第三节　行政法律规范

一、行政法律规范的概念

行政法律规范，是行政法最基础的一个概念，因为是基础概念，人们常常挂在嘴边上，如同其他人们熟知的名词概念一样也因此最被熟视无睹。

给行政法律规范下定义，通常的做法是将“法律规范”的概念套上“行政”或“行政管理”的定语。法律规范，按照最容易理解的说法，“是以规则的形式作出的权利义务规定”[5]；那么“行政法律规范”就是有关行政管理关系或行政监督关系的权利义务规则。

由于“法律规范”“行政法律规范”在定义时，都是被最终定位为“规则”，作为与“原则”相对应的概念，规则是制定法中出现的“规定”。因此，与之最易于混淆的莫过于实定法中的“条文”，即将“行政法律规范”等同于构成行政法的各种法律文件的条文。

但就法律规范的构成而言，法律规范是由假定、处理、制裁构成的。“假定”指适用规范的必要条件，“处理”指行为规范本身的要求，“制裁”指对违反法律规范将导致的法律后果的规定。以行政法律规范为例，一个税收方面的法规规定某一税种适用的对象即为“假定”；规定符合该法规定的纳税对象，按照一定税率纳税及纳税的方式等，即为“处理”；而规定对违反该法规将承担的法律责任，即为“制裁”。所以一个行政法律规范，实际上包括上述三方面内容的规定。而一个法条就是制定法逐条标序、在每个序号后边的那条规定。由于法条不同于法律规范，所以有时会出现法律规范不完整的情况。例如有时法律法规规定了该法适用的条件和具体的权利义务，但没有规定违反该法应当承担的法律责任，这时这一法律规范就是不完整的，因为它缺乏“制裁”的内容。因此，就法律规范的完整性而言，法律规范应当包含有违反“处理”，而对“假定”部分所指明的对象施以“制裁”的内容。

法条一般都是一条规定一项内容，没有过法条将某一法律规范的三项内容都规定上去的。所以指法律规范为法条，是误解或混淆。

法律规范与行政法律规范相比，增加了“行政”这一定语，这个定语是为“法律规范”定性的。也就是说，这个法律规范是行政性的。何谓“行政性”？简单地说，关于公行政的法律规范就是行政法律规范。“行政性”指这一规范与行政有关。这里的行政是指国家行政或公行政，而非一般社会组织都具有的组织管理甚至后勤的职能。

二、行政立法与行政法律规范的联系与区别

行政法律规范是关于国家行政或公行政的法律规范，可见行政法律规范是从实质内容上界定的。与之易于混淆的概念是行政立法。在行政法学范围内，行政立法的“行政”两字是表明这种立法是行政机关制定的。行政法律规范与行政立法是相互关联却又有区分的两个概念。

行政立法是行政机关的“立法”，行政机关立法是有界限的，要在行政机关行政管理权限范围内立法，因而可以说，行政立法基本上是制定行政法律规范。这与行政立法的性质是相符的。行政立法从本质上是执行性立法。也就是说，行政机关是执行法律的机关，其所执行的法律往往需要行政机关具体化、细化，在法律允许的范围内，有时候行政立法还会对其执行的法律作某些细节上的补充规定。法律从适用上可以大分为两类，司法机关执行或适用的法律和行政机关执行或适用的法律。凡属行政机关执行的法律，其规定所涉及的事项范围应该是行政管理的事项，因而行政立法大量的规定无疑是行政管理领域内的事项。行政立法所制定的规范，肯定是以行政法律规范居多。

但是，行政立法中可能也有其他法律规范，例如《国务院城市私有房屋管理条例》。[6]中不少条款都是民事性的法律规定，像关于房屋“买卖”的第三章：房屋所有人出卖共有房屋，须提交共有人同意的证明（第十条）；房屋所有人出卖房屋，须提前三个月通知承租人，在同等条件下承租人有优先购买权的规定，都不是行政法律规范，而属于民事法律规范。第四章“租赁”、第五章“代管”中，也有不少民事性的法律规范。

另外，在某些行政立法中，还有一些刑事性质的规定，如《国务院村庄和集镇规划建设管理条例》第四十一条规定：“损坏在村庄和集镇区的文物古迹、古树名木和风景名胜、军事设施、防汛设施，以及国家邮电、通信、输变电、输油管道等设施的，依照有关法律、法规的规定处罚。”这里所说的处罚，既包括行政处罚，又包括刑事处罚。再如广东省人民政府颁布的地方规章《广东省林地管理办法》[7]第二十九条规定：“有下列违法行为之一的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》的规定给以处罚；情节严重的、构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任：（一）在山林权争议地区或以山林权纠纷为借口，煽动群众闹事，抢砍林木的；（二）以暴力、胁迫或者其他手段抢占林地的；（三）阻碍国家工作人员依法执行林地管理职务的。”这一规定，不仅抽象地规定了追究刑事责任，而且具体描述了“罪状”，非常明显属于刑事法律规范的范畴。当然，最为常见的，是行政法规或规章经常会规定：违反本条例（或办法等），构成犯罪的，依法追究刑事责任。

行政立法规定刑事责任的情形需要区分，如果创设罪名显然是不可以的，违反了法律保留原则。但最常见的“违反本条例、本办法，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的规定，实际上是对刑法相关规定的重申，并未创设新的刑事法律规范，是否追究刑事责任也是完全取决于刑法自身的规定，也许这种宣示性规定不那么必要，但应该说并没有违反法律保留原则。

行政立法含有民事性法律规范，一般来说应当具备两个条件：一是有法律授权如婚姻法关于婚姻登记授权国务院作出规定属之；二是行政立法涉及私权领域是因为公共管理需要适度进入私权领域。如家庭安装卫星接收器，有关主管部门规定要经过“批准”。公共安全、大众健康、精神文明甚至更为抽象的公共利益，都是公法干预私权领域的理由，所以“适度”的界限是个很复杂的问题，超出此处话题，这里不便讨论。

总之，注意上述现象，明了行政立法与行政法律规范并非完全是同心圆。另外，行政法律规范文件渊源很多，行政立法只是其中比较重要的渊源形式，还有法律、地方性法规、司法解释等都包含着大量行政法律规范。