1.4　生态环境保护将成为高质量发展的重要驱动

1.4.1　生态环境保护是定义高质量发展的关键内容

从需求角度看，高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展。改革开放40多年来，我国经济实现了接近10%的年均增速，创造了人类历史上的一个奇迹，这极大地满足了人民日益增长的物质产品需求。随着精神文明建设的大力推进和深入发展，人民日益增长的文化产品需求又获得了满足。然而，这还远远不够。随着人民生活水平的日益提高，对干净的水、清新的空气、安全的食品等优质生态产品的需求逐渐增加。因此，从需求角度看，满足人民日益增长的生态产品需求和对美好生活的向往，成为人民美好生活需求得到满足的重要核心，也是高质量发展的关键内容。

从供给角度看，高质量发展就是在紧紧把握住供给侧结构性改革前提下，提高全要素生产率，优化资源配置效率。而生态环境保护的核心正是提高效率。生态环境效率是生产效率、组织效率、法律效率、制度效率等一系列效率的集合，更是各种要素的集合。目前，生态环境保护的抓手主要包括环境规制、环境技术、关停并转迁等。其中，环境规制可以促进企业进行更多的创新活动，提高企业生产力和产品质量，从而获得竞争优势，实现高质量发展。环境技术则更是从源头、过程、末端等生产全过程直接降低能耗强度，提高生产效率，也是实现高质量发展的重要驱动力。关停并转迁则加快了相关行业淘汰落后产能的速度，提高了行业整体技术水平，优化行业内部的资源配置，提高行业盈利能力，促使行业转向高质量发展。因此，从供给角度看，生态环境保护正是提高生产效率和产品质量，实现高质量发展的关键内容。

当然，我们也并不回避，在推进高质量发展的进程中，关于生态环境保护的声音并不一致。随着经济增速的战略性调整和进一步平稳，一些地方政府和企业纷纷向环保发难，“环保致经济下行”“环保用力过猛”“顾环保、不顾民生”等论调时有出现，环境保护与经济发展的关系一度成为社会热议话题。面对当前这些对环境治理的力度、方式的争议，我们不必急于平息争议，而应当深入思考。

思考三个问题：一是站在地方政府和企业的角度，为什么会发出这种声音？二是这种声音由谁发出？三是如何让真理发出声音？第一个问题，人们在遇到问题时，往往习惯先从外界找原因，而不是从自身找缺陷。如果要将经济下行的原因归于环保作为，试问，过去几十年的经济快速增长难道是因为环保不作为？答案显然是否定的。一个经济体快速发展的原因是多方位的，缓慢发展的原因也必然是多因素的。第二个问题，在一个行业中，最先因环保而感受到成本压力的企业不是行业中最优秀的企业，而是技术最差、成本最高、效率最低的企业，正是这些企业对环保怒目而视。在一个国家中，最先因环保而感受到增长压力的地区也不是最接近高质量发展的地区，而是在过去就依靠放松环境规制而提前赚取未来经济利益的地区。因此，如果是这样的企业和地方政府责问环保，恰恰是好事，说明用生态环境保护驱动高质量发展已经发挥作用。第三个问题，历史长河中的每一次改革都是由少数人推动，大多数人受益的。以生态环境保护驱动的高质量发展也一样。环境保护既是约束，也是机会。当一些低效率企业还在质疑高质量发展的同时，一些高效率企业已经转向高质量发展，并从中受益，这就是示范效应。当越来越多的个人、企业、地方政府享受到高质量发展这餐珍馐之时，自然就是质疑声终止之日。

1.4.2　生态环境保护是推进高质量发展的主要动力

要实现高质量发展的战略目标，必须牢牢把握基本路径，推动质量变革、效率变革、动力变革，这三大变革既体现在全国经济社会发展的大势之中，也准确刻画出中国生态环境保护推进高质量发展的道路。

第一，质量变革是做好高质量发展阶段生态环境保护的基础保障。发展质量的变革，是从理念、目标、制度到具体领域工作细节的全方位质量提升。这既是一次质量提升，更是一次深入变革。我们需要把握质量变革的基础，抓住质量变革的关键，进而实现质量变革的目标。

质量变革的基础是提高生态环境质量、满足人民群众的需求，就要精细管理和精准发力。中国经济社会几十年的快速发展带来了复杂的环境问题，但也不可否认，在人力、物力、财力、权力受限的情况下，环境保护工作仍然取得了较大进展和显著成绩。然而，过去那些环境保护工作经验未必完全适合现在的形势需要。过去，我们抓大放小，将重点放在大企业、大流域、大城市；现在，这些大地方的治污减排潜力相对稳定，而小企业、小流域、小城镇的环境问题日益凸显。显然，过去大刀阔斧的环境治理效力已经出现乏力。此时，我们更需要的是精细管理，是对症下药、灵活多变、精准发力的手术刀治理。另外，过去环境管理的出发点是政府，政府认为应当提供什么样的环境质量，就采取什么样的环境管理。现在环境治理的出发点是人民，人民群众需要什么样的生态环境质量，就应当提供什么样的生态产品，这才是新时代质量变革的基础。

质量变革的关键是提升生态供给能力，增加有效供给，减少无效供给。在生产领域，高质量发展需要加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给。在生态领域，高质量发展同样需要加强生态产品的供给能力。过去，我们在生态产品的供给上投入了很多。环境污染治理投资占GDP的比重已经由2001年的1.05%提高至2016年的1.24%。然而，由环保投资驱动的生态供给能力却并不理想。首先，由于投资强度大、偿还周期长，一些地区的环境基础设施投入不够，环保设施运行费用严重不足。尤其是经济发展水平相对落后的西部地区，地方政府财力有限，又碍于融资渠道不畅，使得生态产品供给呈现出整体不足的局面。其次，即使是已经提供的生态产品，也存在有效供给和无效供给的问题。由于运行费用较高，一些垃圾处理厂、污水处理厂运行效率非常低，一些企业的治污设施形同虚设，这些生态产品即便是供给了，也是无效供给、低效供给。最后，目前生态产品的供给存在明显的区域结构、城乡结构失调。生态产品是公共物品，不论是穷人，还是富人，都有同等权利享受生态产品。但是生态产品的提供却因地方政府财政能力的不同而有所差异。尽管理论上，全国人民应当享受相同的生态产品，但现实中往往是不均衡、不协调、不充分的。质量变革的关键不仅是加大生态产品供给能力，还在于优化供给结构，提高供给效率。

质量变革的目标是提升人们的获得感、安全感和体验感，全面提升生活质量。过去，由于发展阶段的原因，我们重点关注污染方，采取各种治污减排措施，以实现主要特征污染物的减排目标。然而结果是，一边是主要污染物的快速削减，一边是各大城市的雾霾肆虐。事实上，削减污染物排放总量是改善环境质量的必要条件，而不是充分条件。改善环境质量必然是要削减污染物排放总量的，但削减污染物排放总量却并不一定会带来环境质量改善。质量变革的目标应当是提升人们的获得感、安全感和体验感，全面提升环境质量，而不仅仅是削减污染物排放总量。

第二，效率变革是做好高质量发展阶段生态环境保护工作的核心目标。高质量发展阶段的内核是提高全要素生产率，提升效率，为此，生态环境保护工作的核心目标就是效率变革。效率变革是全方位的，包括监管效率、工作效率和协同效率三个方面的变革。

监管效率是宏观效率，强调制度效率、运行效率和组织效率三个方面。要实现高质量发展，一要提高制度效率，最大化制度收益，最小化制度成本，在多个主体共同参与的环境治理中协调治理主体之间的竞争合作关系，降低交易成本，实现制度净收益的最大。二要提高运行效率，提高环境治理设施的运行效率，提高环境机构组织的运行效率，提高环境机制的运行效率，用高效率促进高质量。三要提高组织效率，多个环境治理主体共同组成了生态环境治理组织，这个组织能否有机结合，取决于组织效率。组织的典型特点是多目标最优化，环境治理就是这样一个多目标最优化的组织。要想提高一个多目标组织的效率，关键在于通过适当的机制设计，将不同主体的目标整合起来，使不同主体为了不同目标，却共同为实现高质量阶段的生态环境保护而努力，这就是组织效率。总之，坚持提高监管效率，要通过完善的制度安排、有效的运行机制、规范的组织管理，向分类监管、科学监管要效率。

工作效率是微观效率，强调个体效率，重在提高生态环境保护过程中各个参与者的个体效率，不仅要提高排污者的工作效率，还要提高监管者的工作效率。提高工作效率，可以借助并重点关注大数据、云计算、人工智能等三个领域，通过这三个领域了解人民环境需求，表达公众环境意愿，掌握环境动态信息，规范企业治污行为，实现环境精准管理。

协同效率主要是指各方面协同关系和运行效率，既包括宏观协同，也包括微观协同，既包括环境治理主体之间的协同，也包括环境治理机制之间的协同。我国生态环境法律法规日益完善，环境保护治理投资日渐增加，但很多地方仍然没有完全走出“边治理、边破坏”的粗放发展模式，原因就在于政府在环境治理的过程中承担了过重的责任，而其他治理主体的作用没有发挥好。因此，高质量发展阶段的生态环境保护需要的是各个环境治理主体的协同共治，向协同共治要效率。

第三，动力变革是做好高质量发展阶段生态环境保护工作的关键保障。世界正处在快速变化的历史进程中，世界经济正在发生更深层次的变化，而我国则正面临增长动能的深刻转变和社会矛盾的重要变革。对于处在新时代的中国经济而言，实现结构优化、方式转变、动能转换的高质量发展比经济总量的扩大更为关键，实现既有金山银山，也有绿水青山的高质量发展比经济速度的加快更为重要，而这一切都要求生态环境保护工作本身也要做好动力变革。

供需支撑动力是工作源动力。过去，我们只关注生态环境保护的“供”，而忽略了“需”，致使一方面生态产品的供给不够充分、不够优化、不够有效，而另一方面人民对生态产品的需求也没有得到满足。高质量发展阶段，生态环境保护的工作源动力将从单一的“供”转向供需支撑，由供需支撑的工作源动力是稳定的、均衡的动力，这将进一步推进生态环境保护工作的动力变革。

创新是第一动力驱动。习近平总书记多次强调：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力；在激烈的国际竞争中，唯创新者进，唯创新者强，唯创新者胜；创新是引领发展的第一动力。同样，创新也是生态环境保护工作不断推进的第一动力驱动。为此，应当大力发挥理念创新、机制创新、技术创新等创新在推动发展方式转变和经济结构调整、解决污染治理等问题上的作用，以此驱动高质量发展的实现。

环境文化动力是支撑。环境文化是人们在社会实践过程中，对自然的认识、对人与自然环境关系的认知状况和水平的群体性反映样态。“我们只有一个地球，维护世界环境人人有责！”环境是世界的环境，社会是世界的社会，企业是社会的企业，越来越多的企业开始关注环保，引入环保概念，进行环保文化建设。从消费者的角度，践行绿色文化，倡导绿色消费，可以形成良好的消费习惯，从生活方面减少环境污染，从需求角度倒逼企业绿色发展。从生产者的角度，通过环境文化建设，不仅可以迎合消费者的绿色消费需求，还可以形成有效的企业竞争力，实现环保与利益的双赢。消费者和生产者是环境污染的制造者和承受者，只有这两个主体对环境文化和绿色发展达成共识，才能形成对动力变革的核心支撑。

1.4.3　生态环境保护是实现高质量发展的重要指标

小康全面不全面，生态环境很关键；高质量发展实现不实现，生态环境同样很关键。中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，高质量发展正是为了实现人民日益增长的美好生活需求而设定的路径选择。因此，高质量发展能否实现，关键要看人民美好生活需求是否得到平衡、充分的满足，而良好的生态环境质量正是人民众多美好生活需求中的一个，而且是基本的一个、关键的一个、事关成败的一个。

质量发展是一个复杂系统工程，实现高质量增长的标准也不是单一标准，而是针对复杂的形势建立的复杂的标准体系。但不管怎样，在这个标准体系中，都少不了生态环境质量这一指标。尽管改善生态环境质量不是实现高质量发展的充分条件，但却是必要条件。为了实现这一指标，需要从风险防范、公共服务、质量改善等多角度入手、多方面权衡、多措施并举。具体的，防范风险要靠精细管理“筑屏障”，公共服务要靠全面覆盖“填洼地”，改善质量要靠精准发力“辟蹊径”。只有多筑屏障，广填洼地，另辟蹊径，才能改善生态环境的质量，才能为高质量发展提供生态保障。

纷繁世事多元应，击鼓催征稳驭舟。变，不是无原则的变，更不是不守规律的变。变与不变是辩证统一的。质量变革、效率变革、动力变革，必须要遵守正确的原则要求，那就是要全面贯彻党的十九大精神，以习近平新时代中国特色社会主义经济思想为指导，加强党对生态环境保护工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，紧扣我国社会主要矛盾变化。如此，质量、效率和动力“三大变革”才能更有力、有序地变，我国生态环境保护工作在高质量发展阶段才能不断取得新进展，同时成为驱动高质量发展的重要动力。