※条文理解※
第一条
为了规范城市管理执法工作，提高执法和服务水平，维护城市管理秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益，根据行政处罚法、行政强制法等法律法规的规定，制定本办法。
条文主旨
本条是关于本办法立法目的规定。
条文解读
当今城市化进程日益加快，如何依法做好城市管理工作直接关乎城市经济发展和社会秩序正常运行。城市管理执法工作是城市管理的中心环节和关键所在。本办法的出台标志着城市管理执法工作自此有了中央层面的部门规章作为依据，开启了全国统一规范立法的新时代。实践中，城管执法作为行使相对集中行政处罚权的重要体现，对于解决行政执法中存在的执法机关之间职权交叉、多头执法等困境具有重要作用。城管执法在提升城市管理水平，促进执法规范化方面卓有成效。然而，任何制度都并非尽善尽美，城管执法在运行过程中面临着一些问题亟待理论和实践回应。城管执法的法律依据不够充分、执法过程中暴力执法等事件频频发生，极大影响了城管执法的公信力。在全国范围内看，城管执法缺少全国统一的规范直接影响和制约着城管执法发挥其作用。本办法改变了城市管理执法之前所呈现的地方分散立法的局面，通过中央层面的统一立法将实践中的经验加以固定化、法治化。
本办法在第一条开明宗旨表明《城市管理执法办法》的立法目的包括如下内容：一是规范城市管理执法工作，这是本办法的重要立法目的之一。“无规矩不足以成方圆”，城市管理执法工作在实践中暴露出城管执法规范化程度不高等问题，本办法从执法范围、执法主体、执法规范等方面对城管执法加以规定，为提升城管执法规范化水平保驾护航。城管执法在实践中所暴露出的执法不规范等现象，可以通过本办法予以解决。二是提高执法和服务水平。执法是依法行政的关键环节，城管行政执法的水平直接反映出政府依法行政的水平和能力。本办法有利于提高城管执法和服务水平。此外，建设服务型政府是福利行政的必然要求，也是当前我国政府改革和发展的重要目标。城管执法融服务于管理之中，采用“疏堵结合”的工作理念和工作方式，以保证城市行政执法工作始终关注民生，服务于公众。三是维护城市管理秩序。城管执法在整个城市管理中居于重要位置，本办法旨在维护有序的城市管理秩序，建设宜居城市环境。四是保护公民、法人和其他组织的合法权益。保护公民合法权益是政府依法行政的重要内容和目标。实践中，城管执法直接与群众打交道，在执法过程中，需要采取某些强制性行政行为，有可能侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。本办法旨在规范和控制行政权的行使，防止行政权恣意和权力滥用，以保护行政相对人的合法权益。
此外，本条明确了《城市管理执法办法》的立法依据为行政处罚法、行政强制法等法律法规。这意味着，该办法的内容不能与上位法——行政处罚法、行政强制法等内容相冲突。本办法属于规章，在法律适用时，如果与上位法法律、行政法规相冲突，应当适用上位法。
相关规定
《中华人民共和国行政处罚法》第十六条。
第二条
城市、县人民政府所在地镇建成区内的城市管理执法活动以及执法监督活动，适用本办法。
本办法所称城市管理执法，是指城市管理执法主管部门在城市管理领域根据法律法规规章规定履行行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。
条文主旨
本条是关于本办法适用范围和城市管理执法定义的规定。
条文解读
本条第一款规定了本办法的适用范围。城市管理执法针对的是“城市管理”行为。“城市”与“农村”一词相对应，从地域范围来看，哪些属于本办法中的城市的范畴呢？本条对此予以明确规定，即“城市、县人民政府所在地镇建成区内”。有关农村等地区的管理并不适用于本办法。
本条第二款对城市管理执法的内涵和外延进行界定。首先，该条款明确了城市管理执法主管部门具体负责城市管理执法工作，承载着城市管理领域的相关职责。其次，关于法律依据，城市管理执法主管部门执法必须有相应的法律依据，依法行政，不得超越法律规定。城管执法的依据包括法律、法规和规章。法律由全国人大及常委会制定。法规包括行政法规和地方性法规。规章包括部门规章和地方政府规章。需注意，规范性文件不得作为城管执法的法律依据。这主要是因为城管执法中多数属于侵益性行为，而规范性文件的法律位阶过低，其效力远低于上位阶的法律、法规和规章。因此，不能将规范性文件作为城管执法的依据。再次，城市管理执法行为包括行政处罚、行政强制等行政执法职责的行为。城市管理部门作为相对集中行政处罚权的重要产物，执法时常用手段即行政处罚和行政强制。相对集中行政处罚权制度将原来分散在各个部门的行政处罚权统一调整由城管行政执法机关来行使，这一改变有效避免了“多头执法”。但是诸如此类的行政强制性权力以国家强制力为后盾，极易侵犯公民权利和自由，其使用范围受到严格限制。在城市管理执法中，如果相对人能够自动履行义务，那么城管执法部门无须使用行政强制。如果采用劝导、说服教育等柔性行政等方式可以达到行政管理的目标，则不能采用行政强制。除了行政处罚和行政强制措施等行政行为以外，城市管理执法主管部门还可以采用其他行政执法手段，以达到执法目的。
相关规定
《中华人民共和国行政处罚法》，《中华人民共和国行政强制法》。
第三条
城市管理执法应当遵循以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、协调创新的原则，坚持严格规范公正文明执法。
条文主旨
本条是关于城市管理执法原则的规定。
条文解读
本条规定了城市管理执法原则。城市管理执法原则是一种高度抽象的并能够集中城管执法的基本价值观念的规范，反映出本办法立法的基本精神。城市管理执法基本原则对城市管理的立法和执法工作能起到宏观指导作用。此外，由于立法具有局限性，无法对所有具体事项进行规定，在存在规范漏洞的前提下，城市管理执法机关应当以本条规定的基本原则为指导进行执法活动。本条例规定的基本原则包括以下内容：
第一，以人为本。我国宪法规定“国家尊重和保障人权”。城市管理执法应当遵循以人为本的方式进行。城管执法的对象有许多是弱势群体，城管执法人员应当坚持以人为本的理念，采用人性化执法、柔性执法等方式进行管理，不得对行政相对人采取辱骂、殴打等侵犯其人身权和有辱人格的行为。城市管理执法应当注意保护公民的人身权和财产权，以充分体现以人为本原则。
第二，依法治理。当前，实现政府依法行政，建设法治国家是我国法治建设的重要目标。城市管理工作应当依法进行，这既是建设社会主义法治国家的必然要求，也是实现政府依法行政的重要保障。依法治理包括以下含义：一是依法治理要求城市管理工作要依法进行，不得超越法律、法规和规章的规定。对于城市管理执法主管部门而言，必须在法定的权限范围内行为，不能超越法律的限制，超越职权所做的行政行为属于违法行政。二是依法行政意味着遵循正当程序。城管执法遵循正当程序既是城管执法实体的重要保障，同时程序本身也蕴含了自然正义等原则。城管执法应当严格遵守法定程序，听取当事人陈述和申辩、说明执法理由，遇到应回避的情形时依法回避。
第三，源头治理。从源头治理是破解城管执法难题的重要法宝。城市管理工作千头万绪，简单地依靠突击式执法、运动式执法、行政处罚等方式治标不治本，在短时间内能够有一定的治理效果，但是从长远看，无法实现城市管理工作的目标。城管执法部门应当创新执法方式，实现源头治理。从源头治理要求城市管理执法部门深入调研、分析城市管理执法的难点所在以及产生的原因，进而从源头上找到实现城市管理规范化的方法。例如，合理规划区域允许公民在一定时间和地点摆摊设点，既可以解决摊贩堵塞交通等问题，同时也可以满足居民的生活需求。
第四，权责一致。“有权必有责”，行政机关享有职权的同时也应当承担责任。权责一致是依法行政的内在要求。一方面，城管执法需要有相应的权力保障，方能实现执法目标。另一方面，城管部门在行使行政权时，需要承当相应的责任。城市管理执法部门应当对执法过程中发生的违法行政承担相应的法律责任。要摒弃只想运行行政职权进行执法活动而不愿意承担责任的思维。
第五，协调创新。一是协调。城管执法工作仅依靠城管部门一己之力难以实现，需要政府各部门通力协作，互相配合。建立跨行业、跨部门的长效协调机制对于城市管理工作大有裨益。二是创新。创新是一个国家发展的动力源泉。城管工作也不例外，也要发挥创新精神，主动适应新时代的发展。城市管理执法工作人员应当发挥主观能动性，不断创新理念和工作方式。例如，在大数据时代，依托互联网建立城市管理信息共享平台可以为提高城市管理的科学化、精细化水平提供有效的技术支撑。
城管执法在坚持上述原则的前提下，要坚持严格、规范、公正、文明执法。严格执法意味着行政机关不得进行选择性执法，而应当严格依法办事。规范执法意味着城市管理执法应当规范化，必须由具有执法主体资格的人员依照法定程序进行执法活动。公正执法要求城管执法工作人员办事公道，不徇私情，依法办事。要求城管执法人员合理考虑相关因素，不考虑与执法无关的因素，如家庭背景等。文明执法意味着坚决拒绝暴力执法。城管执法代表了政府形象，城管执法人员应当严格要求自己，不断提升自身素质和修养，坚决避免以暴力等形式执法。坚持严格、规范、公正、文明执法才能更好地实现政府善治，构建和谐的城市环境。
相关规定
《中华人民共和国宪法》第三十三条。
第四条
国务院住房城乡建设主管部门负责全国城市管理执法的指导监督协调工作。
各省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内城市管理执法的指导监督考核协调工作。
城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。
条文主旨
本条是关于城市管理执法领导体制的规定。
条文解读
本条有关城市管理执法体制的规定在中央层面明确了城管执法的指导、监督、协调的部门，并且按照行业管理的模式构建了全国统一的城管机构体系。
在本办法颁布之前，城市管理工作属于所谓无行业主管部门的执法机构。[1]各地城管执法机构属于地方市、县政府的执法机构，中央政府和省级政府中没有单独的城管执法机构主管部门。就全国来看，由于这个系统长期没有行业行政主管部门，即“国家无部委，省里无厅局”，因此，各城市各行其是，在城市管理行政执法体制方面存在着体制混乱的问题。很多城管部门提出正是由于城管缺乏中央层面的主管部门，造成城管机构名称、性质、体制诸多方面存在较大差异，因此城管执法体制凸显出以下问题：第一，在整个大行政管理体制背景下，没有给无行业主管的部门提供足够的制度支持和体制支持。第二，城管执法事务和城管执法机构的诉求难以得到反映。城管执法机构成立和开展工作以来，一直存在着诉求难达上级政府和中央的困难，这是困扰着城管执法机构多年的一个不可忽视的问题。其他执法机构如规划、建设、房地产管理、道路交通、工商管理、市政、园林、旅游等，都可以自下而上地反映诉求，唯独城管执法机构的诉求按照程序一般只能到达所在的城市政府。[2]
而依据本办法第四条规定，中央层面由国务院住房城乡建设主管部门负责全国城市管理执法的指导监督协调工作，由此建立起自上而下的城管执法机构体制，在中央层面给城管机构确立一个指导、监督、协调的部门。住建部在城市管理执法方面的职责权限主要集中体现在指导、监督、协调三个方面，明确了国务院住房城乡建设主管部门有权对全国城市管理执法行为进行指导监督协调的权力。上级行政机关具有人才、财力、技术等方面的优势，能更有效的地统筹兼顾各方面的需求，其亦具有指导监督协调下级城市管理执法部门的能力和水平。
本条在适用时需要注意，国务院住房城乡建设主管部门对全国城管执法部门的执法行为进行指导、监督、协调工作，可以采取三种方式：一是指导，主要是指上级城管执法部门在业务上提供切实可行的劝告、意见、建议、答复等，这些均属于非强制性的方式和方法，不具有强制性效力，下级城管执法部门可以根据自身的实际予以适用。指导意味着住建部应当担负起指导全国城管执法工作的责任，对于城管执法进行全面指导，以保障下级城管部门能够建章立制，如指导城市管理执法主管部门运用执法记录仪等技术手段，实现执法活动全过程记录。二是监督，主要是指上级城管执法部门通过检查、督促、督察等方式，提升下级城管部门的执法水平，使各项执法行为更加合法、高效。监督意味着国务院住建部应当监督下级城管部门依法行政，确保城市管理执法主管部门依照法定程序开展执法活动。三是协调，城管职权关系到与政府许多其他职能部门之间的权限划分。为了避免互相推诿，国务院住房城乡建设主管部门应当担负起协调职责。
各省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门负责本行政区域内城市管理执法的指导监督考核协调工作。省、自治区人民政府与国务院保持一致，上下对口，省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门对于城市管理执法工作，其职责权限主要集中在指导、监督、考核、协调四个方面。具体表现为：一是指导，各省、自治区人民政府城乡建设主管部门负责指导本行政区域内城市管理执法工作。二是监督，各省、自治区人民政府城乡建设主管部门要强化对本行政区域内城市管理执法的监督指导，帮助下级城管执法部门解决执法实践中遇到的实实在在的问题。为此，各省、自治区人民政府城乡建设主管部门首先应通过培训、学习、引进专业性人才等，提升自身的业务水平和能力，加强对新情况、新问题的研究，及时提出相应的应对措施。各省、自治区人民政府城乡建设主管部门通过监督，可以了解城管执法的实际效果，掌握城管执法过程中有无越权、滥用职权、不作为等违法行为。此外，通过监督，还可以发现制约城管执法的关键因素所在，进而加以改进和补救。概言之，监督可以有效督促城管工作人员依法行政，纠正违法或者不当行为，避免城管机关出现执法效率低下、侵犯公民权益等现象。三是考核，与国务院住房城乡建设主管部门相比，省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门多了一项职能即考核。省级政府住建部门通过对本行政区域内城管执法部门的执法状况进行考核，可以有效掌握执法的实际情况，奖励先进，鞭策后进，有助于发现执法过程中存在的问题，对症下药，以更好地促进城管执法工作。在实施考核制度时，应当结合城管执法实践，制定一套科学有效的考核标准和体系，这是考核取得实效的基础。四是协调，在各省、自治区行政区域内的城市管理执法协调工作应当由各省、自治区人民政府住房城乡建设主管部门负责。
城市、县人民政府城市管理执法主管部门处于城市管理的一线，具体实施城市管理执法工作。因此本办法规定，城市、县人民政府城市管理执法主管部门负责本行政区域内的城市管理执法工作。
第五条
城市管理执法主管部门应当推动建立城市管理协调机制，协调有关部门做好城市管理执法工作。
条文主旨
本条是关于协调机制的规定。
条文解读
城市管理部门整合了原本分散在住房城乡建设部门、环境保护管理部门、工商管理部门、交通管理部门、水务管理部门、食品药品监管等部门的涉及城市管理的相关职能，将城市管理执法权从原来集审批、处罚、强制、监管等权力于一体的部门中划拨出来。城市管理执法将行政处罚权、行政强制权相对集中后，行政权力进行了重新配置，前端管理中的行政权如行政许可权与末端执法中的行政处罚权、行政强制权分别归属于原职能部门和城市管理执法主管部门。行政许可权与行政处罚权的相互分离，改变了原来职能部门既当运动员又当裁判员的局面，可有效制约许可部门滥用行政许可权。然而城市管理事务千头万绪，牵一发动全身，单纯依靠城市管理执法主管部门无法实现管理目标。城管执法涉及事项众多，与其他政府职能部门发生业务联系的几率较高，实践中城管执法中仍常与其他部门存在职责交叉等情形。鉴于我国实行条块分割体制，各部门之间协调存在一定难度，因此，本办法规定城市管理执法主管部门应当推动建立城市管理协调机制。具体而言，县级以上地方人民政府城市管理执法主管部门应当在本级政府建立的城市管理协调机制中积极发挥作用，协调有关部门做好城市管理执法工作。城市管理部门与其他部门应当建立联动机制，在遇到需要其他职能部门配合或协作的情形时，应当积极协调有关部门，确保各部门做好业务的衔接工作，保障城市管理工作的顺利进行。
第六条
城市管理执法主管部门应当加强城市管理法律法规规章的宣传普及工作，增强全民守法意识，共同维护城市管理秩序。
条文主旨
本条是关于法治宣传的规定。
条文解读
城市管理与公民的切身利益息息相关。城市管理执法部门要充分认识开展城管执法工作的重要性，加强宣传城市管理法律、法规。按照现代行政法理论，行政机关执法时存在多种可选择的手段，应当选择对相对人利益损害最小的方式。城市管理执法部门可以通过帮助、宣传、教育、劝导来使公众达到法律的要求。唯有全民形成尊法、守法的良好氛围，树立主人翁意识，自觉维护城市管理秩序，才能达到最佳的城市管理效果。法律意识的培育是一个宏大工程，除了加强法律教育、拓宽法制宣传的渠道和途径等措施外，实践中，各级执法部门及其执法人员在具体执法过程中的依法执法、摆事实讲道理等过程同时也是对当事人及周围群众进行法制宣传的过程，等于是在“执法讲法”和“以案说法”，这正是行政处罚法“处罚与教育相结合”原则的体现。
相关规定
《中华人民共和国行政处罚法》第五条。
第七条
城市管理执法主管部门应当积极为公众监督城市管理执法活动提供条件。
条文主旨
本条是关于公众监督城市管理执法活动的规定。
条文解读
公众监督城市管理执法活动有利于督促城管部门依法行政，预防和减少腐败。
我国是人民当家作主的社会主义国家。公众监督既是人民当家作主的重要体现，也是预防和减少腐败的有效途径。在城市管理中，公众监督城市管理执法活动，有助于提高执法的透明度，促使城市管理执法主管部门依法行政。“绝对的权力导致绝对的腐败”，公权力应当受到监督和制约。公众通过投诉、举报、控告等方式对城市管理执法活动进行监督，可以形成有效的“倒逼”机制，督促其依法行使职权，减少怠于履行职责的不作为和乱作为行为。拓宽公众监督渠道，让更多的市民参加到城市建设和管理中来，是未来城市管理工作必然的取向。此外，行政复议和行政诉讼也属于公众监督城市管理执法活动的有效途径。公民、法人或者其他组织认为城市管理执法主管部门及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益的，有权依法申请行政复议、提起行政诉讼。本条在具体的适用过程中，各地城管执法部门应注意如下几点：一是应当畅通投诉、举报等多种渠道，为公众监督城市管理执法活动提供条件。城市管理执法主管部门应当向社会公布投诉、举报电话及其他监督方式。公民、法人或者其他组织发现城市管理执法主管部门及其工作人员有违法、违纪等行为可以依法向有关部门投诉、举报。城市管理执法主管部门应当积极为公众监督城市管理执法活动提供条件。公众监督的对象包括两个方面：城市管理执法主管部门及城管执法工作人员。城管执法过程中有可能存在超越职权、不作为、乱作为、“吃拿卡要”等违法、违纪行为，公众有权对其进行监督。二是应充分保障行政相对人的复议和诉讼权利。城管执法部门在作出行政处罚、行政强制等相关决定时，应当告知行政相对人的复议权和诉讼权。行政复议和行政诉讼，是防止和纠正违法或者不当城管执法行为，维护公民、法人和其他组织合法权益的重要制度。各地城管执法部门不得设置不合理的条件阻碍当事人复议权和诉讼权的行使。行政相对人申请行政复议或行政诉讼的标的，除了行政处罚、行政强制等具体的行政执法行为外，还可能包括该行政执法行为所依据的具有普遍约束力的规范性文件。这点在行政复议法第七条，行政诉讼法第五十三条已经作出了明确规定，各地应当保障予以落实。行政相对人提起复议或诉讼案件程序方面的具体规定，比如申请、受理、审查、作出决定等程序性问题，各地应当依照行政复议法和行政诉讼法的相关规定执行。
相关规定
《中华人民共和国行政复议法》第二条、第七条、第九条，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第四十五条、第四十六条、第五十三条。