第一章　导论

第一节　研究的背景与意义

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，面对国际金融危机的持续影响和国内经济“三期叠加”的严峻挑战，金融系统大力推进改革创新，金融机构实力不断上升，金融产品日益丰富，金融服务普惠性提高，多层次金融市场逐步健全，金融基础设施日趋完善。同时，随着金融业的发展，在原 “一行三会”金融监管框架下“铁路警察，各管一段”的机构监管模式存在的大量监管套利与监管空白问题开始暴露，潜在风险和隐患不断积累，金融系统脆弱性明显上升。为此，2017年第五次全国金融工作会议强调要把主动防范化解系统性金融风险放在更加重要的位置，宣布设立国务院金融稳定发展委员会，旨在加强监管协调、补齐监管短板，并由中国人民银行履行其办公室职能。十九大进一步提出“深化金融体制改革”、“健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线”。根据十九大的要求，2018年3月21日，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，对我国金融监管框架进行了重大调整，整合了中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职能，组建成立了中国银行保险监督管理委员会，并将拟订银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管基本制度的职责划入中国人民银行。最终，形成了“一委一行两会一局”的新金融监管框架。国务院金融稳定发展委员会协调金融稳定和改革发展的重大事项，人民银行统筹宏观审慎监管，银保监会和证监会负责微观审慎监管和行为监管，外汇局负责外汇管理。总体来看，这一轮金融监管改革主要是着眼于完善我国金融监管的横向制度安排，通过分离金融稳定、金融规划与金融监管的职能来化解稳定与发展之间的目标冲突，理清监管职能，弥补监管漏洞，防范监管套利，化解金融风险。

近年来我国出现的金融乱象不仅仅与金融监管横向制度安排的缺陷有关，也受到金融监管纵向制度安排的影响。20世纪80年代以来，我国纵向金融监管框架逐渐由中央垂直监管的单一模式向中央为主、地方为辅的双层监管模式转变。自2002年上海市设立金融办以来，目前全国已有31个省、自治区及直辖市政府成立了这一类机构。随着地方金融业态的创新，地方金融办的职能也由最初单一的议事协调慢慢扩展至监管协调、风险处置和规划制定等多项职责。但是，随着地方金融监管职责的扩张，其监管能力与资源的局限性也日益凸显。尤其在金融科技兴起之后，金融风险的高发点逐渐向监管最为薄弱甚至空白的互联网金融领域集聚。互联网金融由于具有收益本地化、风险外部化的特性，易诱发金融监管竞争，衍生一系列地方金融乱象，比如线上非法集资屡禁不止，股权众筹跑路频发和区域性资产交易中心乱批乱设等，导致地方金融行业的无序发展和金融风险的不断积累。因此，金融风险防范不仅需要横向的金融监管改革来防范与化解跨市场金融风险，也需要配合以纵向的金融监管改革来整治地方金融乱象，防范区域性金融风险。2017年第五次全国金融工作会议提出要在中央事权的前提下，压实地方金融监管责任，明确地方金融监管的范围为“7+4”类机构和“两非”领域。其中，7类机构指小额贷款公司、融资担保公司、区域性股权市场、典当行、融资租赁公司、商业保理公司、地方资产管理公司，4类机构指投资公司、农民专业合作社、社会众筹机构、地方各类交易所；“两非”领域指非法金融机构、非法金融业务活动。在此背景下，如何调动地方的积极性，构建符合区域性风险防范、金融消费者保护以及实体经济发展需要的地方金融监管模式，是迫切需要解决的现实问题。

我国的金融科技监管具有一定的特殊性——金融科技在传统金融业态中的应用由中央金融监管机构来实施监管，属于中央集权监管模式。而金融科技在非传统金融业态中的应用则是在金融中央事权的前提下，由地方金融办实施属地监管，属于中央与地方的合作监管模式。金融科技在传统金融业态中的应用是属于中央集权的监管模式，监管资源与监管能力都能够得到有力保障，因此，传统金融业态中的金融科技监管并未脱离审慎监管与行为监管的范畴，并不特别需要从组织架构上去调整，重点是要根据金融科技的发展规律引入相对应的监管科技以防控风险。而对于非传统金融业态的监管，由于存在地方政府职责定位尚不够清晰、激励约束机制不到位和监管资源不均等问题，存在大量的监管空白，因此对于非传统金融业态中的金融科技监管，不仅涉及监管科技的运用，还涉及中央与地方的博弈、金融稳定与金融发展的权衡，以及行为监管和审慎监管的协调，这些都给我国的金融科技监管带来了挑战。中央与地方的合作监管模式使得地方非传统金融业态中金融科技的监管既属于地方金融监管制度设计的范畴，又属于金融科技监管的范畴，二者必须结合起来分析和讨论。

当前我国针对金融科技监管的研究主要侧重于顶层设计。虽然在已有的研究中也有关于金融科技监管框架选择的探讨，但是并没有严格区分金融科技在传统金融业态和非传统金融业态中面临的制度差异，较少讨论金融科技和地方金融监管之间的关系，往往仅就金融科技本身的风险特性与技术特性提出政策建议。事实上，金融科技在我国传统金融行业中的介入程度还不够深，体量不够大，这一部分金融科技风险的特性主要体现为对传统金融风险特性的放大。而非传统金融业态本身就缺乏规范性，长期以来监管主体不明确，监管规则不统一，存在严重的信息不对称和大量的监管空白，金融科技的介入使得其风险具有隐蔽性、破坏性，并呈现肥尾的特征。在已有关于地方金融监管的研究中，对于地方金融监管效率低下的经济学解释主要集中于地方政府目标行为异化。在中央与地方的博弈中，地方政府通过鼓励地方金融组织创新来“倒逼”金融分权，据此与中央建立经济学意义上的委托代理关系。依据这一逻辑，地方政府的目标行为异化主要来源于中央政府维护金融稳定的要求和地方政府施政目标之间的内在冲突。特别是在事权与财权不对等的背景下，金融稳定目标往往屈从于金融发展目标。但是随着金融科技的发展，地方政府目标行为异化不仅仅来源于金融稳定与金融发展之间的矛盾，还扩展至属地监管与全国经营之间的矛盾、审慎监管与行为监管之间的矛盾。金融科技收益本地化，风险外部化的特性改变了地方政府的行为约束条件，除了金融机构存在套利倾向之外，地方政府也存在套利倾向。因此，在第五次全国金融工作会议明确地方金融监管的职责范围之后，应当将金融科技的发展作为重要变量纳入地方政府的行为分析以及地方金融监管框架的研究之中。

综上所述，本书基于深化金融体制改革、健全金融监管体系、防范和化解系统性金融风险的现实需求，针对地方金融监管面临的问题和金融科技监管面临的挑战，立足于我国国情，结合当前金融科技发展情况展开全面、系统性的研究。研究成果一方面为完善我国地方金融监管的制度框架和金融科技的风险防范制度提供政策参考，有助于提升我国金融监管的效率，打好防控重大风险攻坚战。另一方面，也有利于结合我国的实际情况，深入推进我国地方金融监管的研究。