第二章 房地产开发用地

第一节 土地使用权出让

第八条【土地使用权出让的定义】

土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

注解

土地使用权出让是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。

土地使用权出让金是指土地批租时一次性收取的费用，即为土地有效年限的使用价格，所以也可称之为“地价”。出让金包括土地开发投资费用和使用期内的土地使用费。前者包括征地、动迁及为地块直接配套的基础设施费，是对开发投资的一次性补偿，后者为土地资源使用的费用，即“地租”，是土地所有权在经济上的体现。如批租50年，就要一次性支付包括全部年限的使用费。

土地出让金根据批租地块的条件，可以分为以下两种：一种是“熟地”价，即提供“七通一平”的地块，出让金包括土地使用费和开发费；另一种是“毛地”或“生地”价，即未完成“七通一平”的地块，出让金仅为土地有偿使用的部分，投资者需自行或委托开发公司进行受让土地的开发工作。

土地出让金又可分为地面价与楼面价两种计算方法，地面价为每平方米土地的单价，即以出让金总额除以土地总面积；楼面价为摊到每平方米建筑面积的地价，即以出让金总额除以规划允许建造的总建筑面积。投资者往往以楼面价来计算投资效益。因为地面价不能反映出土地成本的高低，只有把地价分摊到每平方米建筑面积上去核算才有可比性，也易于估算投资成本，进行估算投资效益。一般认为建高层可摊属地价，实际上不一定如此。因为土地出让金是按建筑面积计收的。

土地出让金的支付方式，如果是外商投资或中资企业开发外销房的，要以外汇支付；如是中资企业开发内销房或外资企业开发内销房的，可以人民币支付。也有以实物支付的方式，如投资者得到一块土地，以建造一座立交桥、一条道路或一个停车库等建筑物来偿还地价。

应用

7.土地使用权出让有哪些基本特征?

（1）土地使用权的出让是以土地使用权和所有权的分离为基础，国家作为土地所有者的地位不变，而土地使用权受让人取得一种独立的财产权利，包括所有权中占有、使用、收益和一定程度的处分权（如土地使用权转让、出租、抵押等），出让的土地使用权是一种与土地所有权相分离的独立物权，不同于所有权中单纯的使用权能。

（2）土地使用权出让由政府垄断。土地使用权出让只能是国有土地，土地使用权出让方只能是市、县（市）人民政府的土地管理部门，其他任何部门、单位、个人不得实施土地出让行为。

（3）土地使用权的出让是有年限限制的，土地使用者享有土地使用权的期限以出让合同中约定为限，但不得超过法律规定的最高出让年限。

（4）土地使用权出让是有偿的，受让方获得一定年限的土地使用权是以向出让人支付“出让金”为代价，一般在出让合同签订后的法定期限内，由受让方向出让方一次性支付或法定期限内分期支付。

（5）土地使用权的出让是土地使用权作为商品进入市场流通的第一步，反映了作为土地所有者的国家与土地使用者之间的商品经济关系。

境外法人受让国有土地使用权是否违反我国法律法规的规定?

根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规的规定，我国土地管理实行的是按用途管制而非按用地主体进行限制，原则上境内外法人均享有相同的待遇，均可依法取得国有土地使用权，进行土地开发利用。除另有特殊规定外，现行土地管理法律法规对境外法人在我国购买、取得国有土地使用权没有禁止性或者限制性规定。（《最高人民法院公报》2012年第6期：大连羽田钢管有限公司与大连保税区弘丰钢铁工贸有限公司、株式会社羽田钢管制造所、大连高新技术产业园区龙王塘街道办事处物权确认纠纷案）

配套

《土地管理法》第44-49条；《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》

第九条【集体所有土地征收与出让】

城市规划区内的集体所有的土地，经依法征收转为国有土地后，该幅国有土地的使用权方可有偿出让。

注解

我国的土地所有权主体有国家和集体两大类。但在涉及城市房地产规划的时候，集体所有的土地并不能自由转让给开发商，而必须先通过征收，转为国家所有以后，才能有偿转让给开发商，这里体现的是一种国家管理。

征收是集体土地转为国家土地的一种主要方式。

配套

《民法通则》第74条；《土地管理法》第45至50条；《土地管理法实施条例》第23至26条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第2条；《关于深化改革严格土地管理的决定》；《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》；《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》

第十条【土地使用权出让宏观管理】

土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。

注解

本条规定了土地使用权出让与土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划的关系。

土地使用权出让，必须符合土地利用总体规划。具体到出让的地块，必须符合当地市、县或者乡（镇）的土地利用总体规划。土地使用权出让，必须符合城市规划，具体包括以下方面：①土地使用权出让的投放量，必须与城市土地资源、经济社会发展和市场需求相适应；②土地使用权出让地块的利用，必须符合城市规划的要求；③土地使用权出让的地块面积，必须符合城市详细规划的要求，不得超出详细规划所确定的各项建设的具体用地范围；④土地使用权出让地块上的建筑，必须符合规划设计条件。这些条件包括：建筑密度、容积率和建筑高度、绿地比例、须配置的公共设施、工程设置以及建筑界线等。土地使用权出让，必须符合年度建设用地计划，其含义包括两个方面的内容：①土地使用权出让，必须符合年度建设用地计划所确定的出让地块幅数；②土地使用权出让，必须符合年度建设用地计划所确定的出让土地总面积。

配套

《城乡规划法》第38、39条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第10条

第十一条【年度出让土地使用权总量控制】

县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级以上人民政府下达的控制指标拟订年度出让土地使用权总面积方案，按照国务院规定，报国务院或者省级人民政府批准。

注解

本条是关于对房地产开发用地实行总量控制的规定。

根据本条规定，国家对县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的用地实行总量控制。具体措施包括以下两个方面：①房地产开发用地控制指标，是指省级以上人民政府根据国民经济和社会发展的需要以及房地产业发展对土地的需求，在保证土地供需平衡的基础上提出的房地产开发用地计划控制指标。②年度出让土地使用权总面积方案，是指市、县人民政府根据省、自治区、直辖市人民政府下达的房地产开发用地控制指标，结合当地房地产开发对土地需求的实际情况，分年度拟订的出让土地使用权总面积方案。

本条规定，年度出让土地使用权总面积方案须报国务院或省级人民政府批准。在一般情况下，省、自治区、直辖市人民政府拟定的年度土地使用权总面积方案，应当报国务院批准；市、县人民政府拟定的出让土地使用权总面积方案，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准。

应用

8.土地使用权出让需符合哪些前提条件?

第一，城市规划区内的集体所有的土地不能直接出让。城市规划区内的集体所有的土地，必须经过依法征收转为国有土地后，该幅土地的使用权方可出让。

第二，必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划。

第三，县级以上地方人民政府出让土地使用权用于房地产开发的，须根据省级人民政府下达的控制指标拟订年度出让国有土地总面积方案，按照国务院规定的用地标准，报国务院或者省级人民政府批准。

第四，出让的每一幅地块、用途和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。直辖市的县人民政府及有关部门行使上述规定的权限，由直辖市人民政府决定。

第十二条【土地使用权出让主体】

土地使用权出让，由市、县人民政府有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。

直辖市的县人民政府及其有关部门行使前款规定的权限，由直辖市人民政府规定。

注解

土地使用权的出让必须由适当的主体按照正当的程序进行。本条规定了市、县人民政府在土地出让行为上的权限，最高人民法院出台的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》更明确地加以规定，土地使用权出让的主体只能是市、县人民政府，土地使用权出让合同的订立与履行则由市、县人民政府的土地管理部门具体负责。

应用

9.关于政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限法律有何规定?

政府对有偿出让国有土地使用权的批准权限，应与行政划拨国有土地使用权的批准权限相同，按照《土地管理法》中关于国家建设用地批准权限的规定，出让国有土地使用权的批准权限为：耕地1000亩以上、其他土地2000亩以上的，由国务院批准；耕地3亩以下、其他土地10亩以下的，由县级人民政府批准；省辖市、自治州人民政府的批准权限，由省、自治区人民代表大会常务委员会决定。各地必须严格执行上述规定，对一次出让国有土地使用权的土地不得“化整为零”，变相扩大批准权限。

10.开发区管委会可以出让土地使用权吗?

2005年8月1日实施的《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》，对因开发区管理委员会出让土地使用权引发的合同纠纷作出了切合我国土地市场实际情况的处理规定，即“开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权合同，应当认定无效。本解释实施前，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同，起诉前经市、县人民政府土地管理部门追认的，应当认定合同有

效”。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8条；《城市国有土地使用权出让转让规划管理办法》；《关于出让国有土地使用权批准权限的通知》

第十三条【土地使用权出让方式】

土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。

商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

应用

11.办理土地使用权出让的具体程序是什么?

土地使用权协议出让办理程序，包括用地申请、大厅受理、集体会审、用地批复、登记发证；所需资料包括建设单位用地申请、建设项目立项文件或可行性研究报告批复、初步设计批复、年度投资计划、建设用地规划许可证或选址意见书、批次建设用地批准文件（收回土地批复文件、收回土地协议书）、建设用地呈报说明书和供地方案、高科技项目（或国家、省认定的高新技术企业）认定证书、原土地权属材料、地价评估报告及地价会审确认意见、营业执照和法人资格证书、身份证复印件、勘测定界图、界址点坐标成果表、建设项目总平面图、土地利用现状位置图以及其他有关资料。

土地使用权招标出让办理程序：①土地行政主管部门于截标日之前20日发布招标公告或发出投标邀请书；②投标人按照要求持有关证明报名并索取招标文件及有关资料；③投标人按招标文件的规定交付履约保证金后，在规定时间内将密封的标书投入指定的标箱；④土地行政主管部门会同有关部门组成评标小组进行评标，确定中标人；⑤土地行政主管部门向中标人和未中标人发出书面通知书，10日内退还未中标人履约保证金；⑥中标人须在接到中标通知书之日起15日内与土地行政主管部门签订土地使用合同；⑦中标人按合同规定交付全部地价款或租金后，依法办理土地登记，领取土地使用证。土地使用权招标竞买人需提供的资料：营业执照、公司章程、法人资格证书和法人身份证复印件、董事会同意表决书、银行开具的资信证明以及其他材料。土地使用权招标中标人需提供的资料：中标通知书以及其他同“有偿使用所需材料”。

土地使用权拍卖出让办理程序：①发布拍卖公告；②报名参加竞买并索取有关文件；③经审查合格的竞买人领取标志牌并交纳不低于公告规定数额的保证金；④在公告规定的时间、地点公开拍卖：竞买人显示标志牌，拍卖人点算竞买人，简介拍卖地块位置、面积、用途、使用年限、规划要求及其他有关事项，公布拍卖起叫价，竞买人按规定的方式竞相应价或加价，拍卖人连续3次宣布竞价后，最后应价人为买受人，与买受人签订《拍卖成交确认书》，公证机关当场公证；⑤买受人按照确认书规定的时间与土地行政主管部门签订土地使用合同，支付地价款或租金，保证金可充抵地价款或租金。未取得土地使用权的竞买人交纳的保证金于拍卖结束后10内退还；⑥买受人按规定期限交付全部地价款或租金后，依法办理土地登记，领取土地使用证。土地使用权拍卖竞拍人需提供的资料：营业执照、公司章程、法人资格证书和法人身份证复印件、董事会同意表决书、银行开具的资信证明、其他材料。土地使用权拍卖买受人需提供的资料：拍卖成交确认书以及其他同“有偿使用所需材料”。

土地使用权挂牌交易：土地使用权公开挂牌交易的，应公告最低交易价和其他交易条件。公告期限不少于20日。公告期限届满，按照以下规定确定能否成交：①若公告期限内只有一个申请人，且报价高于最低交易价，并符合其他交易条件的，则此次交易成交；②在公告期限内有两个以上申请人的，允许多次报价，土地使用权应由出价高者获得。报价相同的，由先报价者得；③若在公告期限内没有申请人的，或者只有一个申请人但报价低于最低交易价或不符合其他交易条件的，可调整最低交易价，重新挂牌交易。报价以报价单为准。成交后，买受人按规定期限交付全部地价款或租金后，依法办理土地登记，领取土地使用证。土地使用权挂牌交易竞买人需提供的资料：营业执照、公司章程、法人资格证书和法人身份证复印件、董事会同意表决书、银行开具的资信证明和其他材料。土地使用权挂牌交易买受人需提供的资料：挂牌交易成交认定书以及其他同“有偿使用所需材料”。

12.国有土地使用权挂牌出让中，挂牌出让公告的性质是要约还是要约邀请?

根据《合同法》第15条第1款的规定，国有土地使用权出让公告属于要约邀请，竞买人在竞买申请中提出报价，并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出让合同关系。国有土地使用权出让方因出让公告违反法律的禁止性规定，撤销公告后，造成竞买人在缔约阶段发生信赖利益损失的，应对竞买人的实际损失承担缔约过失责任。（《最高人民法院公报》2005年第5期：时间集团公司诉浙江省玉环县国土局土地使用权出让合同纠纷案）

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第11至18条；《协议出让国有土地使用权规定》；《国土资源部关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》；《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》

第十四条【土地使用权出让最高年限】

土地使用权出让最高年限由国务院规定。

注解

本条是授权性条款。将土地使用权出让的最高年限授权国务院规定。根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，国有土地使用权出让最高年限按下列用途确定：① 居住用地70年；②工业用地50年；③教育、科技、文化、卫生、体育用地50年；④商业、旅游、娱乐40年；⑤综合或其他用地50年。

土地登记时，土地使用年限自用地单位或房地产开发商与国土部门签订土地出让合同之日起算。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条

第十五条【土地使用权出让合同】

土地使用权出让，应当签订书面出让合同。

土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。

注解

土地使用权出让合同属于典型的行政合同。行政合同既有国家行政管理的特点，又有合同的一般特点，行政管理特点和合同特点的结合，构成了行政合同的特征。

从签订土地使用权出让合同的土地行政主管部门来看，在合同的签订和履行过程中，行使的都是行政权力。我国《土地管理法》第5条明确规定，国务院土地行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设置及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。由此可见，国务院土地行政主管部门和县级以上地方人民政府土地行政主管部门的职责就是负责土地的管理和监督工作，这是行政职责，不是民事权利。进行土地出让，是行使土地管理权的一种具体形式，签订土地使用权出让合同也是市、县土地行政主管部门的一项行政职责。

从签订土地使用权出让合同的相对人来说，在签订和履行合同中，都是行政相对人。在签订合同的过程中，他们是行政许可的申请人；在合同的履行过程中，他们是国家土地行政管理的相对人。双方通过合同形成的是行政法律关系。土地使用权出让合同虽然具备普通民事合同的一般特征，如合同的签订是双方当事人意思表示一致的结果，双方应自觉履行合同中规定的义务，但是土地使用权出让合同又与普通民事合同有严格区别，具体表现为：第一，主体的特定性。普通民事合同的主体双方并没有严格的限制，可以是公民、法人或其他组织；而土地使用权出让合同的出让方是土地行政主管部门，受让方一般是公民、法人或其他组织。第二，合同内容的特定性。土地使用权出让合同的内容，基本上都是行政上的权利和义务。国家对其拥有宪法和法律授予的司法管辖权、行政管理权以及其他按法律规定由国家行使的权力和社会公众利益所必需的权益。第三，土地行政主管部门有优益权。土地使用权出让合同是在土地行政主管部门与土地使用者之间签订的，二者法律地位是不平等的，土地行政主管部门代表国家的利益，这就决定了在土地使用权出让合同的履行、变更和解除中，土地行政主管部门具有优益权。首先，在履行合同过程中，土地行政主管部门可以监督合同另一方当事人对合同的履行情况，如是否按照申请的范围使用土地；其次，在变更解除合同时，土地行政主管部门根据社会公共利益的需要，可以单方依法变更或解除合同，如通过土地征收的方式，在土地使用权出让合同期限届满以前提前收回土地的使用权，而土地使用者没有这种权利；最后，土地使用权出让合同的纠纷通常采用行政救济手段解决，如土地行政主管部门单方解除合同后，由国家给另一方当事人一定的物质补偿。

配套

《合同法》第10、11条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第8至18条

第十六条【支付出让金】

土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。

注解

经市、县人民政府批准同意以协议方式出让的土地使用权，土地使用权出让金低于订立合同时当地政府按照国家规定确定的最低价的，应当认定土地使用权出让合同约定的价格条款无效。

因出让金支付发生纠纷的，如果当事人请求按照订立合同时的市场评估价格交纳土地使用权出让金的，人民法院应予支持；如果受让方不同意按照市场评估价格补足出让金，请求解除合同的，人民法院也应予支持。因此造成的损失，由当事人按照过错承担责任。

应用

13.土地使用权出让金的标准是什么?

目前，我国国有土地使用权出让的方式有三种：协议、招标、拍卖。在这三种方式中，招标和拍卖具有公开性、竞争性，一般不存在低价出让国有土地使用权的现象；协议出让由于没有引入竞争机制，土地由谁使用，特别是土地出让金的确定，具有主观因素。非法低价（包括无偿）出让主要发生在以协议方式出让土地的行为上，因此规范协议出让最低价标准至关重要。区别是否低价出让国有土地使用权，现主要依据以下规定：1992年原国家土地管理局出台的《划拨土地使用权管理暂行办法》规定“土地使用权出让金，区别土地使用权转让、出租、抵押等不同方式，按标定地价的一定比例收取，最低不得低于标定地价的40%”；2003年出台的《协议出让国有土地使用权规定》规定，协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应该缴纳的费用之和。有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

14.当事人在取得国有土地使用权证后未全部付清土地出让金，是否影响转让合同的效力?

当事人取得国有土地使用权证后未足额缴纳土地出让金，或对转让土地的投资开发未达到投资总额25%以上的，属转让标的瑕疵，不影响转让合同的效力。（《最高人民法院公报》2005年第7期：桂馨源公司诉全威公司等土地使用权转让合同纠纷案）

配套

《民法通则》第111、115条；《土地管理法》第55条；《协议出让国有土地使用权规定》第5条

第十七条【提供出让土地】

土地使用者按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，市、县人民政府土地管理部门必须按照出让合同约定，提供出让的土地；未按照出让合同约定提供出让的土地的，土地使用者有权解除合同，由土地管理部门返还土地使用权出让金，土地使用者并可以请求违约赔偿。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第15条

第十八条【土地用途的变更】

土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

注解

本条是关于土地用途变更的规定。根据《土地管理法》第56条的规定，建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权利划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。

根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条的规定，土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记。

应用

15.怎样进行土地用途的变更?

土地使用权受让方经出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门同意，改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，当事人请求按照起诉时同种用途的土地出让金标准调整土地出让金的，人民法院应予支持。

如果受让方擅自改变土地使用权出让合同约定的土地用途，出让方请求解除合同的，人民法院也应予以支持。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第18条；《土地管理法》第56条

第十九条【土地使用权出让金的管理】

土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。

第二十条【出让土地使用权的提前收回】

国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回；在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

注解

在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，人民政府或者土地管理部门依照法律程序提前收回出让的国有土地使用权，就此行为的法律性质来讲，收回土地使用权是人民政府及其土地管理部门的行政行为，主要采取行政处理决定和行政处罚决定两种方式进行。

依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，按照《土地管理法》第80条和《土地管理法实施条例》第43条规定，由市、县国土资源行政主管部门责令交还土地，处以每平方米10元以上30元以下罚款。

应用

16.哪些情形下可以提前收回出让的土地使用权?

有下列情形之一的，县级以上地方人民政府土地行政主管部门报经有批准权的人民政府批准后，可以依法提前收回国有土地使用权，并给土地使用权人适当补偿：①修建公共设施、兴办公益事业的；②为实施城市规划，进行旧城改造需要调整使用土地的。

有关人民政府对收回出让土地使用权，原土地使用权人需要搬迁的，应按照合同约定给予补偿安置；对合同没有约定的，应当根据法律法规规定，按照合同期限的余期、土地用途、开发建设成本及地上建筑物的残值等因素，与原土地使用权人商定补偿金额。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条；《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》

第二十一条【土地使用权终止】

土地使用权因土地灭失而终止。

注解

土地灭失有以下情形：

首先，原土地由于形态变化，人工无法再利用的，视为土地灭失。例如，土地开裂成为峡谷等。此时，原土地上的各种使用权消灭。

其次，土地形态发生变化，仍然可以加以人工利用，但用途发生变化，且无法和其他原土地权利人加以区隔的，也视为土地灭失，土地所有权及其上的土地使用权当然消灭。例如，土地被淹没为湖泊，虽然湖泊仍可以利用，从事养殖等。但是，由于水面将不同权利人的土地连为一体，对土地权利人来说，即使承认其权利，也不具有现实意义。因此，该土地视为消灭，其上的权利当然也同时消灭。如果土地形态和用途发生变化，但仍然能够和其他土地所有权人加以区隔，则该部分变化了形态的土地仍然归属于原土地所有权人。例如，陆地虽然被淹没，但水面如果仍然局限于某村集体经济组织原有的土地范围内，则该水面及其下的土地，仍然归属于该村集体所有。

再次，因土地形态发生变化，土地使用人无法再按照原有用途继续使用的，无论土地是否灭失，土地使用权均消灭。在我国，土地归属于国家和集体所有，个人只能取得一定用途的使用权。构成个人财产的，并非土地这一自然形态，而是对于某一范围的土地按照规定用途加以利用的权利。所以，一旦因某种不可抗力，导致了这块土地的形态发生变化，无法继续满足这种用途，原用途限定的土地使用权均归于消灭。如果土地所有权人基于新的用途，允许使用人继续使用，则为原有土地使用权消灭之后的新使用权的设定。

应用

17.土地灭失的，土地使用权人是否有权要求返还土地使用权出让金?

在土地灭失或者土地使用权灭失的情况下，灭失的风险由土地使用权人承担。其已经缴纳的出让金，不得要求返还。其未缴纳出让金的，尽管土地灭失，仍应缴纳。当然，国家也可以基于救助的目的，加以减免。

配套

《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第39条

第二十二条【土地使用权出让年限届满】

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。

注解

本条与购房者利益关系甚大。房地产开发商从国家取得的土地使用权是有期限的，根据规定，当土地用途为住宅时，其土地使用年限为70年。结合本条，当土地使用到第69年时，使用权人若想继续使用，就需要申请续期，并支付相应的土地使用出让金，否则土地就会被国家无偿收回。在此，购房者需要注意的问题有三：第一，土地使用权出让金构成了房屋价款中相当大的一个部分，因此，当70年的初始使用期限届满时，若要继续使用，则须再支付一笔不低的土地使用权出让金；第二，该70年期限是从开发商取得土地使用权开始计算，于是，加上房屋建设、推广销售等时间，消费者最终的实际使用期限肯定不足70年；第三，目前很多小区没有把土地使用权划分到每个业主，许多业主没有土地使用权证，这意味着即便将来业主愿意再次支付土地使用权出让金，也没有权利凭据。由于我国大规模兴起房地产开发的时间尚短，因此，关于土地使用权的问题尚未突显，相关规范也不明晰。但几十年后，此类问题所引发的纠纷必然层出不穷，虽然新出台的《物权法》已经明文规定，住宅用地的土地使用权可以自动续期，但这只是涉及到转化手续的问题，对于是否要继续支付土地使用权出让金，以及需要在多大的程度上支付土地使用权出让金，仍然没有答案。国家有关部门应该提前做好处理纠纷的立法准备。

配套

《物权法》第149条；《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40、41条；《国家土地管理局关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》