第一篇 理论与国际比较
第一章 文献综述
在学术界产业政策始终是个充满争议的话题，无论从产业政策的概念、经济学上的理论基础还是对产业政策实施效果的认识上面，都存在诸多分歧与争议。本书将从产业政策的概念内涵、产业政策制定的理论支撑或进行反面证伪的分析、既有产业政策的实践结果以及就产业政策争论的融合和未来发展趋势四个方面，重点围绕以下几个问题进行深入辨析：产业政策是否可以弥补市场机制的缺陷，从而解决市场失灵问题？政府是否可以挑选出合适的产业进行政策的制定和实施？如何衡量产业政策的有效性？未来经济的发展是否需要产业政策，若需要，如何实施？
何为产业政策？
由于各国所处发展阶段的不同，具体国情存在较大差异，以及对政治手段、经济自由和法制体系有不同的价值取向，对产业政策基本内涵的理解也不尽相同，基于这些原因，到目前为止，世界各国的学者仍然未能就产业政策的概念达成共识，可大体概括为以下两种。
狭义的产业政策。狭义的产业政策仅指影响产业间资源和要素再配置的经济政策，即选择性产业政策。小宫隆太郎（1986）指出，产业政策是政府为改变产业间资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策。换句话说，它是促进某种产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组而抑制其他产业的同类活动的政策。国务院发展研究中心产业政策研究课题组（1987）指出，产业政策是许多国家实现工业化过程所执行的，“对某种（某几种）产业的生产、投资、研究开发、现代化和产业改组进行促进，而对其他产业的同类活动进行抑制”，由协调价格、金融、财政、税收、外贸、外汇等调控手段所组成的一整套重要政策的总称。张维迎（2016）将产业政策定义为政府出于经济发展或其他目的，对私人产品生产领域进行的选择性干预和歧视性对待，其手段包括市场准入限制、投资规模控制、信贷资金配给、税收优惠和财政补贴、进出口关税和非关税壁垒、土地价格优惠等。政府在公共产品上的投资不属于产业政策，普遍性政策也不属于产业政策，专利保护和地区政策等均不属于产业政策的范畴。从中国改革开放以来的产业政策实践看，主要采取的是选择性的产业政策（江飞涛和李晓萍，2010）。
广义的产业政策。将产业政策理解为各种指向产业的特定政策，即政府有关产业的一切政策的总和。OECD（经济合作与发展组织，1975）指出产业政策是关于促进产业增长和效率提升的政策。日本经济学家下河边淳与管家茂（1982）认为，产业政策是国家或政府为了实现某种经济和社会目的，通过对产业的保护、扶植、调整，积极或消极参与某个产业或企业的生产、营业和交易活动，直接或间接干预商品、服务、金融等的市场形成和市场机制的政策的总称。按照这个定义，政府有关产业的一切政策、法令都应视为产业政策的组成部分。比思（Beath，2002）、罗宾逊（Robinson，2009）也指出，产业政策包括影响一国产业发展或竞争力的任何政策，容易看出，产业政策更加倾向于提高竞争力和生产效率的一般性政策（Warwick，2013）。罗德里克（Rodrik，2004）则认为产业政策是支持充满活力的经济活动、促进经济结构调整的政策组合，这些政策的目标不仅仅局限于制造业，而且涵盖农业和服务业。我国学者林毅夫（2016）认为产业政策是指中央政府或者地方政府为了促进某种产业在该国或该地区的发展而有意识采取的一些政策措施，包括关税保护、贸易保护、税收优惠、各种补贴以及为限制竞争而给某些产业垄断权力或特许等。从这一角度出发，产业政策的范围相当广泛，也被称为广义的产业政策。欧盟在20世纪90年代明确提出，此后长期实施的是广义的产业政策。美国虽然标榜没有产业政策，实际上实施了大量广义上的产业政策，例如，《重振美国制造业框架》、美国《国家先进制造战略计划》、美国制造业伙伴计划（2012）、国家制造创新网络计划（2014），均是广义上的产业政策。
产业政策的类型与特征。产业政策按照其调整对象的范围，分为横向的产业政策与纵向的产业政策。横向产业政策是不针对特定产业实施的产业政策，纵向产业政策是针对特定产业实施的产业政策。根据产业政策实施方式和调整对象不同，产业政策可分为选择性产业政策与功能性产业政策。选择性产业政策的特征是：政府对微观经济运行的广泛干预，以挑选赢家、扭曲价格等途径主导资源配置。在选择性产业政策中，政府居于主导地位，政府“驾驭”市场、干预市场与替代市场。功能性产业政策则是市场友好型的产业政策，以完善市场制度、补充市场不足为特征。在功能性产业政策中，市场居于主导地位，政府的作用是增进市场机能、扩展市场作用范围并在公共领域补充市场的不足，让市场机制充分发挥决定性作用。
可见，产业政策包含的范围并没有一个清晰的界限。产业政策是一个可容纳多种不同行为的弹性概念，加强政府干预与强化市场机制都可以是产业政策选择的模式。由于对产业政策具体含义的理解和阐释不同，人们在对推行产业政策表示赞同或提出异议时，并不能确切地知道他们赞同和反对由哪类手段构成的产业政策（江小涓，1996）。因而，在产业政策研究中，必须更为详细地说明不同的研究者或理论支持或反对的是哪一类政策，研究者也必须明确自己要支持或反对的是哪一类产业政策。
国内外产业政策争论及述评
一、产业政策理论依据及其争论
市场失灵理论是制定实施产业政策的基本理论依据。日本经济学家小宫隆太郎认为，产业政策就是针对资源分配方面出现的市场失灵采取的对策，可以将产业政策的中心部分理解为在价格机制下，针对资源分配方面出现的市场失灵而进行的政策性干预。可见，他强调产业政策的核心内容是对资源配置出现市场失灵而进行的政策性干预。豪斯曼和罗德里克（Hausman and Rodrik，2003）认为一般意义上存在两种类型的市场失灵：协调失灵和技术外溢。正是由于存在这两种市场失灵，市场才无法对资源进行有效的配置，才产生政府运用产业政策的需要。产业政策的支持者以协调市场失灵作为产业政策有效性的理论基础，主要针对这两种类型的市场失灵问题进行详细展开。
一些学者支持产业政策在协调失灵方面做出的重要贡献。有学者（Pack and Westphal，1986）认为，在工业化进程中促进投资方面存在广泛的金钱外部性，需要在投资者之间进行明确的协调以实现产出最优。奥野正宽（Okuno-Fujiwara，1988）探讨了基于外部性存在的政策含义，认为政府可以通过提供信息交流以协调具有外部性的相关部门，而外部性和协调失灵的广泛存在意味着政府在工业化过程中进行大量干预的必要性。罗德里克（1996）沿着奥野正宽的逻辑，建立相应模型说明当（上下游）企业之间存在投资互补性时，即当一家企业投资收益取决于其他投资者是否投资时，可能会出现协调失灵的情况，在理论上政府可以通过执行产业政策引导市场主体采取某种行为，甚至代替市场直接执行某种投资。但是，罗德里克同时指出，政府在解决协调失灵而进行干预时必须持谨慎态度，因为通过政府干预解决协调失灵“是一个冒险的策略判断”。信息不对称也是影响产业政策效果的关键因素，柳光强（2016）研究发现信息不对称使得税收优惠、财政补贴政策在不同企业之间的激励效应存在差异，建议进一步完善各政府职能部门沟通协调机制，使企业能够及时、准确地获得税收优惠、财政补贴政策的相关信息，解决信息获取环节造成的信息不对称问题。
另外一些学者支持政府实施产业政策达到解决技术外溢方面的做法。豪斯曼和罗德里克（2003）特别强调了自发发现过程中的知识外溢，即企业在搜寻生产某种新产品的成本结构过程中会出现知识外溢，当企业发现盈利机会并实现盈利时，将会被其他进入者模仿，当进行尝试的企业发现不盈利时，该企业必须承担所有的搜寻成本。正因如此，进行创新企业的收益将低于社会收益，市场为进行自发发现的创新活动提供的激励不足。其政策含义是政府应当补贴创新者，使其收入与社会收入相吻合。科技研发中存在的正外部性是一种典型的信息外溢，一直是各国对科研活动实施政策支持的重要原因。近年来，随着科技在现代经济发展中的作用越来越重要，发达国家更加重视采用功能性产业政策促进科学技术的研究和开发。有学者（Pack and Saggi，2001）指出，政府应主要通过对企业在进行创造新知识、发现更好的生产技术方面给予补贴，给予企业更多时间和机会去发现新想法、新知识或新技术的社会价值，并通过观察市场中新技术是否可被有价值地利用，从而实现面对不确定性环境时对知识和技术的使用进行自觉的纠错过程。
然而，市场失灵作为产业政策特别是选择性产业政策的理论依据，同样面临质疑与挑战。
霍布斯等人（Hobbs et al.，1991）指出，发展中国家的确存在市场失灵，但主要是政府干预的结果。市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存的制度体系的制约，市场失灵并非市场本身存在内在局限与不足，其实质在于市场赖以存在的制度前提的失败（王廷惠，2005）。可见，市场机制的有效运行需要“友好”的制度环境作为基础，如果市场在一个不完善制度下运行出现失灵，责任应归于制度而非市场，当然基于市场失灵角度出发的产业政策的成功或失败并不是产业政策本身的因素。因此不能假设经济运行中只存在市场失灵这一种扭曲，实际上，经济中还存在各种各样的制度扭曲，如普遍存在的劳动市场管制、能源补贴等。
以市场失灵作为产业政策的理据，同时还面临着颇受争议的地方，那就是政府是否可以获得比市场拥有的更多的真实信息。世界银行（1991）就曾对直接干预市场机制达到矫正市场失灵的做法提出质疑：政府和其他经济参与者同样面临激励和信息约束，以政府为信息交流的媒介实现对预期活动的协调，未必达到矫正市场失灵的目的，并且在技术前景和市场机会存在不确定性的情况下，由于政府缺乏足够的信息和能力反而会导致政府失灵；而且更重要的是政府难以避免寻租和腐败问题。张维迎（2016）也认为实施产业政策之所以不能促进企业的研发投资，从而提高全要素生产率（TFP），是由于对传统的选择性产业政策在支持幼稚产业的发展方面政府存在认知能力的限制。早在1974年，克鲁格（Krueger）就提出政府要实现对经济的有效干预至少需具备以下条件：以公民利益最大化作为政府的目标函数、完全信息的假设、政策实施的无成本等。但现实中，经济发展日趋复杂导致信息广泛散布且难以保证信息质量，政府干预经济的条件大大超出了政府官员的能力范围。
以市场失灵为理论依据实施选择性产业政策时，政策部门是否有能力从各个行业中挑选出需要重点发展的先进技术、工艺和产品进行扶持颇受争议。林毅夫等著名经济学家比较推崇基于比较优势相关理论挑选赢家的做法，但对于如何甄别应该享受优惠待遇的产业还有较多争论，如基于比较优势挑选赢家难以解释接近技术边界产业的快速发展，如手机、通信、高铁等，而且，另一个缺陷是，比较优势是静态的、具有限制性的，而不是动态的和包容的，并且量化比较优势往往是困难的（Mao et al.，2017）。政府部门制定合适的产业政策需要对上百个细分行业中众多技术、工艺和产品的前景、经济性与市场能够进行准确地判断和预测，而这是一项政府部门根本不可能完成的工作（李晓萍和江飞涛，2010）。也有研究发现产业技术政策支持下的大型企业在后期显现出“后劲不足”的弊端，大量政府支持的企业濒临破产（Goto et al.，1997；Nakayama et al.，1999）也说明政府对技术研发初期的政策支持并没有给企业注入长期的发展动力。
对产业政策及其理论质疑的学者大多数认为，经济快速发展归功于实行开放措施、鼓励出口的战略以及政府积极推动人力资本投资和提升，而并非政府在提升特定产业和技术方面的做法（Trezise，1983；Ito，1994；Krugman，1997；Heo and Kim，2000；Wolf，2007）。市场失灵并不是阻碍经济增长的主要因素，在新古典经济学里，信息不对称会导致市场失灵，但根据米塞斯-哈耶克范式，判断一个社会好坏的标准不是经济福利，而是人的自由程度，实现经济自由的途径是实行市场经济，让市场机制充分发挥调节作用，让人们在市场上进行自由竞争。因此，以专业化和分工为基础的市场经济的优越性正是来自不完全信息，正是由于信息不对称、信息的分散性和主观性，我们才需要市场。因此，是否减弱了市场失灵的作用就促进了经济的发展，仍有待进一步探索。
二、赶超战略理论视角下的产业政策及其争论
赶超战略，又称后发优势理论，源于经济学家筱原三代平（1957）提出的动态比较费用说，认为当时日本经济之所以落后于欧美发达国家，问题在于产业结构的后进性，需要通过适当的产业政策优化产业结构，使日本的产业结构趋同于欧美发达国家的产业结构。在后发优势论的指导下，日本的产业政策获得了巨大的成功，后来为许多发展中国家所效仿。金明善（2001）也认为，赶超是建立在后发优势基础上的，以发达国家为目标，政府确定经济发展战略、产业政策以实现经济的高速发展和质量的全面提升。一些关于赶超和发展的相关表述更加形象地表述了赶超的定义：发展就是赶超；一些发展国家工业化的历史，就是一部以欧美发达国家为目标实现经济赶超的历史。日本经济学家并木信义（1990）也指出，产业政策就是当一国的产业处于比其他国家落后的状态，或者有可能落后于其他国家时，为加强本国产业所采取的各种政策。这些政策常常是为进一步巩固目标部门的技术提高以及出口产品的国际竞争力。
采用赶超型战略成功实现经济快速发展的国家和地区，最为明显的当数日本以及被称为亚洲四小龙的中国台湾、韩国、新加坡和中国香港。二战后至1990年，日本、韩国、中国台湾、中国香港的年均GDP（国内生产总值）增长率分别达到6.7%、8.6%、8.7%和7.8%，远高于同时期的美国（3.1%）、英国（2.5%）、法国（3.7%）和德国（3.2%）（Kim and Lau，1994）。以日本、韩国和中国台湾为代表的东亚模式实行的赶超型经济转向结构改革、金融结构和企业结构改革，都是赶超型产业政策，其创造了日本奇迹、汉江奇迹、东亚奇迹等，突出的例子包括汽车工业（日本、韩国），生物科技（日本、韩国和中国台湾），家用电子产品（日本、韩国），计算机和芯片制造业（日本、中国台湾和韩国），化工（韩国和中国台湾），机床（日本）以及船舶制造业（日本和韩国）。
但1991年以后，日本经济一直处于停滞或低速增长状态，曾创造日本奇迹的支柱产业也失去了往日的光辉。韩国等东亚其他经济体也在亚洲金融危机的沉重打击下，银行和企业的发展与复苏都举步维艰。在这个背景下，人们开始对赶超型产业政策效应进行反省，强调赶超和模仿发达国家的产业结构而忽视了本国的具体国情和发展阶段是不理智的行为。实际上，赶超型产业政策是特定时期特定发展阶段下各经济体采取的相机抉择，并不是经济发展的长足动力。日本的赶超型政策以扶植主导产业为开端，逐渐经历了起步、成长、成熟、衰退的“倒U”型发展阶段。20世纪80年代以后，日本已经成功实现了赶超，并成为仅次于美国的第二大经济体，随后日本又逐步开始以竞争型产业政策代替赶超型产业政策（小宫隆太郎，1988）。韩国的赶超型产业政策经历了从20世纪60年代开始支持出口导向的劳动密集型产业到70年代对重工业和化学工业扶植的过程。进入80年代后，韩国发现赶超型产业政策可能成为经济发展的阻碍，于是1985年随着韩国《产业发展法》的顺利通过，韩国也取消了所谓的战略产业，逐步开始强调市场在资源配置上的作用。可见，赶超型产业政策并不是一个国家实现长期经济发展的工具，而且如若实施不当，则会加重经济成本。格申克龙（Gerschenkron，1962）提出后工业化国家（赶超者）必须做出足够努力，使用特定方式方法赶超早期工业化的国家。赶超战略不可避免的间接影响是经济成本越来越高，在更昂贵的生产投入下继续成功地出口，需要进一步提高产品的附加值水平，生产更先进、更具创新的产品，并尽可能直接卖给最终用户（Erik Terk，2014）。
可见，赶超型经济体是否真正实现了赶超，在于被扶植产业产品的核心技术和产品竞争力是否超越了成熟经济体，若赶超的手段只是通过出口补贴，技术的引进、模仿和吸收，则后期很可能会出现赶超乏力现象，不利于经济的长期增长。
三、关于产业政策是否促进增长和效率的理论争论
在产业政策效应评价方面，产业政策是否促进了经济增长和产业生产率的提高是产业政策实践过程中的一个关键性实证问题。国外文献从不同角度阐述了产业政策对增长和效率的影响，研究结果主要分为两方面，一是对产业政策效果的质疑，二是对产业政策效果的肯定。
在保护重点产业和特定产业方面，有学者（Kruger and Tuncer，1982）以土耳其为例，利用实际数据检验了20世纪60年代贸易保护政策是否真正起到保护幼稚产业的作用，结果发现，受到贸易保护的企业并没有呈现单位产出的投入快速下降的趋势，产业政策并没有起到保护幼稚产业的作用。有学者（Beason and Weinstein，1996）通过研究产业政策实施的典型事实，发现日本的产业政策实施与部门增长率呈现负相关关系，也就是说日本产业政策指向低增长率的部门而不是高增长率的部门，而且并没有提高目标部门的全要素生产率增长率。迈克·波特（2002）深入研究了日本具有竞争力的成功产业和不具竞争力的失败产业，发现成功的产业大多没有得到产业政策的支持，而失败的产业恰恰是受到较多产业政策的约束，尤其当产业政策限制竞争较多时。有学者（Blonigen，2013）通过对1995—2000年22个国家钢铁行业数据研究发现，对钢铁行业实行产业政策会对下游企业的出口造成不利影响，特别是对那些使用钢铁密集的行业影响更为严重。研究发现，出口补贴和非关税壁垒每增加一个标准差，将会使下游使用钢铁的行业出口竞争力下降3.6%，对于那些使用钢铁最为密集的行业出口竞争力下降高达50%。有学者（Lee，1996；Powell，2005）认为产业政策的直接干预手段在限制竞争和选择性扶持方面会导致相关产业的生产效率降低。
在产业组织政策方面，产业组织政策实施的目标是实现规模经济，降低生产成本、提高生产效率，是短期提高市场占有率、扩大企业规模从而实现赶超的重要手段。二战后，欧洲国家为促进本国企业与美国企业之间的竞争，采用了产业组织政策扶植国内大型企业。英国政府也通过支持重点企业的固定资产投资和加大并购重组力度迅速扩大企业规模，短期内，这种产业组织政策确实起到促进经济增长的作用，但这些产业组织政策支持下的大型企业在后期却显现出“后劲不足”的弊端，大量政府支持的大型国有企业濒临破产，而同一时期没有受到产业政策扶植的德国企业在汽车、电子等行业在国际市场竞争优势明显（Herrigel，1997；Crafts，2012）。同样，日本和韩国的产业组织政策也并没有表现出长期的预期发展效果（小宫隆太郎等，1988；Lee，1996）。
在产业技术政策方面，20世纪70年代末日本经济产业省采用对半导体和计算机行业进行投资以鼓励其技术研发的政策手段，虽然产生了少数成功的案例，但大多数受到扶植的企业以失败告终，且受政策支持企业的研发能力也远远低于未受支持的私人企业（Goto et al.，1997）。1966—1972年，为鼓励日本本土硬件企业与国际商业机器公司（IBM）的竞争，日本经济产业省通过企业联盟的方式支持国内六家计算机硬件企业的技术研发，但效果并不理想，而相反未受支持的索尼，政府甚至拒绝为其贷款，但最后索尼依然成为技术一流的晶体管收音机公司。可见，产业技术支持政策并不是促进技术进步的有效手段（Nakayama et al.，1999）。
总之，上述研究用实际案例否定了产业政策的积极作用，认为经济的快速增长或生产率的提高并不能归功于一个国家实行了适当的产业政策，而相反，遵从市场规律，鼓励自由竞争更能激发产业生产率的提高。
也有部分学者研究发现，实施产业政策在鼓励企业竞争、提高市场运行中信息交换的效率以及激励企业家精神方面对经济发展和生产率的提高起到促进作用。如一些学者认为日本的经济发展离不开产业政策的实施（Johnson，1982；Little，1982；Pack，2000），韦德（Wade，1990）在对中国台湾的产业政策进行研究后，也得出了类似结论。有学者（Nunn and Drefler，2010）指出，关税保护政策在针对技术密集型的产业时，会对长期的经济增长产生正向影响。阿吉翁等人（Aghion et al.，2015）利用1998—2007年中国工业企业数据库实证检验了产业政策对企业生产率增长的影响，发现在竞争性行业实施的产业政策或者维持与促进竞争的产业政策能够提升企业的全要素生产率。
宋凌云等人（2013）利用中国工业企业数据库发现，省区五年规划的重点产业政策通过将资源导向生产率更高的企业，进而提高了产业的生产效率。此外，还有部分学者对产业集群政策的实施效果给予了充分肯定，如西科恩（Ciccone，2002）以法国、德国和意大利等欧洲的五个国家为例，分析产业集群政策对生产率的影响，发现产业集群政策对于产业平均劳动生产率的提高起到促进作用。有学者（Brulhart et al.，2008）通过对欧盟国家产业层面的数据进行深入分析也发现产业层面的聚集强度与生产率呈正相关关系。阿吉翁等人（2015）利用1998—2007年中国工业企业数据库考察了政府补贴和税收等产业政策工具对企业全要素生产率的影响。该文首先构建了一个两部门模型，说明如果没有产业政策的影响，富有创新精神的企业可能就会选择在不同的部门运营，以避免同类产品之间的激烈竞争，从而形成较高的行业集中度，同时由于垄断替代效应的存在而降低企业进行创新的积极性。在这种情况下，税收减免或者其他税收补贴等鼓励企业在同一部门保持适度积极性的产业政策，则可以降低目标行业的集中度，并提高企业的创新动力。因此，竞争与催生创新、促进生产率增长且设计得当的产业政策之间具有互补性。该文进而指出，管理得当的产业政策对于促进竞争的产业政策极为有利，可以显著促进生产率的增长。
近年来，针对中国改革开放以来经济的高速发展是否归功于产业政策的有效实施的争论层出不穷，有学者（Mao et al.，2017）认为中国成为东亚发展奇迹的原因是产业政策、技术和科技政策在挑选赢家方面的成功，这些产业有着引人注目的全要素生产率增长率。同时也提出产业政策是否可以成功地挑选赢家依赖于目标产业的性质，当目标行业是一个新兴行业，且技术变革的步伐很快时，中国的产业政策、技术和科技政策确实会加快全要素生产率的增长，相反，当目标行业是一个成熟的行业且技术变革的步伐较为缓慢时，中国的工业和科技政策对产业的全要素生产率增长的影响不大。持有类似观点的作者（Nunn and Drefler，2010；Aghion et al.，2015）强调产业政策必须针对合适的行业。有学者（Peng et al.，2012）对中国如何创造并发展风力发电制造业进行了深入研究，还有学者（Zhi and Suttmeier，2014）对四个属于高新技术产业（高端服务器、语音识别、风力涡轮机和太阳能电池板）的企业在“863计划”产业政策实施后如何获益并成为全球强有力的竞争者进行了深入分析，证实了通过鼓励产业在R＆D（研究与试验发展）上的投资机制，促进产业技术赶超，弥补科技研发上的外部性。
纵观上述研究可见，在国内外已有的关于产业政策的研究中，关于产业政策存在的必要性、产业政策依赖的理论基础以及产业政策有效性评估方面都存在诸多争议，尚未达成共识。
绿色产业政策
自工业革命以来，全球经济增长都是以牺牲环境为代价的，资源耗竭与环境污染问题愈发突出，人类多种生态活动已经达到了危机爆发的临界点（Rockström et al.，2009）。虽然技术水平的革新一定程度上提高了资源利用效率，但是相较于GDP的增速，效率提升幅度却非常低（Wiedmann et al.，2015；Jackson，2016）。由经济增长所引发的一系列环境问题（大气污染、全球变暖、水资源短缺、生物多样性丧失、土壤退化等）对人类社会的可持续发展造成了严重的威胁（Rockström et al.，2009；Fay et al.，2015）。
从本质上讲，人类福利与经济发展不应当以资源耗竭、环境污染为代价（UNEP，2011）。当前，如何推动经济体制改革，使产业政策既能提高生产效率，又能促进资源节约与环境保护，成为各国普遍面临的难题（Crespi et al.，2015；Aiginger，2016）。尤其是对于急需转变经济发展方式，提高人民生活水平的发展中国家（Altenburg and Rodrik，2017；Fay et al.，2015）。以市场为基础的资源分配制度并不总是能够促进社会结构向最优的水平转变（Rodrik，2004）。就环境问题而言，当市场无法完全反映投资的环境外部性成本，抑或是市场主体缺乏相关价格信息时，市场失灵就会产生。而绿色产业政策却可以弥补市场不足，优化资源开发利用效率、促进低碳经济发展（Altenburg and Rodrik，2017）。事实上，许多国家已经意识到绿色产业政策的重要性，包括美国、欧盟、日本、中国、印度等在内的不同发展水平的国家都制定了绿色经济发展战略（Rodrik，2014）。
一、绿色产业政策与环境政策和产业政策
（一）绿色产业政策和环境政策
研究表明，绿色产业政策和环境政策之间并无明确界限（Altenburg and Rodrik，2017）。环境政策的目的在于保护以及促进自然资源的可持续利用（彭海珍和任荣明，2003），它可能会对产业结构调整产生一定影响。例如：征收碳排放费会引导资本投资从化石燃料转向可再生能源；汽车废气排放标准会加速电动汽车对传统燃油汽车的替代，从而促进一批新兴产业的崛起。就此而论，绿色产业政策和环境政策是相互贯穿的。
从区别角度讲，绿色产业政策更加强调以政策引领创新，从而带动产业结构转型升级，促进绿色化发展（Altenburg et al.，2017；Rodrik，2014）。也就是说，绿色产业政策更加关注“源头治理”，并强调政策实施所带来的溢出效应。而环境政策主要以先发性的环境问题本身为焦点，更多依赖“末端治理”。相比较而言，绿色产业政策对社会效益的要求更高。而在实践过程中，随着环境政策影响力的增强，许多环境政策工具也逐渐附有推进产业绿色化发展的要求。因此，环境政策和绿色产业政策的融合趋势在不断增强。
（二）绿色产业政策和产业政策
传统的产业政策强调经济增长与社会繁荣（Schwarzer，2013）。然而，随着经济社会的发展，各种矛盾不断凸显，产业政策内容在注重发展速度的同时，更加强调发展的质量。例如，缩小区域差距、扶持中小企业发展、引导劳动密集型产业发展方式转变、推动绿色发展等（Luetkenhorst and Altenburg，2015），这正是绿色产业政策的发展要义。当前，绿色产业主要是战略性新兴产业（Crespi et al.，2015），各国政府正大力推动本国节能环保、新能源、高新技术产业等战略性新兴产业发展。因此，从某种程度上讲，政府政策引导资本投资转向绿色产业与引导资本转向高附加值、高效率产业并不矛盾（Spratt，2013）。就这一点而言，绿色产业政策与产业政策具有一致性。
尽管如此，绿色产业政策仍然在很多方面不同于传统的产业政策（Altenburg and Pegels，2012；Lütkenhorst et al.，2014）。从对环境外部性的理解角度讲，绿色产业政策的目的是纠正由环境外部性所引发的市场失灵，使环境污染的外部性成本内部化（Altenburg and Rodrik，2017），而不单是为了推动产业结构转型升级，优化资源使用效率。从刺激投资行为角度讲，区别于传统产业政策依靠市场自主探索商业模式和创新技术的行为，绿色产业政策从一开始就做了技术与商业模式“好”与“坏”的区分（Spratt，2013）。有利于可持续发展的技术就是“好”技术，政府应当大力扶持，即使无利可图；相反，对环境造成威胁的“坏”技术，应当及时予以制止。并且，绿色产业政策可以运用行为科学从需求端影响消费者的购买行为（Sunstein and Reisch，2013），从而间接影响产品的供给结构。从面临的挑战角度讲，绿色发展目标并非短期能够实现的，其所面临的市场环境和技术条件、政治体制、生态环境等都会对产业的绿色转型产生重大影响（Lütkenhorst et al.，2014）。因此，绿色产业政策未来面临的不确定性相对产业政策会更大。从政策执行角度讲，绿色产业政策需要推动的是整个生产系统的绿色化转变，如何协调好各方利益集团，平衡个体与社会效益，是绿色产业政策执行中面临的最大难题（Altenburg and Rodrik，2017）。除此之外，就政策实施的效益而言，由于一国绿色产业政策的制定一定程度上受到国际公约的驱使，如《巴黎协定》《蒙特利尔条约》等，因此，其在维护本国利益时会产生溢出效应，形成更广泛的国际分工与合作（Fankhauser et al.，2013）。
二、绿色产业政策理论的发展与演进逻辑
环境技术变革是推进经济绿色化发展必不可少的条件（Hallegatte et al.，2013），虽然环境政策工具被认为是环境技术创新的关键驱动因素，但现有研究并未就最合理的环境政策工具达成共识（Ekins，2010）。当前，单一的政策工具对创新绩效的积极效应并不显著（Hong et al.，2016），而创新制度本身又缺乏足够的科学与专业知识，以至于无法弥补政策条件约束（Costantini and Crespi，2008）。因此，政策的环境效益和创新效益达不到最大化（Costantini and Crespi，2013）。事实上，环境技术创新是一个复杂的动态演化过程，它需要市场机制和非市场机制的相互配合。确切讲，就是要将不同的环境政策和创新政策结合起来使用（Borghesi et al.，2012），构建以创新为导向的环境政策框架（Crespi et al.，2015），这就是绿色产业政策体系，它包含任何为促进经济结构转向可持续发展的政策措施（Lütkenhorst et al.，2014）。
绿色产业政策理念最早要追溯到关于环境保护目标与产业竞争力关系的讨论。自庇古（Pigou，1920）提出以征税的形式纠正人类活动对环境造成的负外部性效应之后，学术界与政府部门便开始了对环境补偿的有益探索，具体形式包括环境税、污染减排补贴等（Baumol，1988）。除了极少数学者认为环境规制对产业绩效的影响需依据产业状况而定之外（Jenkins，1998），传统静态观点普遍认为，环境规制会增加企业成本，将企业部分资金从生产性投资中转移出来，在技术和需求条件不变的情况下，必然会对产业生产率和市场竞争力产生负外部性效应（Christainsen and Haveman，1981；Siegeland Johnson，1993）。因此，企业只能被动地接受环境监管部门强加给自己的污染防控成本（Gray，1987；Hazilla and Kopp，1990）。然而，这种观点没有考虑技术创新对企业合规成本的补偿作用（Jorgenson and Wilcoxen，1990），众多研究表明环境规制并不会对产业竞争力产生负面影响（Meyer，1993；Repetto，1995；Scott and Raymond，1989）。
波特和林德（Porter and Linde，1995）提出一种动态的“创新补偿”观点，该观点认为环境规制的核心不应当是污染治理与控制，而应是引导企业进行技术创新，进而提升企业生产质量与生产效率，降低企业生产成本，同时达到环境保护的目的。这种形式的环境规制可以部分补偿企业的合规成本，提升产业竞争力。自此，波特和林德的“创新补偿”假设引起了学术界的广泛讨论。其中有三种观点争议较大，即弱式观点、强式观点、狭义观点（Jaffe and Palmer，1997）。弱式观点认为环境规制可以促进企业技术创新；强式观点认为环境规制驱动的生产创新收益或许能够超过合规成本，从而提升产业竞争力；而狭义观点认为合理的环境规制虽然可以促进生产创新，但仍然会对企业生产活动产生不利影响。围绕这三种观点，许多学者将实证研究的焦点集中在环境政策对企业技术创新及产业竞争力影响上面。
绿色产业政策理念更为注重技术创新，以及创新经济、社会福利与环境三者之间存在的潜在协同效应（Badinger et al.，2016），并且特定政策组合的联动效应可以强化政策实施效果（Borrás and Edquist，2013）。有学者（Galinato and Yoder，2010）研究发现，税收与补贴的结合（向高碳能源征收的碳税用于可再生能源补贴）可以增强社会福利效应，而美国佛罗里达州早在2009年已开始实施该类政策。通过对欧盟碳排放交易权和可再生能源技术政策的综合考察，发现在考虑多种政策目标及外部性情形下，碳排放交易权的政策效益得以强化，整体效应得以提升（Gawel et al.，2014）。而在实践中，包括美国、欧盟、中国等在内的不同发展水平的国家和地区相继采用了多种促进绿色经济发展的政策。
基于创新的政策组合是应对各种市场失灵的必然要求。由于技术投资的私人回报低于社会回报容易导致投资不足，从而引发市场失灵（Peters et al.，2007），因此，绿色产业政策的核心就在于纠正这种市场扭曲，促进合理的投资转向技术研发（Rodrik，2014）。在实践中，基于市场的环境政策工具，诸如研发补贴、环境税、限额交易等在规定了环境标准的同时，有利于激励企业进行环境技术创新，促进资源的合理利用与开发（Altenburg and Rodrik，2017）。然而，单一的市场化环境政策工具是不够的，这可能会引发诸如企业创新投资各自为政、专有权丧失等另一种市场失灵现象（Fay et al.，2015）。
同时，由于企业环境技术创新存在不确定性，再加上市场的复杂性，市场参与主体所掌握的信息是不对称的。因此，政府针对环境保护所制定的环境政策存在资源错配的风险。这就需要政策框架具备一定的灵活性来应对环境的复杂性（Mazzucato，2015）。通常而言，市场化环境工具、管制等各种形式的环境政策所构成的政策组合能增强政策弹性，提高风险应对能力（Hallegatte et al.，2013；Altenburg and Rodrik，2017）。并且，相较单一的环境政策工具，严格且多样化的环境政策对技术创新的激励程度更大（Frondel et al.，2007）。
简要评述
一、对于产业政策争论的简要评述
上述从产业政策的定义、实施产业政策的必要性、发展中国家实现经济赶超的途径以及产业政策的效果对已有研究进行了文献梳理与总结。研究发现：学者们争论的焦点主要集中在对产业政策概念内涵理解不同，对产业政策是否可以解决市场失灵问题持有不同的意见，以及针对产业政策是否真正促进了增长和效率的提升尚未达成一致。产生争议的原因可以归纳为以下几点。
一是不同国情下产业政策实施主体对产业政策的表现形式及概念范围的理解不同。如美国经常被认为是一个没有产业政策的完全自由的经济体制国家，但美国政府直接或间接对研发活动的支持，主导互联网、半导体、高温超导、核能等一系列重要科技产品的研发，硅谷的创新与繁荣，以及美国实施的贸易保护政策，这些是否应该算作产业政策的范畴，众说纷纭。产业政策概念范围边界的模糊性是产业争论的关键所在。
二是市场失灵的存在是否意味着产业政策有发挥作用的空间。目前学者们普遍赞同市场存在一定程度的失灵，但政府是否可以在协调失灵方面做出有益改善还未取得一致结论。否定产业政策的学者认为政府干预的空间有限，对市场运行中政府是否可以拥有更多的信息，以及政府是否有能力挑选出具有国际竞争力的产业持有怀疑态度；而产业政策的支持者则认为，一些投资周期长、数额大、投资回报未知的重点技术项目的研发，如果政府不介入，其将难以维系，并认为市场的主体企业家并不一定了解全球情况及各方面技术的发展前景，而政府在这方面有一定优势。
三是经济发展阶段的不同往往导致产业政策实施的取向、力度和效果不同。一个国家或地区在经济发展的初级阶段，正值经济转型的关键时期，市场机制还不完善，需要政府根据本地区的实际情况制定产业政策，对优先发展的产业给予适当的鼓励和扶植，这一阶段更有利于产业政策的成功。而当经济进入成熟阶段，或者对于领先的经济体来说，政府在实施产业政策时会遇到诸多困难，如怎样准确识别促进产业结构转型升级的产业、怎样预期未来技术发展的方向、哪种产业组织形式更有效率，这些问题有时政府并不能比企业掌握更多的信息以做出更加正确的选择，在这种情况下，产业政策往往难以奏效。因此，不能单一得出制定产业政策是成功或者失败的结论，而应该因时、因地制宜。
四是衡量产业政策绩效的方法和标准不同使得产业政策的效果评估存在差异。目前评价产业政策效果的方法一种是利用过程追踪法对基于部门和企业的运行机制的研究，分析哪些产业政策促进了生产率的提高，但正如前文所阐述的，市场运行并不只受一种或几种产业政策的影响，同时还受经济社会所赖以生存的社会制度等其他因素的影响，而且研究中是否将影响产业发展的全部产业政策都包含进来也备受争议。另一种评估方法是通过建立经济模型模拟经济运行情况，一定程度上可以控制其他因素对生产率的影响，但基于不同研究角度的分析很难使研究结果达成一致。而且上述两种方法只从收益角度分析产业政策的效果，未将产业政策实施的成本考虑进来。正如斯蒂格利茨（Stiglitz，2015）所说，产业政策是否有效不能通过单一产业的成功或失败来判断，而应该考虑其对总体经济的影响。好的产业政策是风险承担的过程，风险承担意味着既有成功也有失败。目前关于产业政策有效性的争论中有效性具体指的是什么，以及用什么样的指标合适衡量，是产生争论的主要原因。
五是关于绿色产业政策的研究仍不成熟。绿色产业政策的核心在于推动技术创新，以创新引领绿色化发展。由于创新过程具有复杂性，因此，需要将市场化和非市场化环境政策工具结合起来，构建以创新为导向的环境政策体系，并建立健全效益评估及风险防控机制。各国绿色产业政策侧重点虽有不同，但核心都是强调技术创新在产业绿色化、低碳化转变中的重要性。总体来看，有关绿色产业政策的研究尚处于探索阶段，究竟何种政策抑或是政策组合才是最合理的，现有研究并未给出答案。未来需要结合各国实际情况，研究制定有针对性的具体政策措施。
二、近年来产业政策研究的发展趋势
在国际竞争日益激烈化、资本要素流动全球化以及信息技术高精尖化的国际背景下，围绕产业政策必要性和未来发展方向的研究和探讨，对政府和学者来说无疑是一项重大挑战。
随着全球经济一体化以及对外贸易多元化，产业政策新的发展趋势应该建立良好的制度体系、维护国家利益和加强产业的国际竞争力。政府应该将“选择性产业政策”，转变为“功能性、普惠性创新政策”，营造鼓励创新的环境、建立健全知识产权的保护制度（Saxenian，1996），形成有效的激励机制。产业政策不是对市场的替代而应该是补充，在充分发挥市场主体活力的前提下，政府应通过鼓励科技研发投入、支持人才培养、加强基础设施建设等措施为企业的发展提供有利的知识、资源、物质、技术和智力等条件，营造良好的科技创新环境，使企业专注于高质量的科技创新（大野健一，2015）。市场和政府形成有效互补，政府需要为市场提供合适的制度基础（Chhibber，1997），尤其是产权这样的基础制度（Keefer and Shirley，2000）。有学者（Stiglitz，Lin and Monga，2013）也提出，目前争论的不应该是是否要实行产业政策，而是如何以最优的方式实施产业政策。经济学家的任务是理解哪一个产业政策是成功的，并如何、合适、在哪里使其奏效，其主要任务是尽量减少产业政策失败的概率，增加其成功的概率。如何协调环境政策与经济发展政策，将提升产业竞争力、促进产业发展与实现可持续发展协同起来，也是近年来产业发展的新方向。
（张钟文、江飞涛）
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