高质量发展

济南市战略先导产业发展研究

济南市政府研究室

党的十九大报告指出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。战略先导产业是实现经济高质量发展的重要推手，是培育发展新动能、赢得未来竞争新优势的重要突破口。集中力量、强力推动战略先导产业发展，对于济南市加快新旧动能转换，增创省会发展新优势，建设“大强美富通”现代化国际大都市，具有十分重要的意义。

一、战略先导产业概述

（一）战略先导产业的含义

战略先导产业脱胎于战略性新兴产业，以重大前沿科技突破和经济社会需求为基础，体现了当今世界知识经济、绿色经济和智能经济的发展潮流，具有成长为未来主导或者支柱产业的巨大潜力。因此，战略先导产业作为联结现行战略性新兴产业和未来主导产业的重要桥梁，具有如下四个基本特征。

1．战略性

战略先导产业必须具有战略性，即对未来经济发展方向具有非常重要的指向作用。战略性新兴产业侧重于新兴，而战略先导产业则更多强调战略，因此，并不是所有的战略性新兴产业都可以成为战略先导产业。只有那些将来能够对国民经济发展做出重大贡献，对产业结构转型升级具有引领作用，对其他产业产生强大关联效应的战略性新兴产业，才有可能成为战略先导产业。

2．导向性

战略先导产业必须体现政策导向性，即对资源流动具有较强的引导和凝聚作用。相对于战略性新兴产业而言，战略先导产业具有更加鲜明的政策导向，是国家着力培育和发展的未来主导产业。因此，战略先导产业本身能够对资金投放、技术研发和人力集聚产生有效的引导作用，从而加快自身的成长速度。

3．可持续性

战略先导产业必须具有较为巨大的增长潜力，即在产品、市场、就业、效率、技术等方面具有广阔的市场发展前景。相对于战略性新兴产业可能面临的技术风险、市场风险、产业风险和政策风险，战略先导产业必须要掌握核心技术，关注潜在市场需求，实现集聚式发展，从而形成长期的可持续的内生增长动力。

4．动态性

战略先导产业必须要适应经济社会发展的要求，即根据时代的变迁和内外部环境的变化进行适度调整，以更好地体现其战略性、导向性和可持续性。目前，知识经济、绿色经济、智能经济已成为世界经济发展的潮流，而战略先导产业要发展成为主导产业，就必须要体现内外部环境的变化，适应经济社会发展的要求，从而带动全局引领未来。

（二）战略先导产业形成和发展的四个条件

战略先导产业要顺利发展为主导产业必须具备一定的产业条件、需求条件、技术条件和政策条件（见图1）。其中，产业条件、需求条件和技术条件主要由市场来提供，而政策条件则需要由政府来提供。因此，战略先导产业的发展需要政府和市场共同发力，相互配合，缺一不可。其中，政策条件在战略先导产业的形成过程中具有至关重要的作用，而技术条件则是决定战略先导产业竞争力的关键所在。与此同时，需求条件关系到战略先导产业的成长速度，而产业条件则直接影响战略先导产业主导作用的发挥程度。需要注意的是，政府在一定程度上可以帮助市场培育有利于战略先导产业发展的条件，比如政府的研发支持可以提高战略先导产业的研发能力，政府采购和消费鼓励可以改善战略先导产业的需求条件，而规范竞争和资源投入则可以拓宽战略先导产业的辐射范围和分工体系。因此，在战略先导产业成长过程中，既要充分发挥市场的主导作用，也要有效发挥政府的帮扶作用。

二、国外战略先导产业发展的经验启示

美国、欧盟和日本等国家或经济体，在战略先导产业的选择、培育和发展方面各具特色，形成了不同的经验，值得我们学习借鉴。

（一）明确政府与市场之间的界限

根据上文的分析，战略先导产业的发展必须要将有效市场和有为政府有机结合，但是根据发达国家战略先导产业发展的经验，这种结合必须要建立在明确划分政府与市场之间界限的基础之上。具体来说，企业是战略先导产业发展的主体，政府不能随意干预企业的自主决策权；企业要根据市场条件和内外部环境的变化及时调整发展策略和研发方向。政府要为战略先导产业的发展提供必要的政策支持和良好的营商环境，并对某些具有显著外部性的基础性研发提供税收优惠和财政补贴。与此同时，政府还要善于利用市场机制来促进战略先导产业的发展。例如，德国政府通过建立碳交易所，充分发挥市场的资源配置作用，既要大力提倡高能效技术的开发和应用，又要防止对碳排放简单限制而损害市场需求和国民经济整体发展。

（二）综合运用法律和经济手段

根据上文的分析，政府的政策是战略先导产业发展的必要条件之一。根据国外发达国家战略先导产业发展的经验，要有效发挥政府的作用就必须将法律法规等强制性工具和财税激励等经济性手段有机结合。一方面，通过强制的法律法规在全社会范围内普及绿色低碳生产生活标准，从而为战略先导产业的发展提供良好的市场环境；另一方面，通过税收优惠和财政补贴降低战略先导产业发展的成本，同时积极吸引社会资本进入该领域，从而促进战略先导产业的跨越式发展。需要注意的是，政府实施的税收优惠和财政补贴也必须要严格遵循法律规定和审核程序，不能为腐败和寻租制造机会。

（三）聚焦核心关键领域

在未来世界格局中，谁更好地掌握了新能源、低碳技术和人工智能，谁就掌握了主动权，所以新能源、低碳产业和先进制造就成为发达国家布局战略先导产业的关键领域。2019年2月，美国白宫发布了未来工业发展规划，聚焦人工智能、先进制造、量子信息和5G等关键技术；美国总统特朗普表示，将签署一系列行政命令，旨在提高美国包括人工智能、5G和量子计算在内的关键技术领域竞争力。与此同时，德国也发布了《国家战略2030》。根据德国的标准，工业4.0是指利用物联网信息系统，将生产中的供应、制造、销售信息数据化、智能化，最后实现快速、有效、个人化的产品供应。

（四）遴选产业因地制宜

在战略先导产业的选择方面，国外的成功经验是，基于本国的自然禀赋和经济条件，兼顾经济性和先导性，实事求是地遴选相关产业。因此，这些国家的战略先导产业并不是全部局限于工业，比如美国就把现代农业列为战略先导产业，因为美国是世界最大的农业出口国，多种农产品的生产量和出口量都位居世界前列。德国虽然正在大力发展太阳能、风能等新能源，但由于其煤炭资源丰富，所以并没有完全放弃清洁煤发电技术。英国由于历史原因，第一产业和第二产业占比较小，因此将金融服务业列为其战略先导产业。而巴西则由于生物资源特别丰富，气候适宜，甘蔗、油棕、大豆等产量很大，所以将生物燃料产业作为战略先导产业。

（五）合理布局空间结构

欧美等发达国家在布局发展战略先导产业时，讲究全国统一规划，强调优化空间结构，实现集聚式发展。战略先导产业的集聚式发展具有非常重要的意义。一方面，战略先导产业的集聚式发展有利于集约创新。在技术、人才、设施设备条件有限的前提下，最有效的创新方式就是集约创新，即通过产业聚集、公共平台搭建，将人才、技术等相关创新要素汇集到特定区域，发挥群策群力的集群效应，探索不同技术的搭配组合，获取集约创新的溢出效应，提升战略先导产业的自主创新能力和创新效益。另一方面，战略先导产业的集聚式发展有利于产业配套发展。配套产业的出现与主导产业的规模效益具有明显的相关性，战略先导产业的聚集能有效吸引配套产业的依附，催生相关服务业，拉长上下游产业链条。

（六）强化掌控核心基础技术

根据上文分析，技术条件是决定战略先导产业竞争力的关键所在。因此，欧美等发达国家在发展战略先导产业的过程中，普遍重视对国际先进技术的学习，并通过引进、消化、吸收及再创新，掌控战略先导产业的关键核心技术，从而在国际竞争中占据有利地位。实际上，第二次世界大战后日本工业的发展和经济的迅速崛起，就主要是靠学习、模仿和再创新，并掌握重点领域的核心技术来实现的。与此同时，发展战略先导产业要重视本国在基础研究领域的领先地位，强调先进的基础设施建设和信息系统建设，建立具有创造力、竞争力和开放性的市场。

（七）注重教育和人才支撑

高质量的教育和人力资本是欧美等发达国家战略先导产业成功发展的重要原因。众所周知，创新是战略先导产业的灵魂，而创新的实现离不开高水平的人才队伍。而高水平教育又是培育和招揽高层次人才的最主要渠道。根据相关统计，英国每年在教育方面的投入占GDP的5%以上，美国更是每年从世界各国吸引了众多最优秀的留学生，这些举措既为国家带来了收入，更吸纳了不少杰出人才，从而为其战略先导产业的顺利发展提供了大量的高层次人才储备。

三、济南市发展战略先导产业的SWOT分析

（一）济南市发展战略先导产业的优势

1．大数据产业创新能力在全省乃至全国位居前列

大数据产业领域专利申请量逐年增加，创新势头强劲，在多个领域拥有许多创新成果。根据新京报智慧城市研究院统计，2017—2018年我国大数据专利的发明申请数和授权数，共计5857件。济南市虽然与北京、成都、深圳和广州等第一梯队相比差距较大，专利申请数仅有167件，在全国排名第11位，但是在山东省仍然遥遥领先，比排名第19位的青岛（共有65件）多出100多件。更重要的是，总部位于济南市的浪潮集团共有3家公司在大数据专利排名中表现突出，以总计91件的专利数量在大数据专利主体中拔得头筹。从2017年济南市规模以上工业企业的数据来看，计算机、通信和其他电子设备制造业的R&D投入占规模以上工业企业R&D投入的比重为29.6%，R&D人员占31.7%，新产品开发经费支出占32.8%；在创新产出方面，计算机、通信和其他电子设备制造业的新产品产值占26.2%，专利申请数占62.5%，有效发明专利数占19.3%，大数据产业创新水平整体较高。

2．智能制造和高端装备产业基础雄厚

（1）高端装备产业国内领先。拥有济南二机床、中国重汽、济南铸锻所、济南轨道交通装备公司和济南一机床等重点高端装备制造企业，形成了重型汽车、数控机床、金属成形装备、试验与监测装备、发输变电装备等国内领先的高端装备制造领域，获批建设国内首个高端数控机床产业基地，并涌现出一批特色鲜明、具有较大成长潜力的中小企业高端装备制造业集群。

（2）重点领域技术水平国内领先。拥有浪潮集团、山东华天、积成电子、大陆机电、金钟衡器等行业领先企业，形成云计算与大数据，智慧城市建设、能源互联网，CAD、CAPP、PLM工业软件等国内领先技术，建成全省首个工业互联网解析二级节点，并涌现出一批专、精、特的软件技术企业。目前，山东省人工智能产业联盟企业，济南市有52家；全省首批“现代产业集群＋人工智能”示范项目，济南市有39个；首批工业互联网示范项目，济南市有16个，均居全省首位。

（3）集聚式发展初步成型。以中国重汽为龙头，形成了汽车制造产业集聚区；以山东电工电气、泰山发电设备、鲁能智能、临沃重工等集聚形成的高端装备园，经济开发区集聚的柴油机、变压器、时代焊机、数控机械等机械装备及新能源装备产业集群；以济阳、章丘食品加工为代表的特色产业园区，章丘、平阴的铸造产业集聚区等，都为高端制造业的集聚式发展提供了良好的条件和基础。

3．生物医药产业竞争力较强

（1）生物医药聚集区已经形成。山东省是制药大省，医药产值连续多年位居全国第一。济南市是山东省重要的医药生产基地和药品集散地，正在着手打造国内一流、世界知名的“济南药谷”。按照生物医药产业结构特点，济南药谷科学规划产业发展布局，在经十路和旅游路之间划分北区、中区和南区3个部分，构筑“众创空间—孵化器—加速器—产业园—千亿小镇”五级联动完整的生物医药生态链。

（2）科研基础雄厚，产业研发能力较好。齐鲁制药是济南市生物医药行业科研实力的象征，截至2019年年底，已经累计承担了30余项国家重大科技项目，拥有10个全球专利项目，荣获4项国家科技进步二等奖。济南迪亚国家级科技企业孵化器已孵化国家高新技术企业51家、新三板挂牌企业4家，2018年实现园区内企业产值29.86亿元。45平方公里的国际医学科学中心建设扎实推进，国家健康医疗大数据北方中心等四大核心项目破土动工，山东第一医科大学已于2019年9月实现招生。

4．现代物流成为济南市产业发展的加速器

作为全省的政治文化中心，济南地处山东腹地，北临京津冀，南联沪宁杭，东接半岛，西启黄河中上游，是山东半岛与华东、华北、华南和中西部地区联结的重要门户。济南是全国重要的综合性交通枢纽，为全国10大区域性客运中心、16个路网性铁路枢纽和21个物流节点城市之一。高速铁路可直达城市数在全国排名第二，京沪、济青、郑济等线路构成的“米”字形高铁网络即将成形，是全省唯一的国家中欧班列主要铁路枢纽节点城市。航空网络不断拓展，通达国内外85个城市。“三环十二射”高快一体路网逐步成形，国省干线网络布局日趋完善。济南机场跻身千万级大型机场行列，“米”字形铁路枢纽加快优化，“铁公机”多式联运优势凸显，这些都进一步提高了服务现代物流产业的能力。济南已连续两年被评为“中国物流业十大最具创新力城市”，正在规划建设空港、崔寨、综合保税区等特色专业物流中心，集中发展航空物流、金融物流、保税物流等产业形态。

5．医疗康养产业茁壮成长

济南将涵盖养老、养生、医疗、文化、体育、旅游等诸多业态的医疗康养产业列为十大千亿级产业之一，努力打造具有泉城特色的国际医疗康养名城。济南国际医学科学中心致力于打造集教学、科研、医疗、康养为一体的医学高地，当前正着力建设国家健康医疗大数据北方中心、山东省肿瘤医院质子临床研究中心、高端医疗孵化研究中心项目，加速汇聚一批国际知名医学团队、一批国际高端医药产品设备和技术，加快国际前沿技术研发，集聚高端医疗服务。强化数字技术、信息技术、智能技术对医疗康养各领域的渗透，探索建立健康医疗大数据标准体系，加强数据开发应用前沿研究，加快建设国家健康医疗大数据北方中心。建立全民健康服务平台，整合数据库资源，构建健康信息网络，拓展业务应用，完善配套服务体系，全面提高健康服务信息化水平；培育健康医疗大数据新业态，打造国内重要的健康医疗大数据产业基地及全国领先的健康医疗大数据应用示范城市。

（二）济南市发展战略先导产业的劣势

1．区县发展不够平衡，同质化竞争依然严重

（1）从经济运行的主要指标看，2019年1—7月，在规模以上工业增加值增速方面，历下区、济南高新区、莱芜高新区、槐荫区、莱芜区、钢城区同比增长9%以上，但历城区下降4.1%、市中区下降3.1%；在一般公共预算收入增速方面，济阳区、莱芜区、钢城区、平阴区、商河县均增长10%以上，但历下区、市中区、槐荫区、天桥区、历城区等则低于全市平均水平；在固定资产投资增速方面，多数区县增长较快，但莱芜区和钢城区分别下降24.1%和19.2%，章丘区下降6.5%，天桥区下降1.8%。

（2）从2019年全市重点项目进展情况来看，历下区、济南市高新区和历城区的完成情况最好，而莱芜区、钢城区和莱芜高新区的完成情况则较差。

（3）项目投资规模参差不齐，区县分化还比较严重。根据粗略统计，章丘区、槐荫区、历下区的项目总投资都在100亿元以上，其中章丘区一个华侨城项目就达到500亿元，但有部分区县只有二三十亿元，差距非常大。

（4）各区县虽然拥有一些特色产业和项目，但是这些产业和项目所占比重并不高，同质化竞争问题依然非常严重。

2．平台、园区、会展中心、综合保税区和自由贸易试验区的作用未充分发挥

一方面，平台和园区建成之后，需要投入大量的资金以完善相关的基础设施等配套建设，但是由于前期的资金不足和建设用地指标限制，相关的配套设施不能及时跟进，导致大量的项目难以顺利落地和开工。与此同时，会展中心的建设缺乏明确的目标，相关部门对于会展中心建设以后的运行和成本回收缺乏清晰的思路，因此在产业和项目的引进过程中缺乏科学规划，平台、园区和会展中心与相关产业的结合不够紧密。另一方面，虽然综合保税区和自由贸易试验区在济南未来发展的过程中将发挥重要作用，但是目前相关部门对于如何利用这两个历史性机遇来实现济南的跨越式发展，还缺乏科学的顶层设计。总之，从目前的情况来看，平台、园区、会展中心、综合保税区和自由贸易试验区的作用还远未充分发挥。

3．相关的体制机制不够规范，职责功能定位亟待理顺

西部医学城和新旧动能转换区作为济南市战略先导产业发展的重要阵地，其相关的运行体制和运作机制对于战略先导产业的顺利发展具有重要影响。目前来看，无论是西部国际医学城还是北部新旧动能转换区，均面临不同程度的体制建设不完备和机制运行不顺畅的问题。具体来说，由于不同的管理部门之间存在一定的利益不协调问题，导致相关配套设施建设滞后，项目和产业难以及时落地，甚至被其他地区“捷足先登”。此外，先行区缺乏必要的“先行”优势，无论是在权力配置还是在资源分配（比如建设用地指标）方面，都没有获得相应的政策扶持，因此难以集中力量办大事，导致相关战略先导产业失去“先导”优势。

4．政府宣传引导不到位，市场决定作用不显著

政府与市场的有机结合是战略先导产业成功发展的关键条件。一般来说，战略先导产业在发展初期通常会面临市场需求狭小、生产成本高企的问题，此时需要政府在加大宣传力度的同时，为战略先导企业和产业的发展提供必要的优惠政策和措施，从而吸引相关的优质项目和企业落地生根。与此同时，政府也必须划清自身与市场之间的界限。政府虽然可以引导产业发展，但不能控制产业发展，更不能干预企业的正常生产经营决策。企业也必须要有自立自强的魄力和勇气，不能事事依靠政府，要逐渐培养可持续发展的内生动力，要自己出去找市场、找技术、找资金，而不是“坐等机会上门”。

5．人才储备不足，高质量人才严重匮乏

无论是从全国看，还是从省内看，济南市在高端人才的储备方面都属于短板。以青岛市为例，其依托于李沧区的国际院士港，青岛开展了一系列卓有成效的海内外院士引进工作。自青岛国际院士港正式运作以来，已有100多位院士正式签约落户。相反，济南市在高端人才引进工作方面却进展缓慢，现有的几名院士也主要是依托山东大学，难以为济南市战略先导产业的跨越式发展提供必要的人才支撑。

（三）济南市发展战略先导产业面临的机遇

1．新一轮科技革命和工业革命催生新的动能，济南有机会实现“弯道超车”

当前，全球正在经历以大数据、云计算、物联网、人工智能等为先导的第四次工业革命，新产业、新技术、新模式、新业态成为未来经济发展的主流。新一轮科技和工业革命催生新的发展动能，带来巨大的商业模式和生产方式变革，这为济南提供了抢占新兴产业发展制高点、重构区域竞争格局、实现“弯道超车”的机遇。目前，很多城市都面临着中美贸易摩擦升级、防控风险难度提高、经济下行压力加大的困难。但从济南市看，经济外向度相对较低，受中美贸易摩擦影响较小；政府债务水平较低，企业风险点基本化解，防范风险压力较小；国家、省对济南的支持力度不断加大，省会优势进一步凸显。可以说，济南市正处于“弯道超车”、跨越发展的绝佳时期。济南市一定要善于变危为机，趋利避害、扬长避短，抓住机遇、奋发作为，推动省会逆势崛起。

2．新旧动能转换和行政区划调整带来先行先试和做大做强的机遇

2018年1月，国务院批复了《山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案》，明确要求济南高水平规划建设新旧动能转换先行区，集聚集约创新要素资源，发展高端新兴产业，构筑开放合作新平台，建设现代绿色智慧之城。国家赋予了济南新旧动能转换的改革权、试验权，为济南率先探索可复制、可推广的动能转换路径模式提供了政策空间。与此同时，行政区划调整带来做大做强机遇。国务院同意山东省调整济南市莱芜市行政区划，这是以习近平同志为核心的党中央作出的一项重要决策。行政区划调整从根本上解决了济南市域空间不足、结构不合理的问题，快速补齐济南原有的产业分工和梯度转移空间相对不足的发展短板，在更大范围、更广领域统筹区域资源，促进资源要素快速流动、高效配置，为完善产业链条、壮大产业规模、增强产业竞争力、扬起山东经济龙头提供了重大机遇。

3．山东省中欧班列整合在即，省会开放式发展迎来新契机

针对中欧班列市场存在的班列线路过于集中、国内拼抢货源、低价竞争、返程空载、国际谈判中被抬高价格、地方政府大量补贴等不容忽视的问题，山东省正在紧锣密鼓地研究论证中欧班列资源整合方案。济南必须利用自身既是省会城市又是全国铁路枢纽节点城市的优势，抓住全省中欧班列资源整合的有利契机，靠上工作、全力争取，赢得省发改委和分管省长的支持，由济南主导进行资源整合。一方面，强力推动国际物流园区、国际班列集结编组中心、保税仓储中心、金融投资、大数据信息服务等综合配套体系建设。另一方面，积极争取国家铁路一类口岸、特定进境商品指定口岸、国家跨境电商综合试验区、国际运邮、国际陆港多式联运海关监管中心等国家级政策支持，增强对全省及周边国家和地区的吸引力、辐射力，实现国际内陆港强势崛起。

4．集成电路产业正式落户济南，扭转山东省“缺芯少屏”的困境，对助力新旧动能转换意义重大

近年来，在ICT领域的融合发展方面，国家先后提出了网络强国、信息消费、工业互联网和数字经济等战略，表明中央政府对于数字经济和信息产业的发展高度重视。济南市在大数据和新一代信息技术产业方面已经具有显著的优势。而富能功率半导体、泉芯12英寸12纳米逻辑集成电路制造两个项目在济南的落地则标志着济南市委、市政府正在对数字经济的发展重新布局。项目建成后将补齐济南市集成电路产业的短板，这对济南市加快打造新一代信息技术千亿产业集群，扭转全省“缺芯少屏”的困境，助力新旧动能转换极具战略意义。集成电路产业是信息技术产业的核心，是支撑经济社会发展和保障国家安全的战略性、基础性和先导性产业。近年来，济南市高度重视集成电路产业发展，将其列入十大千亿产业振兴计划，并在政策扶持、设计研发、平台建设、人才团队引进等方面投入了很大力量。目前，济南市集成电路产业已经具备了较好的发展基础，全市集聚重点企业60余家，相关产业超过100家，特别是在半导体材料研制、通信芯片研发、国产EDA工具研发、设计服务和传感器封装领域形成了自己的特色。例如，山东天岳碳化硅衬底材料、概伦电子EDA工具、高云半导体FPGA芯片等项目，在国内都形成了一定的影响力，具备了一定的产业基础。所以，济南市应该抢抓全国新旧动能转换综合试验区、中国（山东）自由贸易试验区两大国家战略叠加的机遇，全力推进集成电路产业重点突破和整体提升，把济南打造成在全国乃至全世界具有重要影响力的集成电路产业基地，为筑强“中国芯”贡献积极力量，更多更好地参与国际科技竞争。

5．植物基因编辑技术产业基地项目落户济南，成为带动新旧动能转换的强大引擎

基因编辑技术被认为是生命科学领域的革命性技术，将颠覆传统育种技术，改变世界种业格局。济南市发展植物基因编辑技术产业具有独特的优势。

（1）济南生态环境优良，是享誉中外的泉城，遍布着700多处天然泉水，具有山、泉、湖、河、城浑然一体的独特风貌。济南市区位交通优越，北接京津冀协同发展区，南连长三角经济区，是京沪经济轴的重要节点城市。

（2）济南科教资源丰富，拥有国家信息通信国际创新园、国家重大新药创制平台、国家超算济南中心、山东量子技术研究院等一批重大创新载体，拥有48所高等院校、72万在校大学生。这里产业体系完备，汽车、电子信息、机械装备等形成规模优势，新一代信息技术、智能制造、生物医药等十大千亿级产业集群加快发展。

（3）济南科创氛围浓厚。近年来，市委、市政府立足省会科创资源富集的禀赋，提出了做大做强区域性科创中心的目标，出台了“推进区域性科技创新中心建设若干政策”和“人才新政30条”等一揽子政策，正在打造成为全国有影响力的科技成果交易转化高地。

（四）济南市发展战略先导产业面临的挑战

1．领军企业的数量和规模偏小，核心技术能力不足，产业链构建不完善

领军企业和核心技术能力是战略先导产业发展的关键，虽然济南市十大产业的发展已经具备一定的基础，也涌现出一批行业领先企业。但是相对于国内其他发达地区或城市而言，其数量和规模仍然偏小，某些核心技术还亟待突破。比如，机器人制造是一个漫长的产业链，从上游控制系统的编制、金属材料的制造，到新零部件——减速器的制造，再到下游机器人本体的装配……这种漫长的流程，没有一家企业可以独立完成，必须借助于当地完备的产业链。但在这方面同江苏、广东等地相比，济南还需继续努力。例如，减速器是机器人动力系统的核心，也是整个机器人产业链上最为关键的环节之一。而目前，几乎整个山东省所使用的减速器都要从南通、广东等地进货。换句话说，减速器行业的产业集聚力非常强，济南需要迎头赶上，才能留住本地机器人上下游企业。此外，在生物医药行业，缺乏原始性创新成果和自主知识产权产品的问题也比较严重。近年来，生物医药产业的迅猛发展在很大程度上得益于大量仿制国外药品，由于科研水平不高，研究与开发投入不够，导致新药开发能力薄弱。

2．量子信息科技产业化路径亟待探索，目前仍存在应用示范案例不足和市场认可度不高问题

目前，量子科技产业化的主要方向是量子通信、量子测量和量子计算，但是由于相关技术仍然处于探索和完善中，因此尚缺乏较好的应用示范案例。从目前来看，无论是在通信、测量还是计算领域，都有可以与量子科技相竞争的成熟技术，而量子科技优势在现实生活中缺乏必要的应用场景。此外，由于量子科技研发所需的投入巨大，量子科技商业化推广的时机尚不成熟，还未建立成熟的产业化模式，因此仍然需要依靠政府的资金支持。

3．政产学研尚未有效结合，大学的作用未得到充分发挥，高端专业性人才、融合型人才、高技能人才仍严重不足

战略先导产业的良性发展，必须依赖政产学研的紧密结合和通力合作。目前的状态是，政府和企业积极性较高，研究机构与产业需求的对接不够，学校和培训机构对企业需求不敏感。一是政府作为宏观管理者，在政策、规划方面做了很多工作，但是要防止政府秉持片面的政绩观，唯GDP至上，不遵从经济规律和市场规律，简单地堆积要素，盲目求大求全，甚至干预企业微观经济活动，揠苗助长。二是技术创新与市场需求对接不够，大部分科技人员属于科研机构和高校编制，他们的业绩考核主要取决于论文发表，与市场需求无关。三是高等学校和职业院校对战略先导产业的发展不敏感，专业设置、人才培养落后于产业对人力资源的需求。如全国高校的热门专业仍然是金融、财务、经济、管理、计算机等，而对于战略先导产业需要的复合型专业少有设置，一方面师资设备资源有限，另一方面没有充分研究相应的专业计划。

4．产业规划有待进一步完善

产业发展规划对于战略先导产业的发展至关重要，是产业发展的未来指向。具体来说，产业规划包括横向规划和纵向规划，前者是指在地理位置上的产业分布规划，后者是指产业链的上下游发展规划。目前来看，济南市各区县的战略先导产业规划良莠不齐，个别区县的规划既没有经过细致的科学论证，也没有结合本地自然禀赋和产业基础，进而造成产业规划雷同，同质布局，建设重复，要素分散，资源浪费。战略先导产业的规划要有宏观层面的科学布局，不同产业要在不同区域适度集中，这样有利于要素整合，满足重大产业技术创新需要，同时有利于提高产业竞争力，形成产业和产品标准。此外，即使在同一区域，也存在产业结构规划不合理的问题，有的地区战略先导产业既非常分散又没有完整的上下游产业，“两头在外”，仍沿袭来料加工的生产模式，把高科技新兴产业做成了劳动密集的手工业。

5．政策体系尚需进一步完善

为了促进战略先导产业发展，国家出台了一系列鼓励政策，从技术创新、财税金融，到政府釆购、市场补贴等，给予企业最大限度的政策支持。地方政府也相应成立领导小组、提供专项资金、给予税费减免等政策制度。但是，投身战略先导产业的企业仍然感到障碍重重、步履维艰，这是因为一项政策只能解决一个方面的问题，所以战略先导产业需要一个完整的政策体系。与此同时，战略先导产业的发展还需要相关法律法规及配套设施方面的支持。比如，新能源汽车如果不能够完善相关的充电配套设施，则销售价格上的补贴对于增加新能源汽车销售的影响微乎其微。

四、济南市战略先导产业发展的路径与对策

根据战略先导产业的特征以及国外先进经验，济南市战略产业的选择和规划应该遵循如下七个原则：市场潜力大、产业关联性大、附加值高、技术层次高、污染程度低、能源依存度低、区域布局合理，即“两大两高两低一合理”。结合济南市发展战略先导产业的优势、劣势、机遇和挑战，我们提出如下的具体路径和对策。

（一）济南市战略先导产业发展的路径

战略先导产业虽然着眼未来，但是也必须要立足当下。因此，我们认为济南市战略先导产业的规划应该从短期、中期和长期三个方面来进行顶层设计。

首先是发展壮大优势产业，使其在短期内由先导产业转变为主导产业，直接为济南市新旧动能转换和“大强美富通”现代化国际大都市建设做出贡献。目前来看，大数据和新一代信息技术产业、智能制造和高端装备产业、生物医药产业、现代物流产业和医疗康养产业作为济南市的优势产业，最有可能在短期内由战略先导产业转变为主导产业。具体来说，大数据和新一代信息技术产业、智能制造和高端装备产业的主营业务收入均突破3000亿元，生物医药产业和医疗康养产业也达到千亿元的规模，其体量已经具备成为主导产业的基础。与此同时，这几个产业均拥有实力强大的领军企业，且掌握核心技术，市场潜力大、产业关联性大、附加值高、技术层次高、污染程度低、能源依存度低，而且区域布局合理，完全符合战略先导产业规划的七大原则。

此外，现代物流产业虽然在规模体量上与其他四个产业有一定差距，但是面临着前所未有的发展机遇。原因有二点：一是济南具有无可比拟的区位优势，现代物流产业发展潜力巨大。济南是全国重要的综合性交通枢纽，为全国10大区域性客运中心、16个路网性铁路枢纽和21个物流节点城市之一。高速铁路可直达城市数在全国排名第二，京沪、济青、郑济等线路构成的“米”字形高铁网络即将成形，是全省唯一的国家中欧班列主要铁路枢纽节点城市。航空网络不断拓展，通达国内外85个城市。“三环十二射”高快一体路网逐步成形，国省干线网络布局日趋完善。济南国际互联网数据专用通道获批建设，信息通信网络的承载能力和服务能力不断增强。二是目前正值山东省中欧班列整合新契机，如果济南市能够抓住机遇，牵头搞好全省中欧班列的整合，使“内陆城市边沿海”，必将迎来省会开放式发展的历史性机遇，从而为济南市现代物流的跨越式发展注入动力。

其次是扶持建立新兴产业，使其在中期内由新兴产业转变为先导产业，为济南市下一轮产业结构转型升级和持续高质量发展奠定坚实基础。目前来看，量子科技、先进材料、产业金融、文化旅游和科技服务最有可能在中期内成长为战略先导产业，并在中长期内由先导产业转变为主导产业，为济南市的可持续发展提供不竭动力。虽然济南市政府已经将这五大产业列为“千亿产业振兴计划”，但是从目前来看，它们尚未完全具备成为战略先导产业的条件。具体来说，量子科技虽然已经达到产业化的临界点，并且形成了一些产业化的案例和应用场景，但是距离真正的产业化和商业化还有一定差距。济南市量子科技产业化发展可以聚焦量子计算，为即将到来的“工业4.0”提供关键性技术支撑。先进材料产业领域虽然已经产生了一批明星企业，并且具有较高的附加价值，但是在产业关联性上还需要继续探索。在文化旅游产业方面，济南市作为全国知名的“泉城”和历史文化名城显然具有巨大的优势，但是还需努力提高产业附加值和产业关联度。

此外，产业金融和科技服务也是济南市的重要优势和宣传名片。在产业金融方面，目前已经形成了中央商务区、汉峪金谷和山东新金融产业园三个集聚区，为实体经济的发展做出了巨大贡献。与此同时，科技服务产业也形成了科技金融大厦这样的标志性模式，为科技产业的快速发展做出了重要贡献。但是，这两个产业还未形成显著的竞争力。作为典型的高端服务业，产业金融和科技服务可以在商业模式上进行创新，从而引领服务业的发展。比如，高新区在汉峪金谷打造的人力资本产业园就是科技服务领域的模式创新。

最后是提前布局未来产业，使其在长期内成长为先导甚至是主导产业，为济南市成为一线国际化大都市和产业结构调整的引领者创造机遇。目前来看，现代生物技术农业、节能建筑产业、人工智能产业、节能环保产业、碳排放交易产业、纳米技术产业和航空航天产业都有可能成长为未来的先导产业甚至是主导产业，提前对这些产业进行布局对塑造济南市的领先者地位将具有非常重要的意义。需要说明的是，在这些产业中，现代生物技术产业和节能建筑产业在济南市已经具备了一定的发展基础。目前，植物基因编辑技术的产业项目已经落户济南，而且还引进了植物基因编辑领域国际领军科学家朱健康院士及其团队。济南市应该抓住这一历史性机遇，逐步建立以育种为核心的现代生物技术农业全产业链，努力成为这一产业的领军城市。在节能建筑领域，济南市济阳区的有住智能集成项目就是一次典型的试水，但是节能建筑不仅要在新建房屋或家装领域追求节能环保，还要在建筑材料和建筑技术方面实现绿色环保，并对已有的建筑进行绿色改造，比如南非就实施了“房屋绿色改造工程”。显然，这一领域蕴含着巨大的市场需求，具有广阔的市场前景。更重要的是，如果能够尽早进入这一领域，就有可能成为节能建筑的标准制定者，从而引领整个行业的发展。此外，人工智能是未来工业4.0的关键支撑技术，也具有广阔的商业前景，因此可以抢抓有利时机，尽快布局人工智能产业发展。

根据先进国家战略先导产业的发展经验，新能源和绿色经济是重点关键领域，但是目前来看，这些产业在济南市几乎属于空白，因此，为了能够在未来的竞争中获得优势，济南市应该在这些领域进行提前布局。在新能源产业中，济南市可以重点发展核电、生物质能、氢能、智能电网和新能源产业工程及研究技术服务；节能环保产业可以聚焦先进环保、高效节能和资源的循环利用；碳排放交易产业将成为低碳时代的核心平台，建议济南市委、市政府应提前布局，建立试验区，并争取成为碳排放交易的标准制定者。此外，纳米技术产业和航空航天产业也将成为未来科技发展的重要方向，济南市对这两个领域也可以通过人才和项目引进方式进行扶持。需要注意的是，根据战略先导产业的选择原则，在对这些未来产业进行布局的过程中，必须要重视对核心技术的引进、消化和吸收，这样才能够吸引上下游产业集聚，形成较强的产业关联效应，成为价值链利益分配的主导者。

（二）济南市战略先导产业发展的对策建议

根据济南市战略先导产业的发展现状，结合西方国家发展战略先导产业先进经验，我们对于济南市战略先导产业的发展提出如下建议。

1．采取切实措施，强化政府在战略先导产业发展过程中的引导作用

根据上文的分析，政府的政策扶持对于战略先导产业的形成和发展具有至关重要的作用。近年来，各级政府均密集出台了众多促进新旧动能转换、加强科技创新和发展战略先导产业的政策规划，但是在执行落实层面却不尽如人意。这其中最重要的表现就是配套措施不到位，要素供给跟不上。究其根源，一是干部的认识存在偏差，宁愿少干也不愿干错，缺乏必要的探索精神和干事热情；二是职能划分不清晰，同级部门甚至是上下级部门之间存在相互推诿、相互扯皮现象。对此，一要进一步加强干部的思想政治工作，形成上下齐心、干事创业的良好氛围；二要下大力气厘清部门之间、上下级政府之间以及政府和市场之间的界限，做到分工明确、责任清晰、有错必纠、有责必追。需要注意的是，处于幼稚期的战略先导产业缺乏对资源要素的吸引力，无法自动聚集和吸纳各类要素，缺乏自我发展、吐故纳新的能力，必须依靠政府的资源调控和政策扶持。政府应该着眼于全局利益、长远利益，不能过于计较一时一地的利益得失，在市场资源配置功能局部失效的情况下，主动调配资源，积极扶持先导产业。政府的角色应该定位于企业的服务者和监管者，资源配置必须由市场起决定性作用。因此，对于政府来说，最主要的任务是营造一个资源富集、配套完善、适合先导产业发展的良好环境。同时，政府在扶持战略先导产业的过程中，应该做到“授人以渔”，在必要的支持之后，要尽力促使企业自主到市场上争取资源，使企业学会生存发展之道，在竞争中成长。

具体来说，政府可以采取的政策和配套措施主要如下。

（1）加大财税支持力度。在资本、人才、技术、市场不占优势的情况下，济南市如何用好用足财税政策，是加快战略先导产业发展的关键。济南市可以在税收方面采取超越其他地区的激励举措，对企业科技创新，人才、项目和设备的引进，以及产品的生产和销售给予支持，引导企业加大研发投入，鼓励投资和人才进入战略先导产业。具体建议包括：①降低战略先导产业产品的消费税，增加政府购买支出，扩大其消费空间；②实施研发费用税收抵免制度，降低甚至免除个人和企业在技术转让过程中需要缴纳的各种税费；③实施税收延迟，对于战略先导产业的增值税进行延后缴纳，必要时可以实施优惠税率；④对于战略先导产业的进口设备实施低关税或者免关税，并免征进口设备的增值税；⑤降低战略先导产业或企业的企业所得税，降低或者减免在战略先导产业或企业内工作员工的个人所得税；⑥对战略先导企业所涉及的房产税、车船使用税、印花税、物业费以及土地使用税等进行减免或者分阶段减免。

（2）创新金融服务。技术创新离不开高水平的金融服务和金融创新，如果缺乏资金支持，技术创新和成果转化往往就成为“纸上谈兵”。因此，政府应该加大金融创新力度，营造宽松高效的投资环境、建立完善规范的制度保障、提供便捷周到的投融资服务，吸引资金流入，力促技术创新、产业进步和金融壮大三者联动。具体建议包括：①采取各种措施支持战略先导企业从主板市场、创业板市场以及场外交易市场获得直接融资；②发挥政府创业投资基金的带动作用，积极引进国内外优秀VC和PE机构，促进民间投资广泛参与战略先导产业发展；③积极推动政府或产业园区提供风险担保和贷款补贴；④积极推进多层次信用担保系统建设，鼓励无实物担保服务；⑤积极完善股权场外交易机制，让早期投资能通过新三板和区域性场外交易市场等渠道退出，保障资本合理合法的增值和流转。

2．各区县之间合理分工，多措并举促进战略先导产业的集聚式发展

（1）科学规划，合理布局。在制定战略先导产业发展规划时，结合不同地区的资源条件和产业基础，进行科学合理的布局。目前来看，济南市各区县已经形成各自的优势主导产业，但是各区县的同质化竞争依然非常严重，集聚式发展远未实现。我们建议不同区县根据自身的比较优势重点发展某一个战略先导产业或其细分行业，与此同时，可以在区际、县际或区县之间开展合作，发展互补性的先导产业，共同构建交通、物流快速通道，打造一个开放共享的广域产业链，在各个区县科学布局产业链的不同节点。

（2）积极发展战略先导产业园区、“专业特色镇”以及产业技术创新联盟，推动战略先导产业的集聚式发展。①注重发挥经济开发区、高新技术产业开发区等开发区的作用，建立优美洁净的自然生态环境、高品质的生活环境、便捷的公共服务平台，吸引国内外优秀企业进驻，引进高水平人才和团队，吸引投资机构，打造国家级战略先导产业基地；②借鉴广东“专业镇”模式，打造济南市战略先导产业“专业特色镇”。专业镇最显著的特征是以中小民营企业为主，通过大量小企业的聚集形成大产业，通过小产品的集约发展形成大市场；③参照中关村方式，创新管理服务模式，积极推动产业技术创新联盟建设，并在众多联盟的基础上，组建产业技术创新联盟联席会（促进会），加强联盟之间的沟通交流，实现各联盟自我管理、自我发展。

3．充分利用高校及科研院所的科研优势，实现产学研有机结合，形成战略先导产业的发展合力

济南市拥有国家重大新药创制平台、国家超算济南中心、山东量子技术研究院以及48所高等院校。其中，山东大学近年来非常重视服务地方经济发展。2018年3月，山东大学专门成立服务山东办公室，围绕山东省新旧动能转换战略，服务智造山东、经济山东、健康山东、文化山东、教育山东和海上山东建设，加强与地方进行学术研究与文化交流、成果转化和产业孵化等。济南市作为山东的省会城市，又是山东大学主校区所在地，应充分利用山东大学服务地方的良好契机，实现产学研有机结合，共同促进战略先导产业的发展。

（1）充分利用山东大学现有科研力量服务济南市战略先导产业的发展。首先，充分利用山东大学王小云院士、彭实戈院士等领军人才及其科研团队的力量，促进济南市信息技术产业尤其是网络安全产业的跨越式发展。王小云院士作为国内最优秀的密码学专家之一，她在网络安全领域拥有核心技术。2018年10月25日，山东大学网络空间安全学院成立，王小云院士任院长。该学院拥有一支国际一流的科研团队，并且取得了一批具有国际影响力的学术成果。济南市应该充分发挥王小云院士及其科研团队的作用，引领全国乃至全球信息产业的发展。其次，充分利用山东大学齐鲁医学院和山东大学第二医院的医疗科研实力，以及陈子江院士及其科研团队在生殖健康领域的科研实力，促进济南市生物制药和医疗康养两个战略先导产业的快速发展。最后，充分利用山东大学齐鲁交通学院的科研优势，实现济南市物流产业和轨道交通运输产业的发展。

（2）充分利用高校及科研院所的平台优势积极引进海内外高层次人才。由于人才引进受到多种因素的制约，单纯依靠企业或者政府很难对人才形成强大的吸引力，并且人才引进之后的团队建设则直接关系到能否留住人才，因此可以由高校或科研院所为人才的引进和发展提供无可比拟的平台支撑。具体来说，企业或者政府部门可以将迫切需要的高层次人才引入高校或科研院所，由高校或科研院所为人才提供科研平台、搭建科研团队，而不是直接引入企业。这样一方面可以降低企业的人才使用成本，解除人才未来发展的后顾之忧；另一方面又可以快速形成一支卓有成效的科研团队。

（3）通过项目引导促进产学研结合。科研是高校教师及科研人员的重要职责和兴趣，但是由于缺乏问题导向，所以大量的科研力量被分散于不同的研究方向，难以整合形成合力。济南市政府或企业可以课题招标的形式引导高校教师及科研人员聚焦科研方向，利用高校及科研院所的智力，助推济南市战略先导产业的顺利发展。

（课题组成员：丁林桥　杨同鲁　李长英　李新峰　常峰　王炫　徐洪林李光）