第三节 “城市双修”的内涵与意义

一、“城市双修”提出的背景

1978年3月，国务院在北京召开第三次全国城市工作会议，制定了关于加强城市建设工作的意见。随后的改革开放使我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。但在城市建设取得巨大成就的同时，中国也面临着资源紧缺、环境污染严重、基础设施建设滞后、城市面貌不佳等问题，各种“城市病”开始蔓延。2015年12月，在时隔37年后在北京再次召开中央城市工作会议，提出要认识、尊重、顺应城市发展规律，端正城市发展指导思想，更加重视做好城市工作。习近平在会上发表重要讲话，分析城市发展面临的形势，明确做好城市工作的指导思想、总体思路、重点任务，李克强在讲话中论述了当前城市工作的重点，提出了做好城市工作的具体部署，并作总结讲话。中央城市工作会议提出在“建设”与“管理”两端着力，转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，解决城市病等突出问题。

党的十八大以来，中国将以人为本的新型城镇化作为推进城镇化战略的新理念，在于解决当前发展中存在的不平衡、不协调、不可持续的问题。党的十九大报告明确提出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”“不平衡不充分”在新时期主要表现为对新供给的需求越来越大。如果说我国早中期城镇化的速度由城市的空间拓展和人口集聚的效率决定，我国中后期城镇化的发展空间和质量则由城市更新决定。根据国际经验，进入中等收入阶段后，发达国家消费构成明显沿着“衣食—耐用品—休闲”的升级趋势发展。2018年，我国人均GDP达到7 500美元，与美国1974年、日本1980年、韩国1991年的水平基本相当。在该阶段，美、日、韩等国居民的食品和衣着消费占比由40%下降到30%左右，而教育娱乐休闲和交通通信消费占比由20%上升到30%左右。由此可以预见，我国居民消费结构也将逐渐发生相似的转变。与社会发展趋势相对应的是，当前我国城镇化发展也进入了一个转折时期。改革开放以来的前三十年，开发区、新区、新城是城市发展的主要特征，城市规划工作也是以空间供给为主要内容，增量规划成为过去很长一段时间规划工作的主旋律。而最近十年，由于经济增速减缓，城镇化进入中低速发展阶段，城市转向内涵式发展。落实到规划建设上，城市发展要以一种新的空间供给方式长期回应“不平衡不充分”的问题，重点在于“补短板”，补齐城市的品质、环境、文化、创新、公共服务等方面的短板，把以前“重外延、轻内涵”的城市建设指导思想转到提高城市发展质量和内涵上来，以此推进供给侧结构性改革。

“生态修复、城市修补”于2015年在中央城市工作会议后由住建部提出。“生态修复”是指用“再自然化”的理念，对受到破坏的自然生态系统进行恢复与重建，增强其生态功能。“城市修补”是指以更新织补的理念，修复城市设施、空间环境、景观风貌，提升城市特色和活力。党的十九大之后，结合国家新的发展理念，海口市提出要以城市更新工作来引领城市发展，解决不平衡、不充分发展问题的目标。2017年3月，住建部下发《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》，提出“政府主导，协同推进；统筹规划，系统推进；因地制宜，有序推进；保护优先，科学推进”的“城市双修”基本工作原则。近年来，“城市双修”工作得到社会的广泛认可，已有58个城市分三批次被列为“城市双修”试点城市（见表1-1）。

注①：目标预达期的内容依据住房和城乡建设部《关于加强生态修复城市修补工作的指导意见》整理。

城市的发展过程不仅体现在土地的开发和建设上，更表现为产业基础、经济结构和社会文明的不断提升。从国际趋向来看，当前城市的发展发生了大的价值取向的根本转变，发展理念从关注“以物为本”逐步转向“以人为本”；发展动力由单纯关注经济硬实力逐步转向文化、生态等软实力的共同发力；发展方式从原来关注规模的扩张转向追求城市功能的完善；发展形态由关注城市的中心城市建设逐步迈向以中心城市为主、大中小城市协调发展。中央城市工作会议也提出了国内城市建设的趋向，一是促进质量、效率、动力三大变革，引导城市从关注“大拆大建”的思路转向城市空间的微改造、微更新和有机修复，注重生态环境保护、产业升级和人居环境的有机结合；二是更加注重业态、生态、文态和形态的有机结合。其中，业态是动力，生态是基础，文态是人文，形态是载体；三是树立了大的更新发展理念，真正把“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念贯彻到城市规划、建设和管理的全过程。

作为城市更新的主要途径，“生态修复、功能修补”既要考虑到原先的经济社会发展对后续环节的影响，又要考虑城市发展过程中产生的新的需求。通过系统性修复城市乃至区域生态系统、创造性修补促使人地和谐的物质空间环境、精细化修补城市基因是“城市双修”新的难点与重点：通过生态修复让城市得到休养生息、人居环境得到改善、经济实现增长；通过城市修补，固本生根，完善城市功能，推动城市特色化发展。秉持“绣花”的态度，运用更有针对性的精细化城市经营，实现城市品质的提升；通过“城市双修”探索符合创新需求的城市更新标准，打造回归人本活力的公共空间，建设舒适便捷的未来社区以及绿色生态的环境设施。

二、“城市双修”的内涵

（一）由“点状人造自然”式修复向“面状生态系统”全域化修复转变

“双修”改变了传统的“边边角角修复、修补或填空”式更新，强调顺应城市自然基底，遵从生态系统演替规律，掌握生态要素的禀赋特性，严守生态底线。城市可持续发展的根本是统筹好生产空间、生活空间、生态空间三者之间的关系。一方面，“双修”注重增强城市内部布局的合理性，提升城市的包容性；另一方面，通过划定水体、绿地、历史文化、基本农田及基础设施等保护线、控制线，修复水脉、绿脉、地脉等生态要素，全面修补破碎化的景观生态格局。同时，加强城乡乃至区域生态系统的连接性，维护自然山水格局的完整性，形成城乡一体、区域一体的全域化生态系统。

（二）由“巧夺天工”式修建向“敬畏城市本底”持续化“双修”转变

在过去的几十年中，由于部分城市管理者过度崇尚“巧夺天工”式物质空间景观风貌更新标准，致使城市建筑更新“贪大、媚洋、求怪而乱象丛生，特色缺失”，严重破坏城市风貌及天际线。不仅如此，一些城市物质空间环境的更新还出现了“假山假水假生态”的病态化现象，严重割裂了生态系统的完整性。以上现象的肆意妄为均因缺乏对自然的基本敬畏，给城市生态和景观风貌带来了严重的负面影响。而“双修”则是强调敬畏自然，以城市发展客观规律为基础，采用科学的规划设计手段和生态化的技术措施，通过小范围渐进式的更新与自然、文化一脉相承的物质空间环境，促进人地关系和谐。

（三）由“大拆大建”式修建向“持续渐进微创”式精细化修补转变

我国城市正处于粗放蔓延式发展向内涵高效式发展转变的关键期，如何促进城市持续健康发展，实现和谐的人地关系，营造精致的景观风貌是新时期城市发展的重要内涵。2000年以后，我国的城镇建成区面积增加了70%，但城镇人口只增加了48%，土地的城镇化速度远高于人口的城镇化速度。在城镇化推进过程中，许多城市经历了一轮或多轮大范围推倒重建式城市更新活动，引发了严重的“大城市病”。在经历了粗放低效的更新活动后，小范围渐进式更新成为当今主要的城市更新方式。“城市双修”正是针对城市生态、用地结构、建设风貌、人地和谐等方面提出的多维度、综合性的城市更新理念，是新时期助推城市转型与持续发展的创新举措。自2015年“双修”被提出以来，诸多城市纷纷进行实践探索并取得了一定成效。但囿于对“双修”理论认识不足，实际工作中在体制机制、规划设计、模式做法、实施路径及建设管理等方面仍存在很多问题，一定程度限制了“双修”工作开展的高度、深度和广度。基于此，“双修”更强调更新内容的高品质化，通过精细化的城市治理手段对更新的规划建设活动进行有效管控，结合当地文化特色和自然条件开展精致化城市设计，以及根据更新对象的特性而精准地选择适宜的修复/修补措施，成为建设宜居城市、美丽中国的实质性抓手。

三、“城市双修”的意义

（一）更新城市认知，凸显以人为本

生态修复和城市修补之所以被称为“双修”而不是“两修”，是因为它们是一个事情的两个方面，也就是说城市修补和生态修复是类似于“阴和阳”的关系，要一起推进，而不是只追求片面单一的目标与结果。中国用改革开放以来的30多年时间，历经了西方发达国家几百年的城镇化历程，显性发展阶段更短，发病的过程大大压缩，“城市病”积累多，矛盾剧烈，爆发更为集中，给城市的环境资源、功能配置、形象品质、社会民生、支撑体系及城市管理等带来了极大的挑战。经过40年改革开放的积累，中国已经基本解决温饱问题，开始向全面小康迈进，也即是说，中国的城市已经逐渐进入了以中等收入或中产阶级为主体的发展阶段。因此，社会需求和个人的需求都发生了本质性的变化，需要我们及时改变更新对城市的价值观和对城市的认知。无论是城市双修的提出还是城市设计的兴起，其目标都是满足社会和人在新形势下的种种需求，属于社会进步的结果。

时任中国城市规划设计研究院院长杨保军认为，在城市化阶段性特征和经济新常态的叠加影响下，今后我国城市发展将呈现三个突出趋势：一是降速，发展速度从高速转为中高速，城市间的分化也将更加明显；二是转型，发展方式从数量增长为主转向质量提升和结构优化为主；三是多元，发展动力从单纯依靠工业化转向更加多元和特色化。未来城市发展的方向将是逐渐回归“城市让人民生活更美好”的本源，城市的信息化水平、国际化程度、人文魅力和生态环境将成为新时期的核心竞争力。

（二）畅通生态网络，促进人地和谐

“双修”以系统观为引领，强调全域化生态网络的搭建。通过建立大生态观，根据时空演替来分辨城市乃至区域生态问题，继而辨别生态特征、构建生态安全格局，并采取针对性修复和修补措施。比如，作为全国首个“双修”试点城市，三亚的“双修”行动从海、山与城之间的整体关系着眼，统筹海滨、环岛公路、河道、山脉等带状绿色空间，串联零散的生态斑块，疏浚滨海生态廊道和内陆通风廊道，修复生态空白，在海、山、城之间形成相互渗透、有机耦合的全域生态网络，为三亚城市可持续发展建立牢固的生态屏障。同时，制定针对性的城市设计方案，按照“近期治乱增绿、中期更新提升、远景增光添彩”的时序，动态推进、渐进实施，使三亚城市环境得以改善，城市形象得以提升。

“双修”充分尊重自然和城市发展规律，秉持包容、共生的目标，通过精准把握、修复城市的文脉和地脉，最终构建自然系统与人工系统的平衡关系。其强调遵循生态容量，对城市实行总量控制、存量优化。无论是物质空间环境，还是社会、经济、文化及政策环境，都强调以人为本，因物制宜，提高城市的公共服务质量和空间环境品质，促进城市与自然、城市与人、人与自然之间更加和谐。荆门是全国第二批“城市双修”试点城市，其“双修”行动基于对“山、水、棕、绿”等问题的深刻剖析，以“生态缝合、绿色渗透、蓝绿相连”为策略，重点打造了全覆盖式的小游园、小绿地等精致型惠民工程，满足出行“300米见绿、500米见园”的全民休闲需求，居民幸福指数显著提高，城市吸引力大大提升。并且，鼓励市民参与城市建设维护全过程，增强归属感，促进人地和谐。

（三）梳理“城市基因”，承袭文脉地脉

“双修”不是盲目地流于形式，而是针对性、定制化的城市更新。不同的城市其修补的方向、重点和难点都不一样，应该因地制宜、因物制宜、因时制宜而不是简单追求面面俱到。每座城市都有独特的“城市基因”，通过不同基因的多样组合，表现出各自独特的城市意象。“双修”就是通过人工干预，使各个基因以最和谐的组合方式呈现。以人为核心的新型城镇化要求“让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁”，赋予不同城市不同的记忆。要重视文化保护和居民生活的关系，借助“双修”使旧城的环境品质得到改善和提高。

“双修”过程中不仅要关注物质空间的构建，还要关注当地传统非物质文化遗产的留存。积极发掘和激活为当地居民所喜闻乐见或习以为常的地区文化资源并将其转化为文化资本，是打造城市品牌的重要举措。正如中国工程院院士、华南理工大学建筑学院名誉院长何镜堂所说，文化是城市的灵魂，更是城市赖以延续和发展的根基。城市双修既要激发经济与社会活力，也应守护和延续地域文化、建构和强化地方认同，为文化自信提供坚实支撑。悠远、独特的地域文化不仅影响会影响城市的景观风貌、提升市民的文化自信，也将帮助人们重新思考城市建设发展的未来。作为第二批试点之一的开封不仅完成了“双修”工作体系的构建，还谋划了一批实实在在的落地项目。在梳理城市基因的基础上，将多元的基因纳入统一的更新框架之中，有的放矢，精细雕琢，打造了沿黄河生态带、三环绿色走廊等建设工程，并将对历史文化基因的挖掘和雕琢作为重点，在古城保护与更新方面取得了显著成就，使开封这座历史文化名城不断焕发出新的光彩。

习近平总书记在2020年第21期《求是》杂志上发表的文章中，将“完善城市化战略”作为“国家中长期经济社会发展战略”的第三个重大问题。文章指出：“我国常住人口城镇化率已经达到60.6%，今后一个时期还会上升。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，这是符合客观规律的。同时，城市发展不能只考虑规模经济效益，必须把生态和安全放在更加突出的位置，统筹城市布局的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。要坚持以人民为中心的发展思想，坚持从社会全面进步和人的全面发展出发，在生态文明思想和总体国家安全观指导下制定城市发展规划，打造宜居城市、韧性城市、智能城市，建立高质量的城市生态系统和安全系统。”文章还指出，产业和人口向优势区域集中是客观经济规律，但城市单体规模不能无限扩张。我国各地情况千差万别，要因地制宜推进城市空间布局形态多元化，建设一批产城融合、职住平衡、生态宜居、交通便利的郊区新城，推动多中心、郊区化发展，有序推动数字城市建设，提高智能管理能力，逐步解决中心城区人口和功能过密问题。在探索“我国城市化道路怎么走？”这个重大问题时，关键是要把人民生命安全和身体健康作为城市发展的基础目标。要更好推进以人为核心的城镇化，使城市更健康、更安全、更宜居，成为人民群众高品质生活的空间。