第二节 合法行政（行政法治）原则
Rule of Law，法治。意思是依法治国、依法管理国家。法治的实质是人民本位，政府在第二位阶，因为法治是要政府服从人民——即服从于体现人民意志、利益的法律。法治要求政府在法律范围之内活动；法治要求政府、行政机关违反法律同样要承担法律责任。
对这一原则如何概括呢？这十几年来用得最多的是“依法行政”。其实从Rule of Law到“依法行政”，中间是有些跳跃的，因为Rule of Law是英国人传达出的观念，而“依法行政”是德国人后来居上的“学习心得”。虽说两者大同，但是仅从文字自身的效果看，依法行政的“形式化”要求的味道更浓些。有人在观察国外近况后，认为行政法治的关键不是政府的行为是否符合形式上的法律，而是政府的行为是否符合法律的“正义性”，因而认为应当以“合法行政”原则取代“依法行政”的提法。但是，矫枉不能过正，不能认为政府只是按照正义判断处理问题，政府基本上还是按照法律处理解决问题、履行自己的职责，不公正、不合理的个别情况，恰恰是要靠行政法的其他基本原则调整，来达到实质法治的要求。因此，从内容上看，本书并不认为一定要以“合法行政”代替“依法行政”；但是如果从文字带来的效果来看，“合法行政”比“依法行政”更具实质法治的色彩，因为原则具有高度概括性、提示性，其宣示的效果极其明显，本书决定使用“合法行政”的概念。
一、法律优越原则
法律优越原则又称为法律优先原则，指立法者制定的法律代表民意，具有崇高性。未经废止、撤销前，其位阶高于其他行政机关制定的法规、规范。也就是说在法律规定面前，法律是至上的，行政必须服从法律，合乎法律。
这一原则首先表明了立法（人民意志的体现）与行政的关系。行政服从法律，当然是法治的要义之一。在有法律规则的前提下，行政必须按照法律规则办事。具体言之，包括以下要求：
1.行政主体的行政职权范围由法律设定与依法授予
任何要行使行政权力的组织，自身首先是一个合法主体，这是对行政主体自身的要求。要成为一个合法行政主体，要按照法定条件和程序成立，详见后相关章。
这个主体的行政职权范围也是要由法律确定授予的。因为道理很简单，行政机关不能自己授予自己权力，又自己行使权力。
2.行政主体实施行政行为必须依照和遵守行政法律规范
行政职权的行使有实体问题，也有程序问题。实体问题是按照行政法的实体要求处理行政事务，如核发行政许可，就是要按照法律规定的条件审核申请人的资格、条件，决定是否予以许可，主管行政机关不得自行设定许可条件作为审核标准；程序问题是如何行使行政职权的问题，关乎行使行政职权的步骤、方式方法、时限。如某行政机关有处罚权，但是不能随意行使，要按照处罚法及其相关单行法要求的调查、表明执法者身份、告知权利、听取意见、说明理由等程序环节依次进行。
3.违法的行政行为可能被撤销
行政行为如果违法，可能会被撤销。我们经常听到“违法必究”，违法者受到追究似乎是无异议的事。但是这并不是绝对的，普通公民违法，如果超过追诉时效就不被追究法律责任了；而行政机关的违法行为是否被撤销也取决于多种因素，如是否已有相对人对该违法行为申请行政复议或者提起行政诉讼，质疑其合法性？抑或没有相对人质疑，但行政机关包括作出该行为的机关或者其上级行政机关已经发现此行为违法？如果既无相对人按照法定途径质疑，行政机关也没有发现其违法，则该违法行为未被纠正或者追究责任。
之所以对相对人质疑违法行政行为规定一定的期限，是为了维持秩序的稳定性，如果所有的行政行为都永远处于可被质疑状态，实施法律活动所形成的秩序就会受到破坏，法就无安定性可言。
事实上，行政机关主动撤销违法行政行为也受到一定限制，在经过了相当时间后，即使行政行为违法，行政机关也要本着“法安原则”在确定撤销可能损害许多信赖此行政行为的相对人的利益，或者反倒会伤害公共利益的时候，也可采用确认该行政行为违法，令行政机关采取弥补该违法行政行为的措施。对利益大小、利益冲突进行斟酌和权衡，比机械地执行所谓违法必究要好得多。
行政行为违法，在事后程序中一般是可以撤销的，对于有些比较极端的情形，该行政行为甚至是无效的。违法的行政行为已经生效，事后被撤销时，是将撤销效力向前追溯直到该行为的生效之时，就像拔野草时就连根拔掉。但是无效的行政行为是说它根本没有生效。即使当事人以为其合法已经服从也没有让它生效。容后再叙。
4.违法行政行为造成损害后果的，行政机关承担相应的法律责任
违法行政行为可能有两种情形，一种是没有造成损害后果如行政处罚决定违法被撤销，但是处罚决定尚未执行；另一种情形是已经造成了损害后果，如行政主管机关违法吊销了某一企业的许可证，造成该企业停工停产一年。前一种情形，违法行为被撤销就没有什么危害后果了，而后一种情形，除了该行政行为被撤销或被确认违法外，行政机关还要对违法行政行为造成的损害承担相应的法律责任，即行政赔偿责任。
5.除法律另有规定外，一切行政行为必须接受人大监督、司法监督、行政系统内部的监督和社会监督
行政行为受监督，是人民政府性质决定的。人大的监督是一种政治监督，也是一种法律监督，相应的，人大通过人事任免权、问责制、弹劾、质询等实现对政府行政机关的监督；也通过决定预算、决算等实现对政府行政机关的约束。
政府与法院都是由人大产生并向其负责的，但法院是解决争议、纠纷的国家机关的性质决定了行政争议由法院受理、裁判。法院通过审查行政行为的合法性，完成监督行政的任务。当然检察院对政府行政机关的监督也属于司法监督，如其通过抗诉来质疑行政行为的合法性。将来也可能通过建立公益诉讼尤其是公益行政诉讼的方式，更加深入地监督行政活动、行政行为。
政府行政机关系统内的监督是通过多种途径实现的，如行政复议是一种由相对人启动的审查具体行政行为甚至连带审查规范文件的法定程序，而更多的是基于行政机关上下级之间的指挥、命令权产生的监督，或者由专门享有监督权的行政机关如监察部门、审计部门所进行的监督，后面这种监督不依赖于外部相对人的启动而可以主动实施。
社会监督是最广泛的监督，包括媒体通过报道产生舆论压力的监督，也包括公民、法人或者其他组织通过各种其他方式对政府行政机关实施的监督，如《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……”公民行使批评、建议、申诉、控告、检举的权利，很多情况下，是对政府行政机关实施了某种监督。
二、法律保留原则
法律优先原则是对行政机关的起码要求，即法律面前，行政机关必须服从。是讲在有法律的情况下行政与法律的关系。但是有时候，法律未必有规定，或者仅有原则规定缺乏具体详细的规定，那么行政机关如何行事？是不是像普通公民那样，法无明文禁止即为自由？显然不是。是不是“无法律即无行政”？完全这么理解也失之机械和偏颇。那么应当如何划一条界线，使得行政机关在没有法律规定时，既不束手无策，也不是为所欲为，而是恰到好处地处理社会问题却“不逾矩”。于是有了法律保留原则。
法律保留原则，顾名思义指立法事项预先保留给立法机关，行政机关不能染指。这就意味着，即使法律空白，行政机关也不能对这些法律保留事项作出规定。相反，如果不属于法律保留事项，在法律空白的时候，行政机关可以在其行政管理权限范围内制定行政规范文件，包括较为正式的行政规范文件即行政立法如制定行政法规、规章，也包括非正式的各种其他行政规范文件。
“法律保留”保障了最重大、最重要事项的立法权由全国人大及其常委会行使。实际上即与宪法确定的我们国家的政体人民代表大会制衔接上了，是将最重要的立法事项保留给人大，即由人民选出的代表来决定这些最重要的事情。
关于立法保留，我国的《立法法》第八条规定了十个事项：（一）国家主权的事项；（二）各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权；（三）民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度；（四）犯罪和刑罚；（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚；（六）税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度；（七）对非国有财产的征收、征用；（八）民事基本制度；（九）基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度；（十）诉讼和仲裁制度；（十一）必须由全国人民代表大会及其常务委员会制定法律的其他事项。
《立法法》第九条进一步区分了相对保留和绝对保留：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”这就意味着，全国人大常委会可以酌情授权国务院制定行政法规的事项，是“相对保留”的事项，而根本不能授权出去的立法事项是法律的“绝对保留”。
因为这样的“法律保留”是指立法事项的法律保留，所以有人又将之称为“立法保留”。而将另一种“法律保留”称为行政法意义的法律保留，即指任何行政行为均应有法律授权。相对“立法保留”允许在立法保留之外，行政机关有所作为，行政法意义的法律保留是一种“全面保留”，是耳熟能详的“职权法定”原则的另一种说法而已。值得注意的是，不能把职权法定过于机械的理解，乃至于认为行政机关一举一动都要法律授权，实际上那是不可能的。如法律规定了一种情形某行政机关可以处理，但是不可能将行政机关“处理”时的每一个举动都规定得死死的。过于机械的理解职权法定，也会给不想负责任的公务员、行政机关留下推诿的借口。
行政法意义的法律保留与立法保留的区别在于，立法保留中的立法是指狭义的法律即全国人大及其常委会制定的法律，而行政法意义的法律保留中的“法律”是广义的，也就是说，一方面强调职权法定，但是另一方面，“法定”并不仅仅指法律确定，可能还有行政法规、地方性法规甚至规章确定的职权。如处罚法授权规章可以设定一定数额的罚款，某一规章据此对某一违法行为设定了一定数额的罚款，就是规章赋予有关行政机关一项新的职权。所以行政法意义的法律保留要复杂得多，要根据单行法具体规定才能作出判断这一领域的“法”定，到底幅宽多少。
三、人权保护原则
保护人权是宪法对各个部门法的要求，在行政法领域强调人权保护，却具有更为重大的意义。这是因为，政府行政机关是国家机关中直接与老百姓打交道的机关，且法律赋予政府行政机关庞大的权力，同时要求行政活动的高效。在一个享有多重权力、追求行政效率的政府面前，强调尊重人，维护人的尊严就显得格外重要。尤其在我们这样一个长期以来“官贵民贱”传统观念根深蒂固的国家，树立起人格尊严的大旗，并且在行政活动中真正做到尊重人权、维护人的基本权利远非一日之功。
从实质法治的意义来看，人性尊严应当是其应有之义。如果离开人性尊严，法治还有什么意义？法治的一切规定性都是以人性尊严为基础的。
四、责任政府原则
行政活动不论合法还是违法都可能造成相对人的权益受到损害的后果。但是如果损害是普遍的，国家就不为此承担责任，如税收是强制性无偿剥夺了相对人的一定数额的金钱，使纳税人的财产受到了损失，但是由于税收是普遍的，不是针对个别人的，国家并不为征税承担填补纳税人财产损失的责任。但是如果损害是个别的，则不论行政活动是否违法，国家都承担相应的填补损害的责任。如新建飞机场是造福社会的公益性事业，但是并不能因此无偿获得被拆迁人的土地，也不能无偿地拆除其房屋；再如紧急情况下，政府行政机关可以动用紧急征用权力，征用企业或个人的飞机、船只、车辆、房屋等财物，但是可以动用，不等于无偿动用，动用的代价是政府买单的。
违法的行政活动或者行政行为，如果造成损害的，政府行政机关更是责无旁贷要承担填补损害的责任。
责任政府是法治的要求，政府行政机关要与私人一样为自己的行为负责、承担责任。