第一章 总则

第一条 立法宗旨（修改）

【条文主旨】

本条是关于《行政诉讼法》立法宗旨的规定，包括立法目的和立法根据两部分内容。

【修改要点】

在修法过程中，各方面对本条的意见建议有：（1）有的认为，现行《行政诉讼法》的立法目的层次较多、不够明确，建议突出对公民、法人和其他组织合法权益的救济功能，调整表述的顺序，将保护公民、法人和其他组织的合法权益调整为立法目的的首位。（2）有的针对实践中存在的“程序空转”问题，建议在立法目的中增加“妥善解决行政争议”，以明确行政诉讼具有争议解决功能。对此，也有人提出反对意见，认为这对法院提出了过高的要求，法院无法做到；行政争议的概念太宽，包含了行政机关之间的争议。（3）有的认为，行政诉讼作为对行政权力的司法监督制度，不具有“维护”行政机关依法行使行政职权的目的，而且《行政诉讼法》实施难主要是法律执行问题，行政权过于强势，而法院相对弱势，建议删除“维护”二字，只强调“监督行政机关依法行使行政职权”。对此，反对意见认为维护是与维持判决、非诉行政执行的审查等相配套的，取消后对应的制度就失去了根基；“维护”从某种意义上也是监督。（4）有的建议，在立法目的中增加“保障公共秩序”。（5）有的指出，“保护公民、法人和其他组织的合法权益”与“监督行政机关依法行使职权”是《行政诉讼法》所确立的两个重要目的，但本条的规定在逻辑上并不周延。既然法院的职责是解决纠纷和争议，行政诉讼是人民法院居中裁决行政主体与公民、法人和其他组织之间的行政争议的活动，那么上述两个行政诉讼目的，必须在解决行政争议的过程中予以实现。因此，建议在立法目的的条文中明确增加“公正、及时解决行政争议”，并将其置于“保障权益”和“监督职权”之前，以作为实现上述两个目的的前提。（6）有的建议将“监督”改为“督促”，理由是表述更为准确。（7）有的认为，行政诉讼活动既要监督行政机关依法行使职权，也要监督行政机关不作为，建议将“监督行政机关依法行使职权”，修改为“监督行政机关依法行使职权、履行职责”。

经过研究，立法机关对《行政诉讼法》的立法目的作出了修改，具体的修改内容及其理由主要是：（1）将“为保证人民法院正确、及时审理行政案件”修改为“为保证人民法院公正、及时审理行政案件”。理由主要是：“公正”是司法工作的生命线，是人民群众对司法的核心要求，“正确审理案件”不足以准确概括对司法工作的要求。（2）增加“解决行政争议”作为立法目的。理由主要是：第一，行政争议是启动诉讼程序的动因，解决争议是人民法院的根本任务，增加“解决行政争议”目的的表述，可以准确体现行政诉讼的根本任务。第二，行政诉讼在很大程度上就是因为公民、法人和其他组织为保护自己的合法权益所形成的争议而提起的诉讼。行政诉讼首先是要解决行政争议。也正是通过解决行政争议，才能达到保护公民、法人和其他组织权利、监督行政机关依法行使职权的目的。第三，增加后能够更好地保障公民、法人和其他组织的合法权益，有利于实质解决行政争议，有利于解决“程序空转”问题。（3）将“维护和监督行政机关依法行使行政职权”修改为“监督行政机关依法行使职权”，理由主要是：第一，行政诉讼作为司法权力对行政权力的监督制度，不应将“维护”行政机关行使职权作为目标之一。第二，行政机关作出的行政行为本身就具有公定力，不需要人民法院维护。第三，随着社会主义民主法治建设的深入推进，行政诉讼制度与社会经济发展不协调、不适应的问题也日渐突出。人民群众对行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题反映强烈。为解决这些突出问题，适应“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，“法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的新要求，有必要突出行政诉讼在监督行政机关依法行使职权方面的功能。第四，原《行政诉讼法》对于“维护”行政机关依法行使职权的功能过分强化。1989年《行政诉讼法》第一条中有关于“维护”的规定，在司法实践中，有些地方党政领导据此认为，不论行政行为是否违法，法院都要判决维持，负面效应极为明显。事实上，合法行政行为的效力并不基于法院的裁判，而有其固有效力，不需要法院通过司法程序予以维护。随着司法实践的发展和行政机关法治意识的提高，取消《行政诉讼法》关于“维护”行政机关行使职权的时机已经成熟。第五，行政机关行使的职权，不仅包括行政性质的职权，还包括立法性质的职权（如行政立法和制定规范性文件），而且包括司法性质的职权（如行政裁决），对于这些职权也应当依法进行监督。另外作这样的修改，也与《行政复议法》的有关规定保持了一致。（4）将“根据宪法制定本法”修改为“根据宪法，制定本法”。理由主要是：第一，本条规定了两部分内容，即制定本法的目的和制定本法的根据。原表述“根据宪法制定本法”似只将立法根据和“制定本法”连接，忽视了立法目的与“制定本法”的连接。第二，我国其他一些基本法，比如《立法法》、《民法通则》、《刑事诉讼法》等使用的都是“根据宪法，制定本法”，为了保持一致，故作以上调整。

【条文释义】

本条明确了《行政诉讼法》的立法宗旨，包括立法目的和立法根据两部分内容。

一、《行政诉讼法》的立法目的

立法目的是立法者通过制定法律文本调控社会关系的内在动机。行政诉讼作为三大诉讼制度之一，其存在的目的和社会功能在法律层面具体表现为《行政诉讼法》的立法目的。它既是立法政策问题，更体现法律价值判断；既关系到行政诉讼制度的设计，更影响到《行政诉讼法》的实施。本条规定，制定《行政诉讼法》的目的包括：保证人民法院公正、及时审理行政案件；解决行政争议；保护公民、法人和其他组织的合法权益；监督行政机关依法行使职权。

1.保证人民法院公正、及时审理行政案件。这是《行政诉讼法》的首要目的。这个目的是由《行政诉讼法》与人民法院之间的关系决定的，人民法院是《行政诉讼法》最主要的适用主体，“公正”、“及时”审理行政案件是对人民法院适用《行政诉讼法》的基本要求。（1）“公正”乃司法之核心价值追求，司法机关能够公正审理案件是国家设置司法制度的预设前提。从一定意义上说，公平正义是政法工作的生命线，司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。党的十八大以来，人民法院把“公正司法、一心为民”确立为工作主线，重申了公正性对司法工作的极端重要性。人民法院公正审理行政案件，要求正确适用有关法律规范，裁量适当，切实解决矛盾和争议。（2）“及时”是对审判效率的要求。正所谓“迟到的公正不是公正”，《行政诉讼法》和有关司法解释对人民法院审判各环节的期限作了规定，人民法院审理行政案件，不仅要在立案、审理、裁判、执行等各个环节严格遵循有关期限的法律规定，而且要在可能的情况下尽量提高效率，延长审限也必须有法律依据并按照法定程序进行。（3）“审理”有广义和狭义两种理解，这里应当作广义理解，不仅包括审理活动，还包括人民法院的立案、审理、裁判、执行等各项活动。（4）“行政案件”是相对于“民事案件”和“刑事案件”而言的，系指公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益而产生纠纷，诉之于人民法院要求依法予以保护的案件。

2.解决行政争议。这是《行政诉讼法》的基本目的。当事人因争议而诉至法院，法院所提供的司法产品就应当具有定分止争的效果。原法未规定这个内容，并不为错，因为这是不言自明的。本次修改予以增加，目的是为了强调。从司法实践来看，就上诉率而言，近几年全国一审民事案件上诉率为20%左右，同期行政案件的上诉率接近80%，个别省份行政案件上诉率高达90%以上。就申诉率而言，近几年全国法院行政案件申诉率为8.5%，分别是刑事案件和民事案件申诉率的6倍和6.3倍。为了解决这个突出问题，本次修法强调通过行政诉讼要达到解决行政争议的目的。

3.保护公民、法人和其他组织的合法权益。这是《行政诉讼法》的核心目的。将保护公民、法人和其他组织的合法权益放在第三位，并不意味着这个目的不重要，实际上，这个目的不仅是《行政诉讼法》最重要的目的，也是最根本的目的，处于核心地位。行政法律关系包含两方面的主体，一方面是在行政管理活动中处于相对人地位的公民、法人和其他组织，另一方面是在行政管理活动中作出行政行为的行政机关。《行政诉讼法》的核心目的是保护行政相对人而非行政主体的合法权益。需要注意的是，尽管这里的用语是“公民”、法人和其他组织，但因为本法第九十八条规定了外国人、无国籍人等特殊情况，所以实际上其他自然人的合法权益也依法予以保护。

4.监督行政机关依法行使职权。这是《行政诉讼法》相对于《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的特有目的。这个目的是由司法权与行政权之间的关系决定的。行政机关和司法机关之间既存在《宪法》确立的分工合作关系，又存在《行政诉讼法》规定的监督与被监督关系。《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》也都保证人民法院公正、及时审理案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，但只有《行政诉讼法》的目的之一是监督行政机关依法行使职权，因此这是《行政诉讼法》的特有目的。人民法院通过审理行政案件，对违法的行政行为判决撤销、变更、履行或者重作，这是对违法行政行为的一种监督。这种监督不是简单的“维护”，而是在进行合法性审查基础上的监督。

二、《行政诉讼法》的立法根据

《行政诉讼法》的立法根据是《宪法》。我国的《宪法》是国家的根本法，具有最高的法律效力；同时“她”也是母法，是国家一切法度之所出。现行《宪法》序言最后一段和第五条明令一切国家机关必须以《宪法》为根本的活动准则、遵守《宪法》和法律，同时特别要求法律、行政法规和地方性法规不得同《宪法》相抵触。立法权法定是我国《宪法》确立的基本规则，立法者只能根据《宪法》立法，“根据宪法，制定本法”的拘束对象是包括全国人大在内的所有立法者。需要注意的是，这里的“根据宪法、制定本法”包括三层含义：一是根据《宪法》授予的立法职权制定本法。第二，根据宪法的规定确定《行政诉讼法》的内容。《宪法》第四十一条规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利”。这些规定是制定《行政诉讼法》的基本依据。第三，对本法的解释和适用不能同《宪法》相抵触。

【适用指引】

在行政诉讼中适用本条规定时，需要注意以下几个问题：

1.在司法过程中如何认识和把握四个立法目的之间的关系。本条规定了行政诉讼的功能定位。根据本条规定，《行政诉讼法》的立法目的有四个，但并没有规定四者之间的关系，尤其是监督目的和救济目的之间的排序。在司法实践中如果遇到有关问题需要权衡，涉及这个排序时，如何处理?实际上，《行政诉讼法》虽然没有明确规定四者的排序，但间接明确了《行政诉讼法》的最终目的、核心目的是保护公民、法人和其他组织的合法权益。理由如下：本法第二条规定，公民、法人或者其他组织只有在认为行政行为侵犯其合法权益时才能够提起行政诉讼。这意味着如果一个行政行为只是违法但没有侵犯其合法权益，则不能提起行政诉讼。另外，第六十二条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”这个规定意味着，即便行政行为违法，但如果原告不再追究，人民法院可以不再进行审查。这说明，在立法者看来，保护合法权益虽然不是在形式上排在首位的，但在实质上是排在第一位的目的，其他的目的都是围绕这个目的服务的。因此，人民法院在行政审判工作中，必须把维护公民、法人和其他组织的合法权益放在第一位来考虑，而不能本末倒置。要充分理解行政诉讼的宗旨，从维护公民、法人和其他组织的合法权益，促进依法行政，维护社会稳定的高度认识行政诉讼，为当事人诉讼提供方便。对于违背行政诉讼宗旨的行为，必须坚决加以纠正。

2.人民法院在行政诉讼中是否具有违宪审查权。本法的制定根据是《宪法》，那么人民法院在行政审判过程中能否进行违宪审查?答案是否定的。捍卫《宪法》尊严是人民法院的神圣职责，但人民法院是司法机关而非司宪机关，无权进行违宪审查。因此，在行政审判过程中，不能直接根据《宪法》规定审查被诉行政行为及其所依据的规范性文件的合宪性。但是，依据《宪法》、《立法法》、《行政诉讼法》的规定，人民法院的法官有选择适用法律的权力，法官在法律审判中依据法律适用的规则，有权不适用与《宪法》和上位法不相一致的法律规范。在选择适用法律规范的过程中，认为下位法与上位法相抵触以及同位法之间不一致时，可以由最高人民法院送请有权机关作出解释或者裁决。有权机关依据《宪法》及有关法律规定通过对违反《宪法》和法律规定的法规、规章的改变或者撤销机制，用以保证国家法制的统一实施。

3.人民法院能否在行政诉讼中引用本条规定裁判案件。本条规定了《行政诉讼法》的立法宗旨，也就是国家设置行政诉讼制度的目的。在最高人民法院公报案例“孙立兴诉天津园区劳动局工伤认定行政纠纷案（GB2006-5）”中，审理法院提出，《工伤保险条例》第一条规定：“为了保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业康复，分散用人单位的工伤风险，制定本条例。”《工伤认定办法》第一条也规定：“为规范工伤认定程序，依法进行工伤认定，维护当事人的合法权益，根据《工伤保险条例》的有关规定，制定本办法。”这是《工伤保险条例》、《工伤认定办法》的立法目的。劳动和社会保障行政机关在适用《工伤保险条例》、《工伤认定办法》时，应当根据立法目的去理解其中的具体规定。本案中上诉人园区劳动局对《工伤保险条例》第十四条第（一）项规定的“工作场所”、“因工作原因”的理解，不符合《工伤保险条例》保障职工合法权益的立法目的。《行政诉讼法》第一条规定：“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”（注：这是修改之前的条文）该规定体现了国家设置行政诉讼制度的目的。行政机关对法律的理解违背立法本意，人民法院在审理相关行政诉讼案件中，应当依法作出正确的解释，这也是对行政机关行使职权的监督。这是引用行政诉讼法第一条规定作出解释的一个例证。