第二章 受案范围

第十二条 受理的情形（修改）

【条文主旨】

本条是关于行政诉讼受案范围的肯定性规定。

【修改要点】

本次修法扩大了行政诉讼的受案范围，在受理的情形中列举了十二类可诉情形，同时保留了兜底条款，即人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。

在修法过程中，各方面对本条的意见建议主要有：（1）有的提出，肯定列举加否定列举的立法模式使行政诉讼受案范围较窄，而且不可能做到列举穷尽，留下不少中间地带和模糊地带，成为实践中立案难的重要理由和必然原因，增加了信访的压力，建议顺应行政法快速发展的实践需要，参照相关司法解释，采用世界各国通行做法，采取概括肯定加否定列举（负面清单）的模式，对行政诉讼受案范围进行全面改造。如果确因更为审慎的考虑，需要继续沿用正面肯定方式的，也应取消人身权和财产权的限制。只要公民、法人或者其他组织认为其合法权益受到侵害，都可以提起行政诉讼。（2）对于受案范围的宽窄问题，有的提出，行政诉讼受案范围过窄，不符合行政审判实际需求，也不利于保护公民、法人和其他组织的合法权益，建议进一步扩大。对此，有的提出，受案范围不宜扩大太多，建议维持行政诉讼及其司法解释所确定的范围。有的则认为，《行政诉讼法》的受案范围应适当放宽，但不宜一下子放得过宽，如有关劳动权的保护，很复杂，有些不是能通过行政诉讼解决的，有关政府信息公开的案件门槛过低，容易引起滥诉，建议增加一些拿得准的可诉行政行为。还有的认为，当前行政诉讼制度实施中的突出问题不是受案范围规定过窄，而是受案范围内的争议由于种种原因不能进入诉讼解决。（3）有的提出，受案范围列举的事项分类标准不统一，逻辑不周延，建议统一按行政行为种类来列举。（4）有的提出，《行政诉讼法》关于受案范围的规定是围绕“具体行政行为”这一概念展开的，建议将“行政行为”改为“行政争议”，以避开什么是行政行为、行政行为有多宽等争议。（5）有的建议将权利保护范围从人身权、财产权扩大到受教育权、劳动权、知情权、文化权益等。《义务教育法》规定了人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，这一法律要求是明确的、具体的，与当事人切身利益直接相关。当事人有证据表明政府未履行这些法定义务，且直接损害了当事人的合法权益的，应当纳入行政诉讼的受案范围。（6）有的认为，国有土地使用权出让合同、政府购买服务协议等行政合同与民事合同有很大区别，这类合同产生纠纷不宜依照民事诉讼程序进行审理，建议将行政合同纳入行政诉讼受案范围。（7）有的建议简化第一项表述，改为“不服行政处罚的”或者“对行政处罚有争议的”。（8）有的提出第六项规定窄了，包括不了行政机关应当主动履行法定职责而未履行的情形。（9）有的认为应当增加没有依法发给抚恤金或者支付最低生活保障、社会保险等社会保障待遇的情形。（10）有的提出，认为政府有关物价、票价调整行为，以及城乡规划行为不合理、不合法的，应当有权提起行政诉讼。（11）有的建议，将行政收费行为、行政补偿行为、行政事实行为、准行政行为、行政终局裁决、内部行政行为、会议纪要、专利和商标等行政确权行为、行政登记行为、政府信息公开行为、行政奖励、行政补贴、侵犯宅基地使用权的行为、学校对学生作出的退学、开除、不予颁发毕业证或学位证等行为（同时明确排除有关学术评价行为）、责令交出土地、责令限期拆除建筑物、强制搬迁、强制拆除房屋等行为纳入行政诉讼受案范围。（12）有的建议，应在《行政诉讼法》中明确对行政机关组织的技术鉴定、对信访的复查意见是否属于行政诉讼受案范围。（13）有的提出，抽象行政行为一旦违法，涉及面更宽，危害性更大，建议将抽象行政行为纳入受案范围。对此，有的认为抽象行政行为的合法性问题不应纳入行政诉讼解决。有的还指出，抽象行政行为往往涉及某一类问题，专业性、政治性很强，以某些法院的定位和职责，将抽象行政行为一律纳入受案范围不合适。（14）有的建议将规章以下规范性文件纳入受案范围，司法实践中很多争议是由“红头文件”引起的，将层级较低、数量众多的“红头文件”纳入诉讼范围，有助于从根本上处理行政行为违法的问题。（15）有的提出，行政诉讼是解决行政争议的法治化渠道，《行政诉讼法》的修改应当处理好与信访的关系，通过制度设计，将信访中的行政争议引入行政诉讼解决。（16）有的建议将工作措施、方法、思路等行政程序过程性行为排除在可诉的行政行为外，这些行为应当由行政程序法来规范。（17）有的提出，不应限定为人身权、财产权，所有的合法权益都应当保护，建议修改为“认为行政机关侵犯人身权、财产权及其他合法权益的”，为以后扩大受案范围预留空间。（18）有的建议将“行政强制”修改为“对公民、法人或者其他组织的合法权益采取暂时性限制或者控制的行政强制措施和行政强制执行不服的”。（19）有的建议，对行政许可应当明确行政机关违法提出的行政许可以外的其他要求也可诉。有的还建议明确“行政机关拒绝”的具体对象。（20）有的建议，将本条中的“水流”修改为“水域”。（21）有的建议将行政给付规定为“认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇等法定社会保障待遇的”。有的建议修改为“认为行政机关没有依法发给抚恤金或者履行最低生活保障待遇、社会保险待遇等给付义务的”。（22）有的提出，非法监听、监控、监视在社会上反映比较强烈，建议在本次修法中纳入受案范围。（23）有的提出，《行政诉讼法》不仅保护个人的合法权益，而且保护国家及社会公共利益，建议明确作出规定。

经过研究，立法机关最终从几个方面扩大了行政诉讼的受案范围。理由主要是：第一，根据《宪法》和党的十八大、十八届三中全会、十八届四中全会的精神，从加强对人权的司法保障出发，应当在原来法律规定的基础上进一步扩大行政诉讼的受案范围。第二，根据《行政诉讼法》最初制定时的指导思想，人民法院受理行政案件的范围，应当随着法制的不断完备和司法的承受力不断增强逐步扩大，并为今后进一步放宽范围留有灵活余地。第三，尽管我国法治建设已经取得巨大进步，但仍然在建设过程中，仍未达到在行政诉讼中给予无漏洞法律保护的发达程度。如果规定的范围过宽，而实践中又做不到，对法律的权威和司法的公信力都不无损伤。因此，行政诉讼的受案范围总体上应当保持一种“适度超前”、“留有余地”的状态。第四，根据《行政诉讼法》的规定，受案范围除该法明确列举的外，人民法院还受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件，受案范围还会随着行政实体法、单行法的发展相应扩大。第五，之所以在受案范围上在肯定方面采用列举，否定方面也采用列举，主要是为了提示，实际上受案范围是具有概括性的，肯定方面的列举不是对概括性规定的否定，而是一种具体的提示。

【条文释义】

本条是对人民法院受理行政案件范围的规定。行政诉讼的受案范围是通过概括、列举加双重兜底的方式确定的。所谓概括，即本法第二条的规定；所谓列举，即本法第十二条的正面列举和第十三条的负面列举；所谓双重兜底，即本条第一款第十二项的兜底和本条第二款的兜底。

一、人民法院受理的十二类行政案件

1.对行政拘留、暂扣或者吊销许可证和执照、责令停产停业、没收违法所得、没收非法财物、罚款、警告等行政处罚不服的。行政处罚是行政机关依法对违反法律、法规但尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织的惩戒性制裁。对于行政处罚的种类，我国《行政处罚法》专门作了规定。该法第八条规定：行政处罚的种类包括：（1）警告；（2）罚款；（3）没收违法所得、没收非法财物；（4）责令停产停业；（5）暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照；（6）行政拘留；（7）法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚是最为典型的行政行为之一，公民、法人或者其他组织对以上七种行政处罚不服的，都可以提起行政诉讼。对这一项，本次修法并没有实质性修改，主要是与《行政处罚法》的有关用语保持一致。

2.对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施和行政强制执行不服的。对行政强制，本次修法明确了不论对行政强制措施还是对行政强制执行，都可以依法提起行政诉讼。所谓行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。根据《行政强制法》第九条的规定，行政强制措施的种类包括：（1）限制公民人身自由；（2）查封场所、设施或者财物；（3）扣押财物；（4）冻结存款、汇款；（5）其他行政强制措施。所谓行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的种类包括金钱给付义务的执行，代履行，申请人民法院强制执行等。原法并没有规定对行政强制执行不服的可以提起行政诉讼，这次修法明确提出，对行政强制措施和行政强制执行不服的，可以依法提起行政诉讼。

3.申请行政许可，行政机关拒绝或者在法定期限内不予答复，或者对行政机关作出的有关行政许可的其他决定不服的。对于行政许可，修改之前的《行政诉讼法》规定“认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的”可以提起行政诉讼。本次修改明显扩大了受理的范围。所谓行政许可，根据《行政许可法》第二条的规定，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可是一个动态的过程，其从产生到消亡会出现一系列形态的行政行为。行政许可行为主要包括两类：一是行政机关对申请人作出的是否准予许可的决定；二是就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的行政行为。公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

4.对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的。本项规定了自然资源行政确权行为的可诉性。土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源，是国家最重要的生产资料，涉及国家的经济命脉，是保障国民经济持续、稳定和健康发展的物质基础。全国人大常委会根据宪法，已经制定了《土地管理法》、《矿产资源法》、《煤炭法》、《水法》、《森林法》、《草原法》、《海域使用管理法》等法律，对这些自然资源的所有权作出规定。其中矿藏、水流、海域只能属于国家所有，而其他的自然资源包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，可以属于国家所有，也可以属于集体所有，但主要还是属于国家所有，只有在法律明确规定的情况下才可以属于集体所有。对于国有和集体所有的自然资源，公民、法人或者其他组织可以依法取得使用权。根据《土地管理法》、《草原法》、《森林法》、《渔业法》、《矿产资源法》等法律的规定，对土地、矿藏等自然资源的所有权或使用权予以确认和核发证书，是县级以上各级人民政府的法定职权。公民、法人或者其他组织对各级人民政府关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等的所有权或者使用权的决定不服的，可以根据《行政复议法》的规定申请行政复议，也可以提起行政诉讼。

5.对征收、征用决定及其补偿决定不服的。我国的征收、征用及其补偿制度是由2004年《宪法修正案》所确立的。《宪法》第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”征收和征用是两个不同的法律概念。征收是指为了公共利益需要，国家将私人所有的财产强制地征归国有；征用是指为了公共利益需要而强制性地使用公民的私有财产。征收和征用既有共同之处，又有不同之处。共同之处在于，都是为了公共利益需要，都要经过法定程序，并要给予补偿。不同之处在于，征收主要是所有权的改变，征用只是使用权的改变。征收是国家从被征收人手中直接取得所有权，其结果是所有权发生了转移；征用则主要是紧急情况下对私有财产的强制使用，一旦紧急情况结束，被征用的财产应返还原权利人。实行征收、征用，需要遵守三个原则：一是公共利益需要原则；二是依照法定程序原则；三是依法给予补偿原则。实行征收、征用，是为了公共利益需要；而规定给予补偿，则又是对私有财产在特殊情况下的一种保护。征收、征用行为相对人认为征收、征用不符合公共利益原则的、未遵守法律程序的以及对补偿不满意的，都可以提起行政诉讼。

6.申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。从要件上分析，此种情形的可诉性需要满足以下几个条件：第一，原告所要求行政机关保护的乃合法权益。本次修法将“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”。很明显，这里的“等”是等外等，否则就没有修改的必要。根据通说，参考国际惯例，一般来说公民的权利体系可分为人身权、财产权、政治权利以及经济、文化和社会权利四大类。这里的合法权益，不仅包括合法的权利，而且包括法律保护、认可的利益。第二，行政机关具有保护此合法权益的法定职责。行政机关是代表国家行使国家行政权的国家机关，行政机关具有保护人身权、财产权等合法权益的法定职责首先来自于《宪法》的规定，十届全国人大二次会议通过的《宪法修正案》，把“国家尊重和保障人权”正式载入了国家的根本大法。当然，在具体实践中，还需要有关法律、法规、规章作进一步的明确要求。需要特别注意的是，本条法律规定的是“法定”职责，不宜作狭义理解，行政机关的先行行为引起的义务、附随义务、合同义务等似应包括其中。第三，原告向有该法定职责的行政机关提出了保护申请。第四，行政机关拒绝履行或者不予答复。同时符合以上四种情形的，属于人民法院受案范围。

7.认为行政机关侵犯其经营自主权或者农村土地承包经营权、农村土地经营权的。所谓经营自主权，指的是各类市场主体依法享有的自行调配和使用其人财物等资源组织生产经营的权利。需要注意的是，我国《宪法》第十六条规定了国有企业的经营自主权，第十七条规定了集体经济组织的经营自主权。但这并不意味着只有国有企业和集体经济组织才有经营自主权，实际上各类市场主体不论何种性质都有经营自主权。还需要注意的是，不同市场主体的经营自主权其范围是不同的。比如我国宪法第十六条规定，“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营。”第十七条规定：“集体经济组织在遵守有关法律的前提下，有独立进行经济活动的自主权。”而私营企业、个体工商户只要不违反法律的强制性规定，都可以独立进行经济活动。“在法律规定的范围内”、“在遵守有关法律的前提下”和“不违反法律的强制性规定”三者的程度是不同的。国有企业经营自主权的范围最为严格，必须有法律的规定并且在法律规定的范围内；集体经济组织则只要遵守有关法律的即可，不必局限在法律规范的范围内；而私营企业和个体工商户只要不违反法律的强制性规定（与之对应的是指引性规定），就可以自主经营。国有企业的经营自主权，根据《全民所有制工业企业法》、《公司法》和《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等法律、法规，主要包括企业在发展规划、生产销售、签订合同、劳动用工、工资奖金分配等方面有权自主作出决策。集体企业的经营自主权，根据《公司法》、《乡镇企业法》、《乡村集体所有制企业条例》、《城镇集体所有制企业条例》等法律法规，主要包括自主地安排生产经营计划、自主决定购买生产资料、自主决定企业的基本建设、自主进行企业的劳动人事管理，以及自主确定企业的工资福利制度等。外商投资企业的经营自主权，在《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》、《外资企业法》和《国务院关于鼓励外商投资的规定》等法律、法规中有所规定。私营企业的经营自主权，在《私营企业暂行条例》中有所规定。个体工商户的经营自主权，在《个体工商户条例》以及有关法律、法规中有所规定。当然，市场主体的经营自主权的范围也不是一成不变的。当前我国正在进行混合所有制改革，考察此种情形的可诉性需要注意：第一，原告依法享有经营自主权。第二，原告的经营自主权遭受侵犯，这种侵犯既包括已经发生的侵犯和正在发生还没有后果的侵犯。需要区分侵犯和正常的规制，行政机关依法监管、强制、制裁市场主体的行为不是侵犯。第三，侵犯其经营自主权的主体必须是行政机关（排除非行政机关的情形，比如上级企业侵犯下级企业经营自主权）。

所谓农村土地承包经营权，指的是农村集体经济组织内部成员依照法律规定和农村土地承包经营合同所享有的在承包土地的生产、经营和分配方面所享有的权利。我国《宪法》规定农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营体制。《中华人民共和国农业法》规定，国家长期稳定农村以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。集体所有或者国家所有由农村集体经济组织使用的土地、山岭、草原、荒地、滩涂、水面可以由个人或者集体承包从事农业生产。个人或者集体的承包经营权，受法律保护。在实践中，一些地方的乡、镇政府对农业承包经营活动进行干预，擅自变更或者废止农业承包合同，侵犯了农民的经营自主权和财产权。因此，本次修法将行政机关侵犯农村土地承包经营权的行为纳入可诉范围。

所谓农村土地经营权，指的是根据十八届三中全会《决定》以及2013年中央农村工作会议提出的“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，在土地承包经营权以外所具有的经营权。从农村土地承包经营制度的演变来看，当初的农村土地承包经营来自承包合同，属于债权性权利。国家出于稳定农村土地承包经营关系、调动农民经营土地积极性的考虑，逐渐通过立法将土地承包经营权固化为一种用益物权。也就是说，从《物权法》等法律的规定来看，土地承包经营权就是用益物权的一种，其特点就是作为集体成员的农户承包本集体所有的农业用地，从事耕作等使用行为的权利，这种权利以农民的成员资格为前提，通过农户的承包行为而产生，以承包合同约定的合同期限为存续期间，本质上就是农用土地使用权。而农村土地经营权就是在承包经营权之外，对土地通过流转、抵押等方式进行经营的权利，从权利性质上来看，主要属于债权。

8.认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的。本项规定是深化市场经济体制改革、正确处理市场和政府之间关系的重要内容。在市场竞争中取胜的关键因素是市场本身，在健康的竞争中，每个经营者在市场竞争中的地位是平等的。为此，《反垄断法》第五章第三十二条至第三十七条对行政机关和法律、法规、规章授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争行为作出了禁止性规定。被禁止的行为包括：（1）政府及其所属部门行政规定，销售外地商品必须搭售本地缺乏竞争力的产品。（2）规定在辖区内只能以指定企业的商品为限。（3）以明示或暗示要求购买者必须到与政府及其所属部门有挂靠关系的企业购买商品。（4）明文规定在本行政辖区内不得销售外地商品，或对外地商品的销售数量范围进行限定。（5）以各种行政手段对外地商品在辖区内销售实行公开的管、卡、压或变相阻止外地商品进入本地市场。（6）限制阻碍本地区、本部门的信息、原材料、技术、自由流向外地、外部门，以防外地、外部门增强竞争优势。（7）其他滥用行政权力限制公平竞争的行为。认为行政机关滥用行政权力排除或者限制竞争的，行政相对人可以向人民法院提起行政诉讼。

9.认为行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的。本项规定的是行政机关违法要求履行义务案件的可诉性。所谓违法要求履行义务，是指行政机关要求公民、法人或者其他组织负担义务没有法律依据或者要求履行义务虽有法律依据但实施程序违法。在实践中主要分为三种类型：（1）违法要求相对人履行某种行为义务，例如违法集资、征收财物、摊派费用等。（2）违法要求相对人履行不作出某种行为的义务，如违法要求企业不进行某项投资，不销售某种产品，违法要求个人不进行某种活动等。（3）违反法定的条件、程序、标准、数额、时限等要求相对人履行某种义务，例如超法定标准收费等。需要注意的是，这里的违法，不仅包括违反法律，还包括违反法律以下的规范性文件；不仅包括违反行政实体方面的法律规范，也包括违反行政程序方面的法律规范；不仅包括超越法律规定的职权范围，也包括滥用法律规定职权；不仅包括法律的具体规定，还包括法律规定的基本精神和基本原则。也就是说，这里的“违法”与合法性审查的范围大体相当。实践中，在行政机关违法要求履行义务方面的突出问题是乱集资、乱摊派现象仍然严重，为此，本次修法对这两个问题予以强调突出。

10.认为行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的。《宪法》第四十五条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”这是我国实行给付行政制度的宪法根据。政府不仅拥有行政管理的职责，而且有行政给付的职责。具体包括：第一，抚恤金。抚恤金是公民因公或因病致残或死亡时，由本人或其家属依法领取的生活费用。我国的抚恤金主要有两种，一种是遗属抚恤金，发放对象为烈士、因工牺牲或某些特殊原因死亡人员的家属；一种是伤残抚恤金，发放对象是因工致伤、致残者本人。第二，最低生活保障待遇。最低生活保障是国家对共同生活的家庭成员人均收入低于当地最低生活保障标准，且符合当地最低生活保障家庭财产状况规定的家庭，为维持其基本生活需要而支付的社会救济金。2014年2月，国务院颁布了《社会救助暂行办法》，明确将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助八项制度和社会力量参与作为社会救助的基本内容，构建了一个分工负责、相互衔接、协调实施，政府救助和社会力量参与相结合的具有中国特色的社会救助制度体系。该办法第六十五条规定，“申请或者已获得社会救助的家庭或者人员，对社会救助管理部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”第三，社会保险待遇。社会保险待遇是公民在失业、年老、疾病、生育、工伤等情况发生时，向社会保险经办机构申请发放的社会保险待遇。社会保险待遇包括基本养老金、失业保险金、基本医疗保险待遇、工伤保险待遇和生育保险待遇。以上几种情形都是维持公民特定生活标准所必需的给付保障，行政机关没有发放的，可以依法提起行政诉讼。需要注意的是，本项从法律术语角度看，应为“支付抚恤金”，“给予最低生活保障待遇或者社会保险待遇”，但由于《保险法》中都是统一用的是支付，本次修法实为“将错就错”。

11.认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。行政机关与公民、法人和其他组织之间订立的政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等在实践中大量存在，这些协议具有与民事合同不同的属性。双方在协议订立、履行、变更和解除的过程中发生争议提起诉讼的，人民法院可以依法受理。理由主要是：第一，行政协议作为公共管理和服务的一种方式，具有鲜明的公权力属性。鉴于其有助于弥补传统行政管理方式僵化的弊端以及行政实践中大量运用的现实，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》当中将其作为行政管理方式的改革成果之一加以规定，标志着行政协议向法治化迈出了重要一步。第二，在司法实践中已经出现大量的行政协议案件，主要有国有土地使用权出让合同、国有土地上房屋征收和补偿合同、委托培养合同、探矿权出让合同、治安处罚担保协议、行政强制执行协议、城镇污水与排水特许经营合同等。虽然《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》已将行政合同作为行政诉讼案由之一，但由于立法上未对行政合同作出界定，导致各地法院理解不尽一致，做法千差万别，亟须统一规范。第三，判断行政协议是否有效、合法、可撤销、是否履行等，往往涉及行政行为的效力和合法性判断，仅仅适用《合同法》和《民法通则》是不够的。从实践情况看，不少进入民事诉讼的行政协议案件经常出现反复申诉和裁判的现象，其原因就在于民事诉讼无法理顺和调整行政法律关系，存在诸多法律和程序上的障碍。第四，基于行政协议与民事合同性质的迥异和司法规则的不同，大陆法系国家普遍在立法层面承认行政合同的同时，将此类案件纳入行政诉讼受案范围。这一经验值得借鉴。

12.认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的。人身权是指与人身相联系的没有直接财产内容的权利，包括生命健康权、姓名权、名称权、肖像权、名誉权、荣誉权、婚姻自主权等。财产权是指具有经济利益的权利，包括物权（所有权、用益物权、担保物权）、债权、继承权、专利权、商标权、著作权等。其他合法权益包括受教育权、劳动权、知情权、文化权、社会保障权、参与权、公平竞争权、监督权等等。由于行政机关在实践中侵犯行政相对人合法权益的形态难以通过列举的方式穷尽，因此依照本项的规定，除前几项外，凡属于合法权益受侵犯的都可以提起行政诉讼。可以说，这是本次修法的一个重大突破。原法只规定了“人身权、财产权”，事实上限缩了本法第二条所规定的《行政诉讼法》的适用范围。随着各方面条件的成熟和具备，此次修改《行政诉讼法》取消了这种限缩。这是积极贯彻党的十八届三中全会、四中全会关于加强人权司法保障要求的实际行动。

二、除本条第一款规定的十二种情形外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件

根据《行政诉讼法》制定之初的立法原意，本条第二款主要解决的是，当行政机关侵犯行政相对人人身权、财产权以外的其他权利，行政相对人能否提起行政诉讼的问题。根据该款规定，行政机关侵犯行政相对人人身权、财产权以外的其他权利，只有在法律、法规明确规定可以提起诉讼的情况下，人民法院才能受理。但是，此次修法，由于在第一款中已经把人身权、财产权以外的合法权益都纳入进来，这个问题已经不复存在。所以，在本法修改之后，本条第二款具有了新的意义，也就是，除了行政机关侵犯合法权益或者不履行保障合法权益的法定职责以外，法律、法规也可能规定可以提起诉讼的其他情形，凡是法律、法规有特别规定的，都可以通过这个条款衔接起来。比如，本条第一款没有规定政府信息公开行为的可诉性，但由于《政府信息公开条例》第三十三条第二款规定了“公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”因此，申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复，或者对行政机关有关政府信息公开的其他行为不服的，对这些行为提起的行政诉讼，人民法院应当受理。再如，本条第一款并没有规定行政复议行为的可诉性，但《行政复议法》第五条规定了行政复议决定除属于法律规定的最终裁决以外，都具有可诉性。

【适用指引】

在行政诉讼活动中适用本条规定时，需要注意以下几点：

1.在行政审判中如何把握“人身权、财产权等合法权益”。此次修法将“人身权、财产权”修改为“人身权、财产权等合法权益”。一种观点认为这里的“等”是“等内等”，一种认为是“等外等”。实际上，如果是等内等，既与原法规定没有实质变化，又引起更多争议，就没有必要作出这个修改了。所以，立法机关通过这个修改扩大《行政诉讼法》受案范围的意图是明显的。但是与这个意图的明显性相比，到底哪些合法权益可以通过行政诉讼来保障，是否所有的合法权益都能够通过行政诉讼来保障，这个问题则带有极大的模糊性。对此，在行政审判实践中，应当作有利于行政相对人的推论，即除非法律明确规定某一类行为不具有可诉性，其他的情况都应当纳入到行政诉讼的受案范围。这种理解也符合十八届四中全会关于加强人权司法保障的精神。

2.受理行政许可案件需要注意的问题。人民法院在受理行政许可类案件时，除依照本法有关规定外，还应注意适用最高人民法院于2009年12月14日发布的《关于审理行政许可案件若干问题的规定》。根据该司法解释的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政许可决定以及相应的不作为，或者行政机关就行政许可的变更、延续、撤回、注销、撤销等事项作出的有关行政行为及其相应的不作为侵犯其合法权益，提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。但需要注意以下几个问题：第一，不是所有的行政许可行为都属于人民法院行政诉讼的受案范围，对于有些法律没有确定可以提起行政诉讼的，比如申请集会、游行、示威，行政机关没有批准，相对人向人民法院提起诉讼，人民法院不能受理。第二，行政许可实施过程中存在大量的程序行为，多为通知或者告知，比如受理行政许可申请通知、准予或不准予听证的通知、补正材料的通知、告知申辩权、行政许可有关信息的告知、公示、说明、解释等等。这些行为是否具有可诉性?主流观点认为，这类行为不具有最终性，起诉这些行为的时机不成熟。但是，有时过程行为也可以具有事实上的最终性，并影响公民、法人或者其他组织的合法权益。如果坚持让其等待行政机关作出最终决定后再起诉，则可能使司法救济丧失有利时机，甚至失去意义。为了及时有效地监督行政机关依法行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，此时应当承认过程行为的可诉性，作为通常标准的一个例外。据此，公民、法人或者其他组织仅就行政许可过程中的告知补正申请材料、听证等通知行为提起行政诉讼的，人民法院不予受理，但导致许可程序对上述主体事实上终止的除外。第三，延长行政许可期限的行为是独立于相关行政许可的行政行为，具有可诉性。在此类案件中，人民法院应当着重审查许可期限延长的理由是否合法、与此前的许可内容是否一致，以及相关行政许可是否存在重大、明显违法等情形。

3.受理政府信息公开案件需要注意的问题。在修法过程中，立法机关原拟方案是将政府信息公开行为明确列入受理的情形之中，但最终考虑到这种情形属于本条第二款规定的“法律、法规规定可以提起诉讼的其他案件”，没有列举之必要。在实践中要注意，公民、法人或者其他组织认为下列政府信息公开工作中的行政行为侵犯其合法权益，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：（1）向行政机关申请获取政府信息，行政机关拒绝提供或者逾期不予答复的；（2）认为行政机关提供的政府信息不符合其在申请中要求的内容或者法律、法规规定的适当形式的；（3）认为行政机关主动公开或者依他人申请公开政府信息侵犯其商业秘密、个人隐私的；（4）认为行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确，要求该行政机关予以更正，该行政机关拒绝更正、逾期不予答复或者不予转送有权机关处理的；（5）认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益的。公民、法人或者其他组织认为政府信息公开行政行为侵犯其合法权益造成损害的，可以一并或单独提起行政赔偿诉讼。同时要注意，对于政府信息公开案件，公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（1）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为；（2）要求行政机关提供政府公报、报纸、杂志、书籍等公开出版物，行政机关予以拒绝的；（3）要求行政机关为其制作、搜集政府信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的；（4）行政程序中的当事人、利害关系人以政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法规的规定办理的。此外，需要注意不履行主动公开义务的可诉性问题。司法实践中一个存在争议的问题是，对于行政机关不履行主动公开政府信息义务，能否直接提起诉讼?对此，需要把握的要点是：公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行主动公开政府信息义务，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不宜直接受理，而是应当告知其先向行政机关申请获取相关政府信息，如果对行政机关的答复或者逾期不予答复不服，才可以向人民法院提起诉讼。

4.本条第一款第四项与《行政复议法》第三十条第一款的关系。对自然资源的行政确权行为包括两种类型：一是对所有权和使用权的直接确认；二是因发生争议后由行政机关处理而发生的确权行为。《行政复议法》第三十条第一款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”为了进一步明确这里的复议前置适用于哪种情形，最高人民法院《关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》（法释〔2003〕5号）指出：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（〔2005〕行他字第4号）进一步明确：“最高人民法院法释〔2003〕5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”

5.几类有争议的行为的可诉性问题。（1）会议纪要的可诉性问题。行政机关的内部会议纪要不可诉。但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实际影响，且通过送达等途径外化的，属于可诉的行政行为。（2）行政处理过程中特定事实之确认的可诉性问题。行政机关委托有关社会组织就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不可诉。行政机关依职权就特定事实作出确认，并将其作为行政处理决定事实根据的，该确认行为不能成为独立的诉讼客体，但其直接对公民、法人或者其他组织的权利义务产生实质影响的具有可诉性。（3）国有土地使用权拍卖行为的可诉性问题。土地管理部门出让国有土地使用权之前作出的拍卖公告等相关拍卖行为属于可诉的行政行为。