行政法法律适用提示

行政，是国家行政机关及特定社会公权力组织的执行、管理活动。行政法是指调整行政关系、规范和控制行政权的法律规范系统。我国目前还没有制定统一的行政法典，也还没有统一的行政程序法典。行政法律规范包含于宪法和法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等之中。

所谓行政关系，是指行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体所发生的各种关系以及行政主体内部发生的各种关系，主要包括四类:一是行政管理关系;二是行政法制监督关系;三是行政救济关系;四是内部行政关系。

行政管理关系是行政主体(主要是行政机关)在行使行政职权过程中与行政相对人发生的各种关系。行政主体在行政管理活动中的大量行政行为，如行政许可、行政征收、行政处罚、行政强制等，都是以相对人为对象实施的。这些关系受到《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政强制法》等法律规范的调整。

一、关于行政许可

1.行政许可法的调整范围。行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。《中华人民共和国行政许可法》(以下简称《行政许可法》)于2003年8月27日由十届人大四次会议通过，并于2004 年7月1日起施行。本法所要规范的行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批(属于行政机关内部行为)以及经登记确认特定民事权利义务关系、特定事实，分别依照有关法律、法规的规定办理，不适用《行政许可法》。

2.行政许可的设定权。设定行政许可属于立法行为，应当符合立法法确定的立法体制和依法行政的要求。原则上，只有法律、行政法规和国务院有普遍约束力的决定、地方性法规和地方政府规章可以设定行政许可，其他规范性文件一律不得设定行政许可。从形式上讲，设定行政许可的法律文件必须是公开的、规范的，有关行政许可实施机关、条件、程序和期限的规定应当明确、具体。

3.设定行政许可的事项。《行政许可法》第12条对可以设定行政许可的事项作了原则规定，主要是:(1)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;(2)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项; (3)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项; (4)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;(5)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;(6)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。同时，设定行政许可还要坚持合理的原则，可以设定行政许可的事项，也并不是都要设定行政许可。据此，《行政许可法》第13条规定，本法第12条所列事项，通过下列方式能够予以规范的，可以不设行政许可:(1)公民、法人或者其他组织能够自主决定的;(2)市场竞争机制能够有效调节的;(3)行业组织或者中介机构能够自律管理的;(4)行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。

二、关于行政处罚

处罚法定是行政处罚法的核心原则。行政处罚涉及行政权的合法行使，关系到保护公民、法人和其他组织的合法利益，不能由行政机关任意为之。它包括以下含义:

1.行政处罚的依据必须是法定的。根据行政处罚法的规定，法律、法规、规章可以设定处罚，因而都是实施行政处罚的依据。但是，能够作为实施行政处罚依据的法规、规章应当在设定处罚上符合行政处罚法关于行政法规、地方性法规和规章设定处罚的规定。

2.实施行政处罚的主体及其职权是法定的。根据行政处罚法的规定，除下列机关和组织外，其他任何机关、组织和个人，不得行使行政处罚权:(1)法律、法规、规章规定行使处罚权的行政机关;(2)法律、法规授权的组织。此外，根据法律、法规或者规章的规定，行政机关可以委托有关事业组织实施处罚。

3.行政处罚的程序是法定的。行政处罚法定原则，不仅要求实体合法，也要求程序合法。

行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承担行政机关组织听证的费用。

公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。

三、关于行政强制

行政强制制度涉及行政管理的效率，也涉及对公民的人身权和财产权的处分或者限制。因此，依法规范行政强制权，既是依法行政的需要，也是维护公民合法权益的需要。《中华人民共和国行政强制法》历经五次审议，历时十二年，于2011年6月30日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，自2012年1月1日起施行。

1.行政强制法的调整范围。行政强制法的调整范围包括行政强制措施和行政强制执行两方面内容。考虑到有关行政机关对发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件采取的应急措施或者临时措施;对金融业采取的审慎监管措施;对进出境货物采取的强制性技术监控措施，有其特殊性，需要适用特别规定，因此，本法明确规定，对上述几种措施，依照有关法律、行政法规规定执行。

2.行政强制法的原则。行政强制涉及公民、法人的人身权、财产权，实施行政强制必须遵循一定的原则。本法规定实施行政强制应当遵循的原则主要有:(1)法定原则。“行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。”(2)适当原则。“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”(3)不得滥用原则等。

3.行政强制的方式。行政强制的方式包括行政强制措施方式和行政强制执行方式。本法明确行政强制措施的种类为:(1)限制公民人身自由;(2)查封场所、设施或者财物;(3)扣押财物;(4)冻结存款、汇款;(5)其他行政强制措施。行政强制执行的方式为:(1)加处罚款或者滞纳金;(2)划拨存款、汇款; (3)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物;(4)排除妨碍、恢复原状;(5)代履行;(6)其他强制执行方式。

4.行政强制的设定权。根据依法行政的要求，应当对行政强制的设定权作出明确的规定。如本法第13条规定，行政强制执行由法律设定。

行政救济关系是行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵害，向行政救济主体申请救济，行政救济主体应行政相对人的请求，对其申请予以审查，作出向相对人提供救济或不予提供救济的决定而发生的各种关系。行政救济主体包括行政复议机关、受理行政诉讼的人民法院、信访机关等。调整这类关系的行政法律规范有《行政复议法》、《行政诉讼法》、《信访条例》等。

一、关于行政复议

我国现行规定行政复议的主要是《中华人民共和国行政复议法》(以下简称《行政复议法》)以及《中华人民共和国行政复议法实施条例》(以下简称《行政复议法实施条例》)，行政复议制度需要注意的重点内容有:

1.行政复议的范围。行政复议的范围，指对行政机关及法律法规授权组织的哪些行政行为可以提起行政复议，哪些行为不能提起行政复议。

根据《行政复议法》第6条的规定，可以提起行政复议的情形有:(1)对行政机关作出的警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等行政处罚决定不服的;(2)对行政机关作出的限制人身自由或者查封、扣押、冻结财产等行政强制措施决定不服的;(3)对行政机关作出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(4)对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定不服的;(5)认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;(6)认为行政机关变更或者废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;(7)认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的; (8)认为符合法定条件，申请行政机关颁发许可证、执照、资质证、资格证等证书，或者申请行政机关审批、登记有关事项，行政机关没有依法办理的;(9)申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利的法定职责，行政机关没有依法履行的; (10)申请行政机关依法发放抚恤金、社会保险金或者最低生活保障费，行政机关没有依法发放的;(11)认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。

根据《行政复议法》第8条的规定，不服行政机关作出的行政处分或者其他人事处理决定的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。不服行政机关对民事纠纷作出的调解或者其他处理，依法申请仲裁或者向人民法院提起诉讼。所以，这两种情况下是不能提起行政复议的。

2.行政复议的申请程序。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请;但是法律规定的申请期限超过60日的除外。

3.对行政复议决定不服的救济。根据《行政复议法》第5条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

二、关于行政诉讼

行政诉讼，因其解决行政主体在行使行政职权过程中与行政相对人之间发生的行政争议而被认为是现代法治国家的重要标志之一。在行政诉讼中，原告是与具体行政行为有法律上利害关系的人，被告是行政主体。行政诉讼法，是规范一系列行政诉讼行为的法律规范的总称。在现代法治国家，行政诉讼法起到了保证法院正确、及时审理行政案件，保护利害关系人的合法权益以及维护和监督行政主体依法行使职权、促进依法行政的作用。

我国现行《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日公布，1990年10月1日起施行。针对《行政诉讼法》的具体实施，最高人民法院于2000年3月8日公布了《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》、2002 年7月24日公布了《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》等，使得我国行政诉讼法律体系更加完备。

《行政诉讼法》的基本原则和重点内容如下:

(一)司法审查有限原则。这是我国行政诉讼法的基本原则，具体内容包括:1.采用列举方式确定行政诉讼受案范围，解决了哪些行政争议可以由司法权介入并通过司法权解决。2.可诉行为有限，自由裁量的行政行为不属于司法审查的范围。3.审查行政行为的合法性，即审查被诉具体行政行为是否具有法律依据。法院对合法的行政行为是否合理一般不予考虑，除非这种不合理超越了合法性的限度，法院才可能以滥用职权或者显失公正为由给予撤销或者变更。4.对行政行为引用的规章可以参照。

(二)行政诉讼受案范围。行政诉讼法采用列举式的方式确定了行政诉讼的受案范围。1.可以受理的范围包括:对行政处罚不服的案件;对行政强制措施不服的案件;认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的案件;认为符合法定条件申请行政主体颁发许可证和执照，行政主体拒绝颁发或者不予答复的案件;申请行政主体履行保护人身权、财产权的法定责任，行政主体拒绝履行或者不予答复的案件;认为行政主体没有依法发给抚恤金的案件;认为行政主体违法要求履行义务的案件;认为行政主体侵犯其他人身权、财产权的案件;其他法律、法规规定的行政案件。2.不能受理的范围包括:国家行为;抽象行政行为;内部行政行为;行政最终裁决行为;刑事司法行为;行政调解行为;法律规定的仲裁行为;不具有强制力的行政指导行为;驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为;对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。

(三)行政诉讼被告的特殊性。1.对原告的诉讼请求没有反诉权。2.承担被诉具体行政行为合法性的举证责任。3.有权执行或者改变被诉的具体行政行为。

(四)行政诉讼证据。即行政诉讼主体用于证明被诉的具体行政行为是否合法的所有证据材料。在举证责任和证据取得上，行政诉讼法对原告方和被告方有不同规定。1.被告方:(1)在诉讼过程中不得自行向原告和证人收集证据。例外情形是，原告或者第三人提出其在行政程序中没有提出的反驳理由或者证据的，经人民法院准许，被告可以在第一审程序中补充相应的证据。(2)对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。其所要证明的对象包括:①被诉具体行政行为的合法性;②被诉具体行政行为如果是行政处罚，还应当证明其合理性;③举证原告起诉是否超过起诉期限。2.原告方:在法律有特别规定的情况下对某项事项承担举证责任。包括:证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外;在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实;在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实。

三、关于国家赔偿

国家赔偿，即国家承担的一种赔偿责任，是指国家机关及其工作人员在行使职权过程中实施的行为，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，按照《中华人民共和国国家赔偿法》的规定，国家应当承担赔偿责任，由作出违法行为的机关履行赔偿义务的一种制度。国家赔偿按照侵害赔偿请求人的国家权力的种类不同分为行政赔偿、刑事赔偿和非刑事司法赔偿。现行《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称国家赔偿法)于1994 年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，根据2010年4月29日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国国家赔偿法〉的决定》修正。

(一)国家赔偿的范围

1.行政赔偿。特指行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织合法权益时，国家给予的赔偿。根据国家赔偿法第3-5条的规定，行政赔偿的范围包括以下几方面:

(1)侵犯公民人身权的:①违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;②非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;③以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;④违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的;⑤造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。

(2)侵犯财产权的:①违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的;②违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的;③违法征收、征用财产的;④造成财产损害的其他违法行为。

(3)但是有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任:①行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为;②因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的;③法律规定的其他情形。

2.刑事赔偿。特指行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益时，国家给予的赔偿。根据国家赔偿法第17-19条的规定，刑事赔偿的范围包括以下几个方面:

(1)侵犯公民人身权的:①违反刑事诉讼法的规定对公民采取拘留措施的，或者依照刑事诉讼法规定的条件和程序对公民采取拘留措施，但是拘留时间超过刑事诉讼法规定的时限，其后决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;②对公民采取逮捕措施后，决定撤销案件、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的;③依照审判监督程序再审改判无罪，原判刑罚已经执行的;④刑讯逼供或者以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害或者死亡的;⑤违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的。

(2)侵犯财产权的:①违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的;②依照审判监督程序再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的。

(3)但是有下列情形之一的，国家不承担赔偿责任:①因公民自己故意作虚伪供述，或者伪造其他有罪证据被羁押或者被判处刑罚的;②依照刑法第17条、第18条规定不负刑事责任的人被羁押的;③依照刑事诉讼法第15条、第142条第2款规定不追究刑事责任的人被羁押的;④行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关的工作人员与行使职权无关的个人行为;⑤因公民自伤、自残等故意行为致使损害发生的;⑥法律规定的其他情形。

3.非刑事司法赔偿。是指人民法院在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施或者对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，国家给予的赔偿。

(二)国家赔偿的程序

对于国家赔偿的程序，2010年修订国家赔偿法时做了重大修改:一是对于确认程序的修改，在刑事赔偿范围中，原来的国家赔偿法规定，公民、法人和其他组织要申请国家赔偿，首先要向赔偿义务机关提出，先由赔偿义务机关对赔偿请求中涉及的行为是否违法进行确认。如果赔偿义务机关作出不确认决定的话，申请人只能向上一级国家机关进行申诉。在这次修改过程中，为使赔偿请求的渠道更加畅通，国家赔偿法规定，赔偿请求人向赔偿义务机关先行提出赔偿请求，赔偿义务机关应当在两个月内作出赔偿决定。如果没有按照法定期限作出赔偿决定，或者当事人对作出的赔偿决定有异议的，可以向上一级国家机关提出复议。如果对复议结果不服，还可以向人民法院的赔偿委员会提出赔偿请求，这样从程序上保障了赔偿请求人的救济权利。二是对赔偿程序方面的一些操作程序进行了完善。

(三)国家赔偿的方式和计算标准

国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。具体的赔偿方式、项目和标准详见国家赔偿法第32-37条的规定。值得注意的是，2010年国家赔偿法的修改对精神损害赔偿作出了明确规定，这在原国家赔偿法中是没有的，这是国家赔偿法贯彻宪法关于尊重和保障人权的精神的重大修改。根据《国家赔偿法》第35条的规定，对于侵犯人身自由的情况，致人精神损害的，赔偿义务机关应该消除影响、恢复名誉、赔礼道歉，对造成严重后果的，应当支付精神损害抚慰金。