第二章 权力、支持者集团、利益分配和作为政治工具的腐败

在今天的缅甸，电信业因通信质量差、收费高而饱受诟病。由于电信基础设施落后、电信市场高度垄断和封闭、电信行业内部官商勾结的贪腐现象极为严重，缅甸手机SIM卡价格甚至一度高达1000美元（1美元约合815缅币）。在2013年缅甸新政府实施经济改革后，SIM卡价格虽大幅下调，但目前每张卡的价格仍维持在150美元左右，这一价格让人均 GDP 只有915美元的缅甸普通百姓望而却步。据外媒报道，针对本国电信行业中根深蒂固的腐败顽疾，缅甸政府已采取了严厉的廉政措施。

缅甸官方的消息称，缅甸政府特别调查局（BSI）正在调查通信与信息技术部（简称通信部）的一系列腐败案，前不久辞职的通信部部长登吞成为缅甸新政府成立以来被立案调查的最高级别官员。2013年1月16日，缅甸官方电视台突然宣布缅甸通信部部长登吞辞职。据报道，他拒绝下调手机SIM卡价格因而被迫下台。相关报道称，缅甸总统吴登盛要求将手机的SIM卡价格下调，然而登吞表示反对，认为价格如果下降，通信部将损失一半的基础设施投资。缅甸电信业目前仍由缅甸通信部垄断，该部门主要由军政府时期的军人所控制，目前共有13家私营公司同缅甸通信部合作。缅甸当地分析人士认为，有着浓厚军方背景的缅甸通信部此前一直阻碍缅甸政府开放电信业，因此撤换登吞并对通信部进行调查，一方面是缅甸启动停滞已久的电信业改革的强烈信号，另一方面也是打击缅甸军方力量，发出改革派政府要坚决打击腐败的决心。[1]

打击电信集团腐败，只是缅甸反腐倡廉和提高政府效率的开端。2012年12月底，缅甸总统吴登盛发表全国讲话时严厉斥责内阁部长、地方领导人和其他高层官员，指责政府内腐败猖獗、行贿受贿和效率低下问题拖累国内改革进程，明确提出打击腐败和提高政府效率将是“我们改革和发展这个国家的第三阶段战略”。[2]

缅甸的腐败问题由来已久，且与该国长期存在的各类强势集团关系密切。自1962年至2010年大选前，缅甸军队统治缅甸48年，军人早已形成了一个特殊的利益集团，对缅甸国内的政治经济生活产生了深远的影响。除了电信业以外，缅甸国内许多行业都被一些具有军方背景的人垄断，商业运作缺乏透明度和市场竞争力，权钱交易屡见不鲜。世界银行和国际金融集团于2013年10月28日发布的《营商环境报告》首次将缅甸纳入其中，在全部189个国家及地区中，缅甸综合排名182位。[3]即使2010年缅甸军政府按照“七步民主路线图”开启了民主转型进程，拟定新宪法，举行全民公投，实行民主选举，成立民选政府，改革仍然由军政府主导，军人自然会保证自己在政治上的优势地位，维护自身既得利益。根据缅甸新宪法，军队无须通过选举即占有缅甸议会四分之一的议席，并且修改宪法需要四分之三以上议员同意。同时，设立军人主导的国家安全委员会，军队在紧急情况下有接管民选政府的权力。另外，缅甸前军政府首脑丹瑞大将虽然辞去了军中一切职务，但保有大将头衔，被认为在缅甸政治中仍有举足轻重的影响，是缅甸的“太上皇”。根据“透明国际”历年发布的清廉指数，缅甸目前仍是世界上腐败严重的国家之一，它的2013年清廉指数全球排名第176位，名次仅高于索马里、朝鲜、阿富汗和苏丹。2012年11月，缅甸审计长指出，有近6500万美元国家贷款被“错误和欺骗性地”发放给一些不应获得贷款的民营企业，这一舞弊案涉及多达15个部委，迫使当局下令几十家非法受益企业退还不当贷款数百万美元。[4]

缅甸电信行业的利益集团腐败问题深刻地反映出腐败的政治工具属性。由于一定历史时期内社会资源总量的有限性和社会群体需求的差异性，利益分配本身存在冲突和矛盾之处，很可能发展为不同利益集团之间的零和博弈。政府虽然具备提供公共服务、调节利益分配的基本职能，但要想满足所有人的利益无疑很难实现。因此，在利益分配发生矛盾和冲突之时，当权者究竟选择满足哪部分人群的需求，忽视甚至减损另一部分人群的需求就是一个值得深思的关键问题。部分群体在利益分配中的优先性较高，能够得到政府的照顾和支持，而另一部分人群则长期处于少权或无权的状态，其利益诉求很难被正视，这一不平等现象在历史上是一种常态，其深层次原因在于不同群体对当权者而言具有不同的重要性。腐败，特别是利益集团所诱发的大规模腐败只是这种不平等的一种表现，它既是这一不平等的原因，又是这一不平等状况得到强化后的结果。因此，研究利益集团腐败，需要探究当权者维持权力的执政基础。换言之，各级公职人员的执政根基决定了其政策偏向和利益分配方式，也决定了其与利益集团的关系，是容忍利益集团腐败，甚至将其作为巩固执政根基的工具，还是专注于提升公共福利，实现社会公平，为全社会提供公共产品？从这个角度而言，“为谁执政”也就成了问题的核心。

当权者力图维系自身权力地位的固有政治逻辑可能导致他或他们过度依赖其核心支持者，而长期持续不断地赋予这些核心支持者过多的私人利益或者特殊利益可能会使这些既得利益者实现意识和行为的群体化，也就是形成诱发腐败的特殊利益集团。利益集团权势扩张及其所导致的严重社会分裂如果不能得到有效控制则很可能产生累积性的腐败问题。简言之，利益集团腐败通常是当权者和利益集团共生关系和互利互惠长期积累的结果。这种社会分裂所引发的不平等现象表现在人类社会的各个历史时期，出现在生活的方方面面，其危害尤为深远，利益集团腐败只是这种不平等现象的一个缩影。19世纪初的德国剧作家、诗人海因里希·冯·克莱斯特通过一个小故事形象地描绘出当权者和利益集团的这种裙带关系可能带给民众的不安、恐惧与愤怒：

十六世纪上半叶的一个秋天，勃兰登堡州商人汉斯·科尔哈瑟前往莱比锡经商，途中被萨克森州贵族君特·冯·萨史威茨借故夺取了爱马。科尔哈瑟希望通过司法系统讨回公道，但冯·萨史威茨后台很硬，关系直通萨克森州选帝侯，平民商人拿他毫无办法。寄予体制的希望破灭后，科尔哈瑟纠结了一帮匪徒，占山为王烧杀抢夺，以报复社会的方式挑战贵族政府。[5]

在人类社会漫长的演进过程中，这是一个并不令人感到讶异的故事，无论是16世纪的德意志还是21世纪的缅甸，同样的场景一再出现。就作为政治工具的腐败而言，萨克森州贵族是萨克森州选帝侯的核心支持者，与缅甸军人集团类似，其对当权者确保长期执政的重要性远高于普通民众，因而这些核心支持者能够从当权者手中获得特权，甚至与当权者结为互惠互利的伙伴关系，在当地肆意妄为。由此所导致的巧取豪夺和司法腐败司空见惯，最终逼使民众借助制度外的非常手段表达利益诉求，打破这一权力结构配置的不平衡状态。

本章试图分析各级领导者维持权力地位的手段与利益分配、利益集团腐败间的关系，厘清不同类型的利益集团及作为一种政治工具的利益集团腐败。本章分为三节，第一节分析权力对各级公职人员的重要性及维持权力地位所需要依赖的三类支持者集团；第二节分析领导者维系自身权力地位所需要采取的利益分配的内容及其基本方式；第三节说明作为政治工具的腐败在各级领导者和利益集团关系中的重要作用。