以产业融合为重点 推进油地融合向深向实发展
——关于赴甘肃、新疆部分油区考察学习的情况报告
东营市政府研究室调研组
为学习借鉴外地油地融合发展的经验做法，2019年5月13日—18日，市政府研究室、市油地校融合办、胜利油田经济开发研究院组成联合考察组，围绕油地混合所有制经济发展、油区“一站式”服务等油地融合发展问题，先后赴甘肃省庆阳市、新疆维吾尔自治区阿克苏等地进行考察学习。现将有关情况报告如下。
一、考察地区推动油地融合发展的主要做法
（一）大力发展油地混合所有制经济
近年来，围绕推进混合所有制改革国家出台了一系列政策措施，特别是鼓励具备条件的油气企业发展股权多元化和多种形式的混合所有制，为深化油地产业融合提供了重大契机。甘肃、新疆等地主动对接中石化、中石油等央企，在全国率先探索发展油田混合所有制经济，取得了丰硕成果。中石化在新疆混改情况。2011年，中石化与自治区达成“把资源尽量在新疆全部转化”和“在当地注册公司把税收留在新疆”的合作共识。2012年，位于阿克苏地区的中石化塔河分公司改制为中石化塔河炼化有限公司，其中中石化占股99%，阿克苏库车县资产经营公司占股1%。2018年，该公司加工原油420万吨，实现销售收入140亿元，利润5亿元，实现应缴税费52亿元。随着油田大开发的持续推进和上述模式的灵活运用，2018年阿克苏地区实现石油税收85.2亿元、增长21.6%，其中入地方库收入44.7亿元、增长35%，占一般公共预算收入41%。同时，中石化也在新疆其他地区作了一些有益探索。2015年，新疆国有资产投资公司象征性出资100万元参股中石化胜利油田新疆新春采油厂，在乌苏市改制注册为中石化新疆新春石油开发有限公司，目前效益良好。新疆昌吉州重点围绕销售环节，与中石化新疆成品油销售公司共同出资10亿元，在昌吉州注册成立具有独立法人资格的新公司，其中昌吉州政府占股份的12%，以油田负责运营管理为主，共同建设经营州域内的加油站、充电桩等。中石油在新疆混改情况。2012年，中石油与自治区、新疆建设兵团签署合作勘探开发红山油田油气资源协议，三方分别按照60%、25%和15%比例出资，在克拉玛依注册成立红山油田有限公司，合作开发资源面积100平方公里，总储量4025万吨，年产原油100万吨以上，实现收入42亿元。自治区和兵团不参与具体经营管理，生产任务、成本控制、所产原油由新疆石油公司负责下达和销售。2015年10月，塔里木油田与阿克苏地区在塔中区块开展合作，由地区国企参与，注册资金20亿元，成立新疆塔中西部油田有限公司，油地出资比例分别为90%、10%。目前，这种发端于克拉玛依的“红山模式”，在阿克苏地区已实现了油地“上中下游”全产业链融合发展。甘肃省庆阳市混改情况。重点探索油田支持地方经济社会发展的长效机制。2013年，成立了庆阳能源化工集团有限公司，为庆阳市政府控股的混合所有制企业，吸引其他国企、民企等各类经济组织23家、参股资金5.42亿元，主要致力于能源勘探开发、加工、利用、销售、服务等产业链的集中整合与服务。至2019年3月，公司累计完成项目投资24.37亿元，实现营业收入39.95亿元，带动就业1万余人。
（二）着力强化高层会商和干部交流
油地通过共建高层联席会议、干部挂职交流等制度安排，加快信息互通共享，实现了在更大平台、更广领域、更高层次的融合发展。一是完善油地定期会商机制。阿克苏地区分别与中石化西北油田分公司和中石油塔里木油田分公司建立油地定期会商机制，轮流主办油地共建高层联席会议，商谈油地共建事项、畅通合资合作渠道，共同促进油地双方融合发展。庆阳市坚持以“共建、共赢、共享”为主线，深入推进“和谐典范、模范油区”创建活动，建立了油地联席会议、重大事项协商沟通、产能建设项目联合督查考核等机制，大力实施石油开采、加工“双千万吨”工程，有效推动了全市油气资源快速开发。二是大力推进油地干部交流培训。中石化、中石油都选派优秀领导干部到甘肃、新疆涉油地市挂职交流。比如，中石化选派勘探开发事业部总地质师挂职阿克苏地委委员、行署副专员；中石油选派长庆油田陇东指挥部指挥到甘肃庆阳市挂职市委常委、副市长，每期两年，对推动油地融合发展发挥了很好的桥梁纽带作用。同时，中石化、中石油通过举办培训班等方式，为地方培养专业化的油区工作干部。如中石化每年在北京开办阿克苏地区主体班，中石油在成都开办专题培训班，帮助阿克苏地区培训县处级干部和油区业务骨干。
（三）全面推行油区“一站式”服务
各涉油地市坚持用一流的服务保障石油开发，创新工作机制，优化办事流程，努力为油气资源开发提供良好的发展环境。庆阳市，牢固树立“支持油田开发就是支持庆阳发展”的理念，以市委、市政府名义印发了《关于进一步深化地企融合创建和谐典范油区一揽子政策措施的意见》，持续深化“一站式”服务，对油田企业提请的前期审批、土地借征、环境评价等各项手续，全部实行“一站式”受理，由油区部门牵头，组织国土、环保、林业、水务等职能部门，统一踏勘、限期办结，确保了石油开发的依法、规范和高效。2013—2018年，油田企业在庆阳市累计完成投资911亿元，钻井1.3万余口，新增探明储量10亿吨，累计生产原油4520万吨，累计上缴税收239.5亿元，油地共建资金突破14.5亿元。同时，引导油田参与地方生态环境保护，按照“油田落实投资，地方负责实施”的模式，在庆城、环县、华池等县区建成百万亩碳汇林基地，以提高森林汇碳能力。阿克苏地区坚持“油地既是利益共同体，更是命运共同体”的发展理念，研究制定了《阿克苏地区石油天然气勘探开发优化服务办法》，进一步明确国土、环保、林草、水利等部门的工作职责，绘制办事流程图，实行关口前移、重心下沉、靠前服务，在库车县设立了油区综合服务中心，实现项目审批办理体内循环，为油田企业提供高效便捷的服务。2018年，境内的两大油田公司生产油气产量当量2967万吨、增长4.4%，其中生产原油975万吨、增长2.3%，天然气250亿立方米、增长5.9%。
二、启示及建议
当前，国家层面正式启动了为期7年的油气大会战，这为我市油地融合发展带来了新的历史机遇。特别是随着胜利油田“四供一业”移交地方工作的深入推进，油地双方已经成为事实上的“利益共同体和命运共同体”，必须牢固树立油地“一家人、一条心、一盘棋”的理念，抢抓机遇，携手并肩，以产业融合为突破，推动油地融合向深向实发展。
（一）重点做好油地产业融合文章
一是支持油田参与地方炼化企业整合。积极争取中石化通过参股、控股、给予原油支持等方式，参与我市地炼企业整合，按照产能等量或减量置换原则，在东营港经济开发区建设大型炼化一体化项目。当前，重点加快推进与中海油的合作，尽快成立油地共同出资并承担开发任务的混合所有制企业，合作开发渤海区域垦利油田区块，所产油气在东营上岸，用于支持东营民营炼化企业发展。鼓励油田科研院所到我市相关化工园区落户，支持地方企业与油田相关单位、科研院所开展合资合作，符合条件的享受我市“双招双引”优惠政策。二是加快实施油地联合开发。在当前政策环境下，地方国有资本是参与油气上游合作开发的主要途径，在避免国有资产流失方面具有先天优势。建议本着尊重历史、立足现实的原则，借鉴新疆、吉林等地经验，以发展混合所有制经济的形式，加快油地联合开发步伐，进一步理顺规范“协议油”问题，即胜利油田划出难动用区块（或部分边远单井、长停井）交给油公司作为资产，与各县区、开发区的国有企业共同成立“联合管理委员会”非法人实体，由地方控股，投资开发，利益按股分配，收益各自纳税。先行试点，合作成功后，将“协议油”纳入管理，并逐步在全市推开，具体由市油地校融合办牵头制定合作开发意见。三是加快发展石油工业旅游。胜利油田经过50多年的开发建设，形成了石油文化科技展览中心、华八井遗址、孤东会战遗址、陆海采油平台等诸多宝贵的石油工业和石油文化资源。建议结合“打造黄河入海文化旅游目的地”，加强与胜利油田的联系对接，将石油文化旅游产业发展利用规划纳入全市文化旅游发展总体规划布局，对石油文化的主题内核进行系统包装和整体开发，全面展现东营的工业文明和艰苦创业精神。探索油田与地方国有企业合资成立旅游开发公司，负责石油工业旅游资源的挖掘、开发和利用。同时，加快推进胜利石油科技展览中心搬迁，尽快策划推出“石油工业之旅”“工业研学游”等一日游、二日游线路，为发展石油文化旅游提供项目支撑。
（二）大力推动油地合作开发地热资源
地热资源是公认的清洁、无污染的“绿色能源”，在休闲旅游、冬季供暖等方面大有可为。我市地热资源分布广泛、储量丰富，地热资源分布面积占全市总面积的68.6%，总资源量约占全省的1/3，居全省第一位，日允许开采量居全国第一位，开发利用前景十分广阔。我市要打造真正意义上的“中国温泉之城”，推进黄河入海文化旅游目的地建设，亟须将地热资源优势转化为产业优势。同时，加快实施“热代煤”，对于我市煤炭消耗量减压也具有重要意义。目前，由于地热与油气矿业权存在重叠问题，在推进“探”转“采”方面面临矿业权办理障碍，制约了我市地热资源开发利用。为突破这一瓶颈障碍，建议按照“共同开发、互利共赢”的思路，探索油地共同开发地热资源新模式，在前期与中石化新星石油公司对接基础上，进一步加快推进合作步伐，由市土地储备公司、中石化新星山东公司共同出资成立新的公司，对我市地热资源进行综合开发利用。同时，加强与中石化的沟通协调，重点围绕东营市中心城区、河口区中心城区、孤岛仙河驻区以及东营港四个已取得地热探矿权的区域，签订互不影响和权益保护协议，加快推动地热资源矿业权办理。
（三）加快推行油区“一站式”服务
建议借鉴甘肃庆阳市、新疆阿克苏地区在“一站式”服务方面的经验做法，围绕重点解决涉油事项重复办理、程序复杂、效率低下等问题，制定完善我市油区服务工作规范，将自然资源、生态环境、农业农村、水务、海洋渔业、交通运输、公安、住房和城乡建设、行政审批等部门的涉油审批职责，统一纳入“一站式”服务管理。具体由市油地校融合办牵头，在市行政审批服务大厅设立专门“窗口”，抽调各成员单位业务骨干进行集中办公，实现从申请、受理、审核、办理的“一站式”服务，简化办事流程，压缩审批时限，努力为油区提供高质量的政务服务。
（四）积极向上争取政策支持
从考察地区看，国家、省对涉油地区的财政转移支付力度都比较大。以资源税为例，资源税为中央和地方共享税，其中海洋石油企业缴纳的资源税由中央独享，陆上石油企业缴纳的资源税由地方独享，甘肃省与市县石油资源税分别按50%和50%的比例分享；新疆维吾尔自治区与资源产地分别按75%和25%的比例分享，而我市的石油资源税全部上缴省，每年省财政仅通过定额补偿的形式返还给我市约1.5亿元。（2013年，省政府出台《关于进一步深化省以下财政体制改革的意见》（鲁政发〔2013〕11号），建立了胜利油田税收省市分享机制，对2013年以后中石化胜利油田石油增值税和资源税收入比2012年基数增长部分由省与产油区政府按照7∶3的比例分成。2012年胜利原油价格在较高价位运行，达到103.9美元／桶，2013年以来原油价格走低，胜利油田实现增值税和资源税难以达到2012年水平，实际上涉油地市均无法获得分享收入。）胜利油田办社会职能分离移交后，经初步测算，仅维修改造资金缺口就达16.68亿元，后续运行维护资金12.37亿元／年，财政压力骤然增大。同时，近年来随着胜利油田的勘探开发，我市在环保方面的支出明显增加。建议以“四供一业”移交为契机，积极向省政府争取支持，借鉴甘肃、新疆有关做法，进一步完善省市资源税分享机制，明确每年按一定比例下划我市，或增加石油资源税定额补偿数额，支持我市加强环境保护和生态治理。同时，进一步加大对我市财政转移支付力度，减轻因支持油田办社会职能分离移交给地方带来的财政支出压力。