上篇：理论基础

第一章 城市的发展与“双修”

第一节 城市与城市发展

城市是人类文明的重要组成部分，是社会生产力发展到一定阶段的产物。根据历史资料和考古研究，城市的出现至少已经有五千余年的历史。尽管“城市”尚没有一个明确的定义和标准，但作为与“乡村”或“自然”相对的概念，通常指人口较为稠密，具有一个或几个起支撑作用的基本经济来源，包含了住宅、工业、商业、教育医疗等基础设施，并且具备行政管辖职能的地区。在现代社会中，人们生活已离不开承载着工作、居住、交通和休闲四大功能的城市实体。马克思在世界城镇化初期就认为：“城市本身表明了人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中；而在乡村里所看到的却是完全相反的情况：孤立和分散。”

周毅等学者曾较为笼统地描述了城市发展的过程：“在农业经济时代，生产力水平低下，城市发展非常缓慢。工业革命结束了城市中工场手工业的生产形式，代之以机器大工业的生产方式，使城市中经济活动的社会化、生产的专业化向着更广的范围发展。随着大工业生产体系的形成，使原有的分散和落后的手工业生产和以农业为主体的乡村经济发生了性质上和地域上的变化，人类的生产和生活开始不断向城市集中。城市化反过来又推动工业化发展，为工业化提供必要的物质条件和智力、技术等方面的支持。城市的比较优势导致生产活动不断向城市集聚，从而产生显著的规模效应，成为区域经济增长点。城市化集聚过程除第二、三产业在城市的不断集中和发展之外，还包括人口的集聚和增加，进而导致城市数量和规模的不断扩大。当城市人口达到一定规模时城市经济的集中就会创造出高劳动生产率，并且带来辐射扩散的外部效应。”

因此，城市是人类社会物质和精神财富生产、积聚和传播的中心，同时社会、经济和科学技术的进步又促进了城市的发展。城市发展包含城市经济发展、人口发展、空间发展、社会发展、环境发展等多个侧面，在各个学科领域中有不同的理解和侧重。从经济学的角度看，城市发展是人口、社会生产力逐渐向城市转移和集中的过程，是由于经济专业化和技术进步，人们离开农业经济向非农业活动转移并在城市集聚的过程。从人口学的角度看，城市发展是人口结构向城市倾斜、人口流动由农村向城市集中的过程，包括集中点的增加和每个集中点的扩大。从发展学的角度，特别是从社会生产方式的角度来看，城市发展则是建立在社会劳动分工基础上的，由产业、人口、空间三者相互作用、共同推进的自然历史过程。而以上这些过程，可以统称为“城市化/城镇化（urbanization）”。

通常城市化过程集中表现为两种形式：一是城市数量的增多；二是城市人口规模的扩大，从而使城市人口占总人口的比例不断提高。国内学者通常从人口增长、经济发展、空间扩张和生活提高四个方面的互相联系、相互促进方面进行研究和分析。其中，经济发展是基础，人口增长和地域扩张是表现，生活水平提高是最终结果或目标。世界各国工业化进程、历史基础、社会经济发展、文化背景的不同，使得世界城市化进程极不平衡，发达国家与发展中国家之间存在巨大差异。在同一时期，不同区域中的生产力要素（包括资本、物质、人力、能量以及信息）的流动速度和组合程度不同，决定了区域间城市化速度和水平的差异。

早在1975年，美国地理学家诺瑟姆（Ray M.Northam）就把城市化发展过程概括为一条拉平的S形曲线，划分为城市化发展初期（城镇化水平＜30%）、发展中期（城镇化水平介于30%~70%）和发展后期（城镇化水平＞70%）三大阶段，分别对应于工业化初期、中期和后期。我国方创琳等学者考虑到城市化与工业化的同步对应关系，提出将城市化的三阶段修正为新型城市化高质量发展的四阶段论（见图1-1），即将S形曲线划分为城市化发展初期（城市化水平介于1%~30%，为起步期）、城市化发展中期（城市化水平介于30%~60%，为成长期，增速较快）、城市化发展后期（城市化水平介于60%~80%，为成熟期，增速减缓）、城市化发展终期（城市化水平在80%以上，为顶峰期）四个阶段。

图1-1 新型城市化高质量发展的四阶段性规律示意图

从已有的国际经验来看，城市化水平达到30%左右会出现城市化发展加速，并由此逐渐进入稳定阶段。这是因为历史上城市化与工业化具有很强的同步性，城市化快速推进的时期往往也是工业化水平快速提高的时期。一般的，城市化率与工业化率呈现正相关的关系，如二战后的日本在1950年时城市化率为37.5%，而到了1955年已经提高到了56.3%，年均增长约3.77个百分点；1970年日本城市化水平即达到72.2%，进入城市化后期阶段；韩国也仅仅用了21年时间，城市化水平就由20%（1960年）上升到56%（1981年）。

我国自新中国成立以来大致经历了四个阶段，即城市化恢复和快速发展（1949—1957）、城市化不稳定（1958—1965）、城市化停滞（1966—1977）和城市化正常发展（1978年至今），并自1996年起进入了“快速城市化”时期。具体的数据上，新中国成立时中国的城市化水平仅为10.64%，到1960年增加到19.75%，之后降低到1977年的17.55%；在1978年到2018年的40年间，城市化水平由17.92%快速上升到59.58%，已经达到中等收入国家的平均水平（见图1-2）。有学者将改革开放40多年中国城市化发展的阶段性特征归纳为发展准备期（1978—1984）、增速逐渐加快的快速发展期（1985—2011）和增速逐渐减缓的快速发展期（2012年至今）等三个阶段。根据国家统计局的数据，1978年至2017年的40年间，我国的城市数量由原来的193个增加到661个，其中地级以上城市由101个增加到298个，县级市由92个增加至363个，建制镇的数量由2 176个增长到21 116个，这都是推行城市化管理的结果，也与改革开放40多年经济社会的快速发展呈很强的正相关性。在我国甫一加入WTO、经济高速增长的1999年至2011年，城镇化率一跃由34.78%提升至51.27%，年均提高1.37%，远高于0.84%的世界城市化年平均增长速度。联合国在关于世界城市化展望的研究报告中预计，中国城镇化从现在到2030年还会保持一个较快的速度，届时城镇化率将提高到65%~70%左右，国内外许多研究机构和专家学者也有类似的看法。

图1-2 1950—2019年中国城市化率即城镇人口占比变化图

资料来源：作者自绘，数据来自国家统计局网站的《中国统计年鉴》，网址http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/

最近20多年来，中国的城市化路径除了“先工业化再城市化”这一传统做法外，还发展出“先建起新城后发展产业”的新模式，呈现出“政府主导型城市化”与“产业主导型城市化”并重的局面。地方政府以土地抵押来推动城市扩张和基础设施建设，一方面直接拉动经济增长和房地产市场发展；另一方面期望能够通过提升城市形象而“筑巢引凤”，吸引外来投资。正如世界银行对西安市领导的访谈中，领导们一致认为“城市只有规模上升，城市发展了才有项目，然后工业化推动城镇化，这样才能达到集聚效应和规模效应”。城市建设和土地开发作为拉动经济增长的引擎，城市化本身成为中国刺激经济发展的主要手段之一。甚至已经有大量事实证据表明，各地经济发展已经产生了由工业化主导向城市化主导的结构转变。在可以预见的一段时间内，“造城模式”仍将与“以地引资”一道，成为地方政府经营城市的重要策略。

李克强总理曾指出：“协调推进城镇化是实现现代化的重大战略选择，城镇化具有不可替代的融合作用，能够一举托两头，可以有效提高农业劳动生产率和城乡居民收入。同时，城镇化也是中国最大的内需”。截至2018年，我国北京、天津、上海、广州、重庆、成都、武汉、郑州、西安等9大中心城市连同各自周围众多的次高点，共同撑起范围宽、容量大、层级高的城市穹庐，描绘出中国新型城镇化蓝图上的主要脉络和线条。在人口规模上，9大国家中心城市常住人口总数占全国总人口的比重达到10%以上；在经济规模上，9大国家中心城市的GDP总量占全国GDP的比重为20%左右；在GDP增速上，9大国家中心城市的GDP增长速度大多超过全国平均水平。而根据联合国的数据，2008年全球城市人口首次超过农村人口，人类经济社会活动的空间分布进入了以城市为主的新阶段。无论在发展中国家还是发达国家，城市作为社会经济的重要载体，已经成为现代人类发展的基本途径。