第一编 长江三角洲地区城市政府合作体制创新研究

2008年12月15日—16日，在国务院2008年8月下发《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》之后的第四个月，长江三角洲地区江浙沪两省一市主要领导座谈会在宁波举行。中共中央政治局委员、上海市市委书记俞正声，上海市市委副书记、市长韩正，江苏省省委书记梁保华，江苏省省委副书记、省长罗志军，浙江省省委书记赵洪祝，浙江省省委副书记、省长吕祖善出席会议。安徽省省委书记王金山，安徽省省委副书记、省长王三运应邀出席会议。安徽省省委、省政府主要领导应邀参与长三角主要领导座谈会，标志着长三角从传统的江浙沪两省一市范围拓展到江浙皖沪三省一市的新范围，意味着长三角开始向泛长三角辐射与扩容。

在座谈会上，三省一市的主要领导讨论通过了《长三角地区贯彻国务院〈指导意见〉共同推进若干重要事项的意见》，商议了区域合作机制框架和新一轮重点合作专题等事项，以实现加快推进长三角地区一体化发展，保持长三角地区经济平稳较快发展之目标。会议还提出，要共同推进重大基础设施网络化建设，高起点统筹交通、水运、航空、能源、信息等综合基础设施的无缝对接，加快形成长三角地区的“同城效应”，推进长三角地区一体化发展；要加快推进长三角地区高速铁路网项目建设，协同推进高等级航道改造，积极推动沿海港口群建设，共同构建长三角机场体系，推动天然气主干管网互连互通，加快推进太湖流域综合治理，推进基础地理空间信息共享平台等社会信息一体化工程建设，实现互联网交换中心互联共享；要从区域整体出发，着力推进统筹规划、重大改革、社会保障、“大通关”建设等方面的协调一致，更好地实现融合发展、联动发展。此外，会议还强调，要深化区域合作，坚持政府引导、多方参与，以市场为基础、以企业为主体，建立和完善“三级运作、统分统合、务实高效”的区域合作长效机制；要以交通、能源、信息、科技、环保、信用、社保、金融、涉外服务、工商管理为重点，深化合作课题研究；要引导和构筑一批区域合作交流平台，不断增强长三角地区的活力和影响①。

2010年6月，国家发展与改革委员会下发了《关于印发长江三角洲地区区域规划的通知》。根据《长江三角洲地区区域规划》的界定，长江三角洲地区的范围包括上海市、江苏省和浙江省，区域面积21.07万平方公里。规划以上海市和江苏省的南京、苏州、无锡、常州、镇江、扬州、泰州、南通，浙江省的杭州、宁波、湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州16个城市为核心区，统筹两省一市发展，辐射泛长三角地区。规划期为2009—2015年，展望到2020年。此规划是指导长三角地区未来一个时期发展改革的纲领性文件和编制相关规划的依据。

在当年的12月底，国家发展与改革委员会在马鞍山召开了推进“皖江示范区建设”工作座谈会，苏浙皖沪三省一市签署共同推进皖江城市带承接产业转移示范区建设合作框架协议，共同推进产业转移工作被列入“长三角地区合作与发展”重要议题。根据框架协议，三省一市将加大区域内旅游资源整合力度，鼓励相互投资开发旅游资源，实现联动发展，支持组合包装旅游线路，联合开展旅游宣传促销，拓展旅游路线的广度和深度，进一步提升区域旅游资源的知名度和影响力。此外，三省一市还将加强资源开发利用，充分利用安徽省优质矿产资源优势，加快推进区域原材料供应基地建设，继续实施“皖电东送”工程。与此同时，三省一市还在信息互通平台、人才交流合作等各个方面加强交流合作。推进科技要素、人力资源、信用体系、市场准入、质量互认和政府服务等方面的全面对接，建立区域内超级计算服务系统网络，开展区域内电子商务一体化推广应用。鼓励区域型银行拓展服务范围和领域，积极推进区域信用网络共享平台建设；建设跨省市用工信息，社保（查询、办理）待遇水平信息共享平台，推动流动就业人员基本医疗保障关系转移接续和异地就医结算服务，鼓励高等院校和科研院所在区域内设立分校分所，促进人力资源要素的合理流动和优化配置①。

根据框架协议，三省一市还建立工作推进机制，把共同推进产业转移工作列入“长三角地区合作与发展”重要议题，增设“产业转移组”，形成“10+2”格局。这一框架协议的签订，既标志着安徽在融入长江三角洲地区区域经济一体化进程中迈出了新的步伐，又标志着长江三角洲地区的区域范围从传统上的江浙沪两省一市拓宽为如今的沪苏浙皖三省一市，传统的长三角时代正式迈入如今的泛长三角时代，它也昭示着长江三角洲的区域治理战略开始进入国家战略层面。

实际上，早在2005年中共十六届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，就明确提出要以科学发展观统领经济社会发展全局，落实区域发展总体战略，形成合理的区域发展格局，健全区域协调互动机制。珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力。也就是说，在“十一五”规划中，中央首次把以区域经济发展为主要内容的区域规划放在国家发展战略的突出位置，充分说明了在全面建设小康社会进程中进一步加快区域经济一体化进程、加强经济社会协调发展、统筹区域治理发展的极端重要性。

长江三角洲以其雄厚的经济实力保持着在全国的经济中心地位，其自然条件优越，区位优势明显，经济基础良好，文化底蕴深厚。区域内拥有诸多不同层级的城市，有1个直辖市——上海，3个副省级城市——南京、杭州、宁波，12个地级城市包括江苏省的苏州、无锡、常州、镇江、南通、扬州、泰州和浙江省的湖州、嘉兴、绍兴、舟山、台州，还有许多县级城市。由于先天的优势和后天的积累，长江三角洲正成为我国新世纪经济增长的枢纽区域之一。

但是，由于不同层级的城市政府所处行政区划地位的不同、所代表的利益诉求的不一致以及区域经济发展步伐的各异等因素的影响，各行政区之间产业结构雷同、生产要素流动困难、区域贸易壁垒森严、招商引资中的恶性竞争、生态保护上的恶意倾轧、负面竞争多于正面合作等现象日益严重，这种区域间的行政阻隔不仅影响了区域经济一体化发展的步伐，妨碍了统一开放的大市场体系的形成，而且严重地削弱了各级政府管理社会公共事务的能力。因此，为保障长江三角洲地区的持续发展势头和提高区域国际竞争力，加强长江三角洲地区城市政府间合作无疑是解决问题的重要途径之一。

随着经济全球化、区域经济一体化进程的加快，区域协调发展问题引起了学术界和决策层的广泛关注。在行政力量依然是资源配置重要方式的当今中国，基于一体化要求而形成的各个经济区域，应该采取什么样的政府合作体制才能有利于区域经济一体化的发展？长江三角洲地区各城市政府在政府合作体制的构建方面存在哪些可资借鉴的经验与教训？在现有的文化、制度背景下，长江三角洲地区城市政府的行为模式怎样才能更好地适应经济空间地域形态日益网络化的趋势？构建跨区域政府合作组织形式能否在我国单一制国家结构形式背景下行得通，并对其产生什么样的影响？基于区域经济一体化的长江三角洲地区城市政府合作体制包括哪些内容？区域经济一体化的发展趋势将对中国的中央与地方的关系模式产生什么样的重大影响？等等。对这些问题的探讨，是研究长江三角洲地区城市政府合作体制应有的题中之意。

第一章 长江三角洲地区城市政府合作需要澄清的两个基础性命题

第一节 城市政府合作在多大程度上推动了长江三角洲区域经济的高速发展

关于长江三角洲区域经济高速发展的描述，学界往往从两个不同的角度论述了其重要性：一是改革开放以来长江三角洲地区两省一市利用其占全国2%左右的陆地面积、10%左右的人口所创造的国内生产总值，占全国国内生产总值的比重不断提升，对全国经济增长的贡献越来越大。1978年，长江三角洲地区两省一市国内生产总值为645.77亿元，占全国GDP3624.1亿元的17.82%，到2000年，该地区国内生产总值增加到19170.22亿元，占全国GDP89403.6亿元的21.44%，占全国国内生产总值的比重增加了3.6个百分点①。到2004年，长江三角洲地区两省一市国内生产总值更是增加到34096.43亿元，占全国GDP136584.3亿元的24.96%①，如表1 1所示。

表1 1 1978—2004年长江三角洲地区国内生产总值占全国的比重

资料来源：《新中国五十年统计资料汇编》，中国统计出版社1999年版，转引自洪银兴等：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第7页。中华人民共和国统计局编：《2003年中国统计年鉴》《2005年中国统计年鉴》，中国统计出版社2003年版、2005年版。

二是按照法国地理学家戈特曼关于“大都市圈”的定义，长江三角洲地区正在成长为继纽约大都市圈、北美五大湖大都市圈、东京大都市圈、巴黎大都市圈、伦敦大都市圈五大都市圈后的第六大都市圈。长江三角洲都市圈的成长和最终形成将会发挥其高度的集聚效应和强大的辐射能力，它对中国经济的发展将起到至关重要的推动作用。从世界经济社会的发展进程看，大都市圈的形成与发展，是战后全球城市化进程的集中体现，是在现代交通、通讯条件下人口、资金、物资、技术、信息高度集聚的必然结果，也是经济全球化和区域经济一体化背景下城市化发展的大趋势。

然而，从这两个不同角度对长江三角洲区域经济高速发展的描述，并不能有效回答城市政府合作到底在多大程度上推动了长江三角洲地区经济高速发展这一重要命题。换句话说，没有任何可供验证的实证资料来证明这一命题。更让人感到不可思议的是，关于长江三角洲地区区域经济高速发展的动因的分析，更是忽视了这一地区在建国后由于中国国家发展战略的变迁而累积下来的雄厚资本的作用力，如产业结构基础、资本与人才优势、优越的自然地理区位等，以及由市场经济这一自然历史过程而推动的经济社会发展格局所产生的强大推动力。

第二节 城市政府合作解决了多少有关长江三角洲地区经济一体化的重要议题

1982年12月22日国务院发出了成立上海经济区规划办公室的通知，决定上海经济区以上海为中心，包括苏州、无锡、常州、南通和杭州、嘉兴、湖州、宁波（后来又增加绍兴）等城市。上海经济区的范围为10个市、55个县。全区土地面积74000平方公里，为全国土地面积的0.77%，人口5059万人，为全国总人口的5%。按照国务院的要求，上海经济区规划办公室的任务是制订经济区内的经济、社会发展规划，协调区内部门之间、地方之间和部门与地方之间的关系。区内的城市和企业都不改变行政隶属关系①。而今，上海经济区早已寿终正寝，但由上海经济区而肇发的长江三角洲区域经济一体化进程正在高歌猛进。

然而，由经济区与行政区不一致、区域内各政府间关系的调适等引发的区域内各种矛盾和问题，在实践中严重阻碍了长江三角洲区域经济一体化发展进程。如果我们将30多年前成立上海经济区所要解决的影响区域经济一体化进程的有关重要议题（见表1 2）作一简单梳理，并将其与30年后的今天长江三角洲区域经济一体化所要解决的重要议题（见表1 3）作一个对比，我们就会发现两个不同阶段有关区域经济一体化的重要议题呈现高度的雷同或惊人的相似，也就是说，30多年过去了，我们仍然在讨论这些相同或相似的议题，还在原地踏步。尽管在有些方面可能取得了一些进展，但总的方面进展不大，而且涉及政府合作这一深层次的体制性问题至今尚未得到根本性解决，甚至在有些方面还存在倒退的倾向，如长江三角洲地区港口建设问题。

表1 2 1982年10月7日—1984年8月31日上海经济区拟解决的有关重要议题

续表

续表

资料来源：《上海经济区大事记（1982年10月7日—1984年8月31日）》。世界经济导报、上海经济区研究会编：《上海经济区的建立与发展》，中国展望出版社1984年版。

表1 3 1992—2005年10月长江三角洲区域一体化拟解决的有关重要议题

续表

资料来源：马斌：《长江三角洲地区一体化与区域政府合作机制的构建》, 《经济前沿》,2004年第10期；《长江三角洲地区区域规划开始编制 涵盖江浙沪16个城市》, 《新闻晨报》,2005年10月23日。

尽管浙江、江苏与上海两省一市的有关港口管理部门召开了多次联席协调会议，甚至在1983年12月9日，国家计委、交通部、上海经济区规划办公室联合举行了上海新港选址可行性研究报告审查会，会议通过以罗泾港为新港选址，并上报国家计委，但是这一设想并没有最终实现，港口建设争夺战自此愈演愈烈，并形成了今天的纷争依然之局面。

① 《长三角地区主要领导座谈会在甬举行 俞正声等出席》, 《文汇报》,2008年12月17日。

① 《沪苏浙皖共同给力产业转移 未来畅游三省一市更方便》, 《江淮晨报》, 2010年12月27日。

① 洪银兴等：《长江三角洲地区经济发展的模式和机制》，清华大学出版社2003年版，第7页。

① 中华人民共和国统计局编：《2005年中国统计年鉴》，中国统计出版社2005年版。

① 世界经济导报、上海经济区研究会编：《上海经济区的建立与发展》，中国展望出版社1984年版，第1—8页。