年长的居民比年轻的居民更需要社区内的交往。

5.社区自治是社区居民的第五需求

并非所有的居民都有社区参与的热情，一般情况是，在满足了基本需求之后，他们的参与需求才能够体现出来，或者在基本需求受到威胁时才得以体现。例如，退休在家的老年人需要集体活动场地，需要自发组织起来活动健身，这就需要参与社区的集体活动和分配中来；再如，商品房社区在出现物业纠纷之后，如若个体维权不成，业主就有可能发起集体维权，或者请居委会、政府部门等介入。除此以外，在陌生人社会里，即使是在社区参与较频繁的地区，日常的参与率也不会太高，并且往往以老人、妇女和孩子为主。在生活节奏快和工作压力大的大都市，社区参与就更加困难。

如上所述，按照住房入住的顺序渐次展开，居民形成了由“居住、安全、环境、交往、自治”组成的五层次需求，前三者属于生存方面的需求，后两者则更多属于归属和自我实现的需求。

（二）社区需求的满足情况

在城市化高歌猛进的背景里，社区很容易成为社会问题沉积的区域。我们对全国7267个样本的调查中发现，居民的社区需求面临的问题是多层次、全方位的。

第一层次，调查样本中不满意住房品质的比例达到20.52%；

第二层次，调查样本中不满意社区安全的比例达到17.45%，在三个月内发生住处被盗、打架斗殴、电梯故障、社区交通事故的比例分别达到22.60%、16.20%、40%和22.30%；

第三层次，调查样本对社区公共空间不满意的比例达到25.12%，对物业服务不满意的比例达到26.21%，对社区服务不满意的比例达到22.4%，我们的另一项全国九大城市的调查研究表明，有85.40%的业主遭遇过物业纠纷；^[103]

第四层次，调查样本对社区交往不满意的比例达18.30%；

第五层次，调查样本中对社区集体活动不满意的比例达25.64%。

可以看到，随着住房商品化和物业管理方式的全面扩展，社区的居住、安全、公共空间等越来越多地由市场组织承担，居民以购房款、物业费的方式支付成本；社区交往和自主参与则既是个人的选择，又与国家权力的介入相关。在国家法律范围内，除了家庭的自足以外，居民对社区的“五层次需求”一旦得不到满足或者受到挑战，社区层面的行动就有可能上升为“政治性”（见表1-3）。

表1-3 社区生活需求的“两维性”

在很多情况下，由于社会力量不足，加上国家有强烈的“基层意识”，政治力量往往直接替代社会力量切入社区，将社区的经营视为国家的责任。以至于国家的很多职能，直接延伸至社区，“打通公共服务最后一公里”成为与居民生活需求最契合的“国家语言”。

由此，中国的社区，既是人们生活所在的场景，又是国家施策的政策单元。社区治理关乎亿万居民生活的日常，社区的每一刻变动，都关联国家肌体的运行。

在社区里，人们可以通过日常的生活体味真实的中国、活生生的中国。从这个意义上而言，国家就在社区之中，具化出一个“社区里的中国”。

二 社区治理的“三重意蕴”

中国社区的特殊性在于，社区不但是居住场所，也是中国最基层的建制单位。社区生活的方式，既是家庭选择的结果，也是社会制度的结构安排。社区作为家庭之外的第一群体，兼具自发秩序与政治秩序，前者与生活需求紧密相连，后者则与国家根基的政治要求紧密相连。

在公共理性发育不足、社会动员机制孱弱的背景下，依靠权威体制再造基层秩序，是中国实践的一条经验。从“单位制”到“街居制”再到社区建设，基本上呼应了这样一种逻辑，由此，国家改造社会的意志被延伸到社会基层。在新的背景下，重新审视社区治理，显得极具“再出发”的意义。

（一）社区治理是一种管理技术的变迁

从管理到治理，内含了一种从“政府单向管理”到“合作治理”的逻辑。中国的社区自进入政策视野伊始，首要地体现为对原有治理单元——单位的替代。因而，在一些管理者看来，社区治理就是一种管理技术的变迁，意味着政府对基层治理单元的重新选择。

改革开放以后，人们越来越多地依靠市场机制获取资源，即使生活在单位中的人也深受市场机制的影响。人们可以自由地选择职业，单位的覆盖面日益萎缩。城市居民的生产单位和生活单位加速分离，生产单位日益“纯化”为人们追求利益的场所。“单位人”向“社区人”的转变冲击了原有的组织网络，城市社会所面临的群体基础从“集体化的社会”转变为“原子化的个体”，原来所依靠的“控制—依赖”整合逻辑逐渐失效（见图1-7）。

“单位制”萎缩之后，城市急需一种行政编组的替代方式，中国社区治理的历史基因被重新继承，凸显出城市政府对“管理网络”或“管理技术”的再选择。

图1-7 中国城市基层组织网络的变化

（二）社区治理关乎政治体制的改革

将社区视为管理网络的一个节点，由自上而下的意志传输，来实施对基层的管理，还是将“社区人”视为治理主体，会产生截然不同的结果。前者力图防备和避免的是“社区之乱”，后者关注和追求的是“社区之治”。应当看到，社区治理因为涉及“家国关系”的调整，是一个关乎政治改革的体制问题。这里可以做一个比较。

第一，如果仅仅将社区治理视为产出基层秩序的技术，则“政府自上而下调控社会”的逻辑仍然适用。政府继续作为资源配置的权威中心发号施令，社区整体上成为执行上级意志的一环。事实上，正因如此，当行政系统裹挟资源配置权力进入社区时，“依附于政府”就会成为社区的当然选择。

当执行政府意志超出社区的承载能力时，社区则完全成为政府的附属系统，社区自治空间受到挤压，国家与社会关系被套现为“行政单位与社区精英的隶属关系”。进而，社区所产出的效果以政府意志为据，社区的社会意志和“共同体”的理论想象萎缩于狭小的界面。社区治理与居民生活产生隔离，长此以往，社区很容易贫瘠为地理单元、窄化为工作单元。

第二，如果将社区治理视为政治发展的战略空间，以自上而下推动自下而上的改革则让基层社会焕然一新。

如此，首要的是调整资源配置的方式——政府作为社区建设的注资者和引导者，社区居民与社会组织根据居民意愿，从不同的部门获得资源并加以整合，用于整个社区的治理，则会更改原来自上而下的控制逻辑，转变为自下而上的治理逻辑，实现政府与社会的“两个解放”：其一，社区绕开既有的自上而下的行政体系，直接与预算单位打交道，以社区需求为导向获取资源，等于释放了行政系统“越俎代庖”控制社区管理的压力；其二，社区组织居民成为社区资源配置的中心，带动居民参与治理，等于将社区从繁重的行政事务中解放出来。

这样一种逻辑转换，有利于打破基层行政官员的“中心地位”和“发包角色”，政府行政过程的开端回归到居民利益表达，国家治理因为扎根社区，将变得更加有生机、更加有活力。如若政府真的成为陪伴社区成长的伙伴，那么国家与社会的关系就会呈现出另一番景象。从这个意义上来讲，社区治理是中国政治改革在基层的“撬点”，社区治理成就国家治理，社区治理影响中国政治发展。

（三）社区治理涉及公共领域的再造

技术层面的社区治理，将看得见的结果视为重要追求，因而，要么将社区居民视为治理对象，要么将其排斥在社区治理以外。这是一种典型的“do it for people”（为人民去做）的过程。这样的社区治理项目，完全可以采用更有效率的工具和技术。例如，社区内的公园改造和墙壁整修，就可以承包给有技术、有专长的专业公司，它们会很快按标准完成任务，带给社区居民便利。

但是，社区治理所该展现的图景，并非看得见的结果那么简单。治理讲究的是合作共治，它将原来处于配角的社区居民和组织引入进来了，可能会形成“do it with people”（与人民一起做）的格局。同样是公园改造和墙壁整修，大家坐到一起来商讨建设目标、一起参与建设，你在墙壁上作画、我在公园内植上我喜爱的树种，在这个过程中，居民不再置身公共事务之外，反而在互相的沟通、合作中形成传统上所欠缺的“公共领域”，进而在接下来的共同参与中，油然而生一种“主人翁意识”。通过这种过程，居民将社区的事情视为自己的事情，将参与视为一种有价值的事情，社区就变成塑造现代公民的场域。

事实上，随着社区成员异质性、多元化的变化，国家更加重视社区公共性需求。2012年，党的十八大提出：“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制……发挥基层各类组织协同作用，实现政府管理和基层民主有机结合。”党的十九大提出“社会治理社会化”的要求，社会治理社会化就是扭转“过度行政化”，全面理解社会重要性、引入社会力量，以社会组织和社会资源为基础，推动社会事务多主体合作治理的过程。越来越多的城市引入“三社联动机制”“项目制”等参与式社区治理的形式，一定程度上体现了国家引导社会组织参与、塑造社区社会性的意志和努力。

一旦“我的地盘我做主”“我去参与我光荣”的理念形成，“do it by people”（由人民自己去做）的自主治理就会形成，届时，整个国家治理的形态也将焕然一新。