第4章 创建帝制，一统天下

秦始皇统一六国以后，到底要建立一个什么样的国家？君臣各自的主张是很不一致的。丞相王绾就向始皇提出了要在距离较远的燕、齐、楚分封子弟的建议，廷尉李斯认为这不是长治久安之计。”不如实行郡县制的好。雄才大略的始皇，马上深刻地指出：“天下初定，又复立国，是树兵也”。从而否定了分封制，肯定了郡县制，于是分天下为三十六郡。从此，一个中央集权的帝国第一次在历史上出现。

高度集权，权力核心归皇帝

由秦始皇首创的郡县制，一直持续到现在。历代的政论家，大都对它加以肯定。柳宗元说：“秦有天下，裂都会而为之郡邑，废侯卫而为之守宰，据天下之雄图，都六合之上游，摄制四海，运于掌握之内，此其所以为得也”（《封建论》）。王夫之说：“郡县之制，垂二千年而弗能改矣。合古今上下皆安之，势之所趋，岂非理而能然哉”（《读通鉴论·秦始皇》）！说明郡县制是经起历史的考验的。

这个新的制度的特殊性色是中央集权的核心是皇帝，国家的权力集中在皇帝一人手中。为了体现皇帝的尊严，政命为“制”，称令为“诏”，皇帝自称曰“朕”。国家一切大事的最后决断权归于皇帝一人，皇帝具有至高无上的权力。

地方政府也是由皇帝任免，听皇帝指挥的。郡设郡守，县置县令，县以下设乡、亭，管理所辖地区的治安和税收。它与分封制的本质区别，在于分封制是以血缘关系把子弟分封到各地，诸侯的子弟可以世袭，封地的军政大权归诸侯所有，容易形成地方势力，出现分裂割剧的局面。而郡县制则是以功绩和才力为依据，由皇帝派往地方去担任地方的行政长官，皇帝用俸禄的形式作为报偿。他们不但不得世袭，而且随时可以迁调或罢免，因而很难形成尾大不掉的局面。

让职官、建制合理而有效

为了保证皇权的实行和中央集权制的贯彻，群臣们又讨论制定出了中央行政组织和地方行政组织，由此建立了一整套帝制机构。

中央行政机构以皇帝为首，下设三公、九卿，即三公九卿制。

三公为丞相、太尉和御史大夫。

丞相：是中央行政机构的首长，统令百官，协助皇帝处理全国政务。国家大事由丞相总领朝廷大臣集议和上奏。秦朝设左、右丞相，以右为尊。

太尉：是中央行政机构中的军事首长，协助皇帝掌管全国军事，但他不能发兵、调兵，须有皇帝的虎符，才能有权指挥军队。

御史大夫：是皇帝的秘书长，皇帝的命令、国家的法律，经常由他转交丞相颁布。他负责掌管图书、律令和文书，监察各级官吏。

九卿，为三公之下所设，是具体掌握各方面事务的官吏。

奉常：掌管宗庙祭祀礼仪，兼任皇帝侍从，其属官有太乐、太宰、太祝、太史、太卜、太医等。

郎中令：掌管皇帝的安全保卫工作，其属官有大夫、郎中、谒者。

卫尉：掌管宫门的警卫，是宫殿的警卫队长。

太仆：掌管皇帝使用的车马，是皇帝仆从的官长。

廷尉：掌管司法，是全国的最高司法长官，负责审理全国重大案件。

典客：掌管接待宾客的礼仪，负责少数民族事务。

宗正：掌管皇室宗族名籍。

治粟内史：掌管全国财税收入和财政开支，是全国最高财务长官。

少府：掌管山海池泽的税收以及皇帝的生活供应，兼管宫廷手工业。

三公九卿，都有自己的一套机构，处理日常工作，大事总汇于丞相，最后由皇帝裁决。

地方行政机构主要由郡、县、乡、亭、里组成，即郡县制。

郡：中央属下的地方区域，郡有守、尉和监御史。守是一郡的最高长官，总管一郡政务。尉是守的助手。主管一郡的军队。监御史是中央派遣的监察官员，负责督察郡中的官吏。

县：郡属下的地方区域，主要长官有令或长，万户以上的县叫令，万户以下的县叫长。令、长之下有丞、尉。丞是令、长的助理，尉是一县的军事长官。

乡：一县之内分若干乡，每乡设有三老、啬夫、游侥等官吏。“三老掌教化，啬夫职听讼，收赋税，游徼循禁贼盗”《汉书·百官公卿表》。就是说，三老是当地的总头目，负责对人民进行封建礼教的教育。啬夫负责审问案件，征收赋税，游徼负责地方治安。

亭：一般一乡设十亭，亭有亭长和求盗。

里：一亭有十里，里设里正和监门小吏。

里下还有最基层的组织什和伍。十家为什，有什长，五家为伍，有伍长。

秦始皇在全国范围内设置的这套帝制机构，好像一张庞大的权力之网，从中央到地方，从郡到县，从县到乡、亭、里、什、伍，层层控制，整个权力集中到中央，再通过中央集中到皇帝一人手中。所有的大臣和郡县长官，都由皇帝一人任免。这套政治制度，是我国古代政治制度的一个重要发展。在此后的两千多年的封建社会中，基本上都沿用了这一制度。这一制度对巩固中华民族的统一，促进社会经济的发展和文化事业的繁荣，都起到了十分重要的作用。

对制度进行统一改革

国家要统一，经济要发展，民族要繁荣，除了有一套帝制机构之外，还必须建立各种统一的制度。特别是由于长期的封建割剧，各项制度极端混乱，更需要在全国各地区，从政治、经济、文化等各个方面，建立整齐划一的规章制度。秦王朝刚一成立，立即进行各种制度的统一工作。

（1）统一法律

李斯当时向秦始皇建议：“今天下已定，法令出一”。在此以往的各国法律制度，都有很大不同。秦国在商鞅变法时，基本上采用了魏国李悝的《法经》。李悝的《法经》共分六篇：《盗法》、《贼法》、《囚法》、《捕法》、《杂法》、《具法》。商鞅在此基础上又增加了“什”（十家）“伍”（五家）连坐法，又把“法”改变为“律”。秦始皇就把秦的法律颁布全国，令全国各个郡县统一执行。

（2）统一货币

战国时期的各国货币，不仅形制不同，计量单位也不同。有“刀”币、“布”币、圆钱、铜贝、爰金等几种。计量单位有的国家用斤（十六两），有的用镒（二十两）。秦始皇刚刚统一中国，立即下令废除六国旧货币，制定新的统一的货币。新币分为两种；黄金为上币；以镒为单位；圆钱为下币，以半两为单位。这给当时的商品交换提供了很大的方便。

（3）统一度量衡

秦朝之前的各国度量衡制度也非常混乱，不仅大小、长短、轻重不同，单位、进制也不同。以量来说，秦国以升、斗、斛为单位，魏国以半斗、斗、钟为单位，齐国以铆、釜、钟为单位。公元前221年，秦始皇向全国颁行新的、统一的度量衡制度。规定为：“度为寸、尺、丈、引；量为斛、斗、升、合；衡为两、斤、钧、石。

（4）统一车轨

战国时期各国的车轨不一，交通大道的宽度不同，这给统一后的交通带来严重混乱。秦始皇下令，全国统一车轨，大车的两轮之间，皆宽六尺，凡不符合这一要求的车辆一律不准使用，史称“车同轨”。这样，便于在大路上来往。这一措施对交通运输业起到了一定的促进作用。

（5）统一文字

由于长期分裂割据，各个国家各自为政，“言语异声，文字异形”（《说文解字·叙》）。秦统一各国之后，如果没有统一文字，将会严重影响政治、经济政策的实施和文化事业的发展。为此，秦始皇命李斯主持文字改革工作，下令须“书同文字”。李斯废除了各国的异体字，统一了偏旁的形态，固定了偏旁的位置，规定了字体的笔数，全国一律使用笔画简单、书写方便、易于读认的“小篆”，第一次规范了汉字。

为了推广统一文字，李斯写了《仓颉篇》，赵高写了《爰历篇》，胡母敬写了《博学篇》，都用小篆字体，共有三千三百个字，作为范本，向全国推行。

秦始皇开创的帝制机构和建立的各种统一制度，使中国在两千多年前成为世界上疆域最大，文化最高的统一国家。在此之后的相当长一段时期，中国封建社会的经济、科学、文化迅速发展，并居于世界前列，华夏民族成为举世瞩目的伟大民族，这同秦始皇的巨大贡献是分不开的。