第二章 决定

【公文范例】

中华人民共和国国务院令

第653号

《国务院关于修改部分行政法规的决定》已经2014年7月9日国务院第54次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行。

总理 李克强

2014年7月29日

国务院关于修改部分行政法规的决定（节选）

为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，进一步激发市场活力、发展动力和社会创造力，根据2014年1月28日国务院公布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，国务院对取消和下放的行政审批项目涉及的行政法规进行了清理。经过清理，国务院决定：对21部行政法规的部分条款予以修改。

一、将《国务院关于通用航空管理的暂行规定》第八条修改为：“经营通用航空业务的企业，可以承担中国境外通用航空业务，但是应当按照国家有关规定办理相关手续。”

……

二十一、删去《防治船舶污染海洋环境管理条例》第十四条第一款中的“以及有关作业单位”。

第十四条第二款修改为：“港口、码头、装卸站的经营人以及有关作业单位应当制定防治船舶及其有关作业活动污染海洋环境的应急预案，并报海事管理机构和环境保护主管部门备案。”

此外，对相关行政法规的条文顺序作了相应调整。

本决定自公布之日起施行。

【文种概述】

《党政机关公文处理工作条例》规定：法定公文中的“决定”“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”。所以，决定，是指党政机关对重大行动或是重要事项制作的具有强制性、规定性和指导性以及领导性的法定公文。一般来说，只有当所涉及的事项任务艰巨、执行时间长、政策性强且事关全局的时候，才适合使用“决定”行文。此外，当社会团体以及企事业单位使用决定行文时，其涉及的内容是本单位相对重要的事项。

了解了决定的基本含义后，接下来我们来看看所引用的“范例”是否属于规范的“决定”。该范例的名称是《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选），而且该“决定”是通过“中华人民共和国国务院令”的形式并由李克强总理签署发布的，还注明了该“决定”“已经2014年7月9日国务院第54次常务会议通过，现予公布，自公布之日起施行”，这些内容均表明该“决定”是由我国最高国家行政机关——国务院制定并在国务院常务会议上通过的，所针对的事项是“修改部分行政法规”。我国是法治国家，而行政法规关系到老百姓方方面面的利益，所以“修改行政法规”对国家、对老百姓来说都是一件非常重要的事。而且，《国务院关于修改部分行政法规的决定》对全国各级行政机关是具有强制性和规定性的，也就是说，各级行政机关必须自该决定公布之日起就认真执行。经过分析后，我们可以看到范例中所引用的《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选）符合“决定”的基本含义，是严格意义的“决定”。

我们再来了解一下决定的特点和种类，首先我们来看一下决定主要有哪些特点：

1.决策性。决定体现了党政机关对重大行动安排或是重要事项所作出的决策，集中体现了党政领导机关的政治倾向、指挥意志和处置意图。比如，2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就是党的最高权力机关就我国政治体制、经济体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设等方面的改革所作出的重要决策，集中体现了党的最高权力机关的政治倾向和指挥意志，而范例中的《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选）则是我国最高行政机关对行政法规所作出的一些具体的决策，体现了最高行政机关的处置意图。

2.指导性和指挥性。因为决定是党政机关对重大行动或是重要事项作出的安排，因此它对下级机关具有指导性和指挥性。比如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就对全国各级党政机关具有指导性和指挥性。

3.制约性。决定属于下行文，是由领导机关制发并且要求下级机关贯彻执行的，而其制约性主要表现在强制性、领导性和指挥性上。与命令相比，决定的制约性并没那么刚性，但还是要比其他公文强。因为决定比较集中地体现了上级领导机关对重大行动或是重要事项的政治倾向、处置意图和指挥意志，要求下级机关必须无条件地执行。比如，2015年6月14日公布的《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》就集中体现了国务院在“中国公民往来台湾地区管理办法”这一重要事项上的处置意图，而我国各级行政机关必须无条件执行该决定中所规定的事项，比如说“十、将第二十八条改为第二十五条，修改为：‘大陆居民往来台湾通行证实行逐次签注。签注分一次往返有效和多次往返有效’”。也就是说，自该规定施行之日（2015年7月1日）起，我国各级行政机关在为大陆居民办理台湾通行证时就必须按照或是依据《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》中涉及台湾通行证的相关条规办理。

值得一提的是，决定有的时候还是国家法规的补充和延伸，与法规一样具有强制性和行政约束力。

4.稳定性。决定的稳定性主要体现在其内容上，某个问题党政领导机关一旦作出了决定，那么在很长一段时间内都不会发生改变，即该决定要在相当长的时间内贯彻执行，如1984年10月20日中国共产党第十二届中央委员会第三次全体会议通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》一直都是我国进行经济体制改革的主要政策依据；再如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也是我国今后相当长的一段时间内进行各方面改革的主要政策依据，它是不会轻易改变的。

此外，根据不同的内容和具体用途，决定通常可以分为以下两类：

1.指挥性决定。主要是指对于重大行动或是重要事项作出安排的决定，常见的有安排重要行动的决定、处理重大问题的决定、指导性决定、指示性决定、规范性决定和规定性决定等。其中，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》就属于处理重大问题的决定。

2.知照性决定。主要是指将所决定的事项知照给有关单位和人员的决定，如人事安排决定、机构设置决定、处分决定、表彰决定、发布法规性文件或是对某一具体事项作出安排的决定。

【案例精解】

了解了决定的特点和主要类型后，我们接下来了解一下决定的结构和写法，首先我们来看看决定的结构。

1.标题。

根据《党政机关公文处理工作条例》的规定，标题“由发文机关名称、事由和文种组成”。比如，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中发文机关是“中共中央”，事由是“全面深化改革若干重大问题”，文种是“决定”；再如，本章所引用的范例《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选），其中的发文机关是“国务院”，事由是“修改部分行政法规”，文种是“决定”。需要注意的是，在决定事由前通常用“关于”连接。

2.正文。根据《党政机关公文处理工作条例》第九条第（九）项的规定，正文是“公文的主体，用来表述公文的内容”。而决定的正文一般由三部分组成：

（1）开头。这部分主要是简要地交代一下决定的目的、根据、缘由，要交代清楚为什么发布决定或者是根据什么发布决定，这样可以让人们清楚发布决定的重要性。这一部分通常会用一个自然段落，有时候还会用“特作如下决定”或是“特决定如下”与主体部分相衔接。在写作开头部分时要求语言简洁、有较强的概括性。本章范例中引用的《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选）的正文开头部分虽然没有使用“特作如下决定”或是“特决定如下”等字样，但是也清楚地交代了作出该决定的缘由，即“为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，发挥好地方政府贴近基层的优势，促进和保障政府管理由事前审批更多地转为事中事后监管，进一步激发市场活力、发展动力和社会创造力”以及根据和目的——“根据2014年1月28日国务院公布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目的决定》，国务院对取消和下放的行政审批项目涉及的行政法规进行了清理。经过清理，国务院决定：对21部行政法规的部分条款予以修改”。

（2）主体部分。主要是写具体的内容，落实决定的措施和要求，因为它是下级机关、相关单位以及所涉及的个人必须执行的准则，所以要求写得层次清楚、具体明白，方便有关单位执行。

这一部分通常采用条文式写法，表现具体内容的“条”或是“项”之间可以是明显的并列关系或是递进关系，如范例中的《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选）的正文主体部分的条与条之间属于明显的并列关系。需要注意的是，不管究竟是什么关系，都必须形成严谨、清晰、完整的主体。主体部分有时候也可以采用简述式写法，直接公布所决定的事项。

不同的决定的正文在具体的写法上也不一样：

法规性决定的开头通常写行文的目的，然后再以条款式写法逐条写出类似于法规的决定内容。要着重写清楚针对不同类型、不同性质的问题应该采取怎样的处理方法，又或是对解决所决定的问题提出一些具体的要求。

指挥性决定的正文通常来说要讲清楚道理，说明原则，布置任务，交代具体办法，提出具体要求。决定的具体事项通常要采取分条列项式写法，将比较复杂的事情写得条理清楚，层次分明，让下级容易把握，方便在工作中执行。

表彰与处理性决定的正文可以分为两种写法：一是表彰性决定的正文主要写被表彰者的具体身份、事迹，对被表彰者所作出的具体评价以及表彰的决定事项与提出的希望和号召等；二是处理性决定要先将当事人所犯错误的事实说清楚，并且要分析其性质、根源、具体责任以及后果，然后要交代被处理人对自己所犯的错误是否有认识和悔改表现，再写出具体的处理决定，最后还要总结教训并提出希望，起到警戒的作用。

知照性决定的正文通常都是一段到底，不分条目，并没有明显的两段式特征。

部署性决定要着重写清楚为完成任务而应采取的具体措施或是部署任务的原则。

变更或撤销性决定的正文，通常只需要写清楚变更或是撤销相关事项的具体原因、根据以及决定事项就可以了。

任免性决定以及宣告性决定的正文内容都比较简单，前者只需要写清楚对何人任免哪种职务就可以了；后者则需要将告知人们的重要事项叙述清楚。

（3）结尾。通常是围绕所决定的事项提出希望、要求或是号召，这一部分并不是所有决定都有，多用于表彰性决定。在决定的正文之后，可以写“本决定自发布之日起施行”，通常不写成文日期和发文单位，如范例《国务院关于修改部分行政法规的决定》（节选）最后写到“本决定自公布之日起施行”。

需要注意的是，有的决定需要带附件，根据《党政机关公文处理工作条例》第九条第（十五）项规定：附件是“公文正文的说明、补充或者参考材料”。而有附件的决定，应该在正文之后、发文机关署名之前注明附件的名称或依据，并且要将附件附在主件之后。比如，《国务院关于修改〈中国公民往来台湾地区管理办法〉的决定》就带有附件，因此就在主件的正文后注明了附件的依据，如“《中国公民往来台湾地区管理办法》根据本决定作相应修改并对条文顺序作相应调整，重新公布”。

了解了决定的结构后，我们接下来了解一下决定的写法或者说在写作决定时需要注意的问题：

1.不能滥用决定行文。决定中的内容必须与“决定”文种相符合，绝对不能够滥发决定。有的单位认为使用决定才能够引起重视，所以就把原本需要以“通知”行文的内容改用“决定”行文，结果看上去就会有些不伦不类，因此应当尽量避免这种滥用决定，影响公文严肃性的情况。

2.在作出决定的时候，对所作决定的事项要有充分的依据，在贯彻落实党和国家路线、方针、政策与法规法令的同时还要结合实际情况，这是撰写决定必须遵循的重要准则。

3.所使用的语言要准确、郑重、精练、严谨，还要富有决断性，而且要掌握好分寸，千万不能模棱两可，含糊不清。

4.决定的内容方面，主要是陈述决定的事项、解决的方法、落实的措施以及提出的要求时，表达一定要周密、完整，尤其是所决定的事项，必须做到明确、突出，方便下级机关贯彻执行。

【难点解析】

在现实生活中，在使用“决定”行文时很容易与其他相似的公文文种弄混淆，以至于出错，因此，我们必须搞清楚决定与其他相似文种的区别。

决定与决议的区别我们在上一章中已经有过详细的论述，在这里我们就不再多讲，现在我们主要来看看决定与命令、通报、通知、指示的区别：

1.决定与命令、通报的区别

（1）内容重要性不同。命令的内容通常很重要，不是重大的任务、嘉奖、政策法规、重大问题一般不用命令，常见的命令用于国家最高级别的表彰与授予某些作出突出贡献的人荣誉称号，又或是重大的人事任免，如《中华人民共和国国务院令　（第655号）》就是国务院为“任命崔世安为中华人民共和国澳门特别行政区第四任行政长官”所发布的命令。

决定的内容一般是一些比较重要的事项，或是涉及重大行动与活动的部署安排，而通报所涉及的只是一般的、具有典型意义的人和事。

通报所涉及的内容虽然比较宽泛，但是却不如决定精细、具体，而且通报可以提出要求并总结经验、教训，而决定则通常不涉及此类内容。

（2）制发单位范围不同。命令的制发单位是有明确要求的，我国宪法对发布命令有着严格的权限规定，只有中华人民共和国主席、中华人民共和国国务院总理、各部部长、委员会主任以及县级以上地方各级人民政府才有权发布命令，具有很强的指挥性和权威性。而且就算是县级人民政府，也只有在遇到特大突发事件时才会使用命令。

除以上提到的人员和机构外，其他任何单位和个人都不能发布命令。

此外，命令所涉及的是特定的具体事务，而决定的适用面则要宽很多，上至党和国家最高权力机关，下至地方基层部门以及社会团体等都可以使用决定，通报的适用面则要更宽泛一些。

（3）执行的强制力度不同。只要命令一发布，有关下级机关和人员都必须无条件地贯彻执行，绝对不允许借故延误、怠慢甚至是抗令不行。而决定所涉及的事项，有关机构和人员要认真落实并贯彻执行，就算是上级作出了不正确的决定，在上级机关和制发单位未作出修改之前，有关方面可以提出意见，但是不能够进行公开对抗，拒绝执行。

通报则只是将相关事项向相关单位和人员进行知照，并不具备强制性。

（4）文种性质和行文目的不同。决定和命令都属于指挥性公文，行文的目的主要是告知事项，具有很强的约束力。通报是知照性公文，其行文目的不是要求相关单位和人员贯彻执行，而是为了让人们了解情况，交流信息并提高认识，具有宣传教育的作用。

此外，如果公文的制发单位是为了让受文者了解大致的情况，则可以使用决定，其正文部分则需要对有关事项或是情况进行较为概括的介绍；但是如果发文的目的是让受文者学习借鉴，则适合使用通报，在正文部分要讲清楚相关事件，内容要具体一些。

2.决定与通知的区别

通常事关全局、任务艰巨、政策性强且执行时间长的重要工作或是重大行动才适合使用“决定”这一文种，它的使用范围要比“通知”窄一些。通知可以用于下行文和平行文，而决定只能用于下行文。

由于决定主要是对重大行动和重要事项作出安排，因此有较强的纲领性和决策性；而通知通常用于部署具体的工作，要求具体、明确。

决定的指令性仅次于命令，而通知的指令性则相对较弱。

3.决定与指示的区别

指示虽然也是具有指导性的公文，但它只是针对某一时期的全面的、原则性问题，而且还偏重于具体的方法、步骤和原则的指导，因此在具体使用时要注意加以区分。

另外，相关机构和个人都可以对某一问题作出指示，但是个人却不能用“决定”行文。