第三章 行政强制措施实施程序
第一节 一般规定
第十六条 依法实施行政强制措施
行政机关履行行政管理职责，依照法律、法规的规定，实施行政强制措施。
违法行为情节显著轻微或者没有明显社会危害的，可以不采取行政强制措施。
■解读与应用
行政强制措施的一般实施条件主要有:一是只能在履行行政管理职责过程中实施。二是必须符合法律、法规规定的可以实施行政强制措施的情形。行政强制措施是一项“中间性”行为，是一项临时采取的措施，一般在制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形下才能实施，这四类情形既是实施行政强制措施的条件，也是实施目的，在设定行政强制措施时应严格把握，行政执法人员在实施行政强制措施时也应严格遵守。三是必须有法律、法规的明确授权。行政强制措施的设定权问题只能由法律、法规规定，本法没有普遍授权，行政机关享有行政强制措施权要由单行法律、法规具体授权。四是必须由行政机关实施行政强制措施。在一定条件下，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织也可以实施。在一些法律、法规中，也对行政强制措施的实施主体有着明确的限制。
■关联参见
本法第5、17条(P232、241);《药品管理法》第65条;《森林防火条例》第38条。
第十七条 行政强制措施实施权限
行政强制措施由法律、法规规定的行政机关在法定职权范围内实施。行政强制措施权不得委托。
依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。
行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。
■解读与应用
●［行政强制措施的实施主体］
一是只有行政机关才能实施行政强制措施。二是行政机关中，只有法律、法规授予行政强制措施权的才能实施，未经授权的行政机关不得作为实施主体。三是法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，可以实施行政强制。四是代表行政机关实施行政强制措施的必须是具备资格的行政执法人员，其他人员不得实施。
●［相对集中行政强制措施权］
相对集中行政强制措施权是指将单行法律、法规授权各行政机关的行政强制措施权从原行政机关的管理职能中分离出来，由一个行政机关统一行使;行政强制措施权相对集中后，被集中的行政机关不得再行使。根据《行政处罚法》第16条的规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。
［以案说法2］盐务局是否有权扣押工业盐
一家贸易公司在从外省调入300多吨工业盐时，在上海铁路局金山卫西站被拦下，上海市盐务管理局认定该公司在不具备经营工业盐资格的情况下擅自从外省调盐到本市，遂将几百吨盐当做违法物强制扣押下来。
采取该强制措施时，盐务局执法的依据除了《上海市盐业管理若干规定》(政府规章)，更直接的来源于国家轻工业局盐业管理办公室《关于对上海市盐务管理局〈关于请求解释“盐的批发业务由各级盐业公司统一经营”的请示〉的复函》。贸易公司在申请行政复议、行政诉讼一审败诉后，继续向上海市第二中级法院上诉。最终法院认定盐务局强制措施不合法，判决撤销了扣押的强制措施。
在上述案例中，实施扣押这一行政强制措施的实际主体是上海市盐务管理局，而实际上盐务局的职能仅在于负责食盐专营的管理，而不涉及工业盐领域，因此它根本不具备执法的主体资格，自然也就无权采取扣押的强制措施。
第十八条 行政强制措施实施应遵守的规定
行政机关实施行政强制措施应当遵守下列规定:
(一)实施前须向行政机关负责人报告并经批准;
(二)由两名以上行政执法人员实施;
(三)出示执法身份证件;
(四)通知当事人到场;
(五)当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径;
(六)听取当事人的陈述和申辩;
(七)制作现场笔录;
(八)现场笔录由当事人和行政执法人员签名或者盖章，当事人拒绝的，在笔录中予以注明;
(九)当事人不到场的，邀请见证人到场，由见证人和行政执法人员在现场笔录上签名或者盖章;
(十)法律、法规规定的其他程序。
■解读与应用
行政执法人员应当对实施行政强制措施的现场情况予以书面记录。现场笔录一般包括以下内容:(1)实施行政强制措施的事由、时间、地点、当事人、实施人员、其他参加人员的到场情况;(2)实施行政强制措施的过程和结果;(3)当事人的陈述和申辩，或者见证人对实施提出的意见或者看法等;(4)其他需要记录的有关情况。当事人应在现场笔录上签名或者盖章，这是现场笔录发生法律效力的要件之一;当事人拒绝签名或者盖章的，行政执法人员应当在笔录上注明，这种情况不影响笔录的效力。
第十九条 当场实施行政强制措施的情形
情况紧急，需要当场实施行政强制措施的，行政执法人员应当在二十四小时内向行政机关负责人报告，并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除。
■解读与应用
●［当场实施行政强制措施应当遵守的条件］
(1)要符合法律规定的情形，具备必要性。本条将即时强制的实施条件笼统的归纳为“情况紧急”，一般指在紧迫场合，如不采取强制措施会损害公共利益和他人利益的情形。由于实践中的行政行为情形复杂，本法无法对即时强制的实施条件明确规定，只能依据各单行法律、法规的规定或者由执法人员作出判断。(2)必须遵循法定程序。本条规定了即时强制的特别程序，即事后报告和补办手续的程序。事后报告程序需要特别注意两点:一是事后报告必须在实施行政强制措施后二十四小时内。当然，本规定也不排斥当场实施强制措施当场报告的做法。二是情况紧急当场实施行政强制措施，除了可以事后报告并补办批准手续外，本法第18条第二项至第九项、第20条等规定的其他程序仍必须履行。(3)事后救济。即时强制本身的特点决定了其即时性，大多是由于情况紧急而不容拖延，并且有的属于事实行为，所以对有的即时强制的救济不能适用撤销诉讼，当事人只能请求损害赔偿或损失补偿的救济。但是，在有些情况下，即时强制的影响具有持续性，比如对人身的隔离。对于这种持续性的即时强制，本法规定行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的，应当立即解除，尽量减轻对当事人的损害，造成损害的，当事人可以要求赔偿或补偿。
第二十条 限制人身自由的特殊规定
依照法律规定实施限制公民人身自由的行政强制措施，除应当履行本法第十八条规定的程序外，还应当遵守下列规定:
(一)当场告知或者实施行政强制措施后立即通知当事人家属实施行政强制措施的行政机关、地点和期限;
(二)在紧急情况下当场实施行政强制措施的，在返回行政机关后，立即向行政机关负责人报告并补办批准手续;
(三)法律规定的其他程序。
实施限制人身自由的行政强制措施不得超过法定期限。实施行政强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。
■解读与应用
按照法律规定，限制人身自由行政强制措施的临时性特点决定了期限不能太长。《治安管理处罚法》第83条规定，询问查证违反治安管理行为人的时间不得超过八小时，最长不得超过二十四小时;《海关法》第6条规定扣留走私犯罪嫌疑人的时间不超过二十四小时，特殊情况下可以延长至四十八小时。
■关联参见
《立法法》第8、9条(P484);《治安管理处罚法》第83条;《海关法》第6条。
［以案说法3］某市烟草专卖局稽查总队接到举报信息称该市沙区某村有一假冒卷烟窝点，通知沙区烟草专卖局查处。因该案可能涉嫌犯罪，沙区烟草专卖局遂与沙区公安局联系，请求其提前介入。当晚10时30分左右，沙区烟草专卖局工作人员与沙区公安局干警联合采取行动，在沙区某村某大厦发现假冒卷烟窝点并现场抓获了部分犯罪嫌疑人。此时举报人提供信息称另一主要嫌疑人陈某正在楼下，与一女子在一起。沙区烟草专卖局工作人员陶某及沙区公安局干警赶到该大厦楼下，发现各自蹲在黄桷树花台边上的一男一女(即傅某和嫌疑人陈某)，认定与举报人描述的男女相似。被告沙区公安局干警对嫌疑人陈某采取了控制措施戴上了手铐，沙区公安局干警认为傅某可能涉及该案，向傅某出示了证件表明了身份，要求傅某协助调查，执法人员抓住傅某的手要求进入大楼通道上楼，但其极不配合，并在途中抓住雨棚柱子不走，沙区烟草专卖局工作人员陶某即与沙区公安局干警一道强行将傅某带到假烟窝点所在的大厦二楼接受调查。到了二楼后，两工作人员将傅某与嫌疑人陈某等四人留置于该楼层20号房间内，但对傅某未予采取约束措施。此后执法人员忙于清理假烟，傅某趁人不备翻墙到露台逃跑，两工作人员发现后追赶，慌乱中傅某不慎摔下楼受伤。
沙区烟草专卖局及其工作人员有权对违反烟草专卖法律、法规的行为予以调查、处理，但现行有效的法律、法规并未授权其对涉嫌违法人员可以采取限制人身自由的强制措施。沙区烟草专卖局的工作人员与沙区公安局的民警共同对原告实施了限制人身自由的强制措施，该行为属于超越法定职权的行为，违背了职权法定原则，其行为构成违法。案发当时，傅某已是完全民事行为能力人，应当知道没有危险，本应履行配合、协助公安民警调查、询问的义务，但是，傅某趁楼层光线昏暗、工作人员看管不严之机逃离，其行为存在过错，也是造成原告自身伤害后果发生的重要原因，傅某自己应承担相应责任。
第二十一条 涉嫌犯罪的移送
违法行为涉嫌犯罪应当移送司法机关的，行政机关应当将查封、扣押、冻结的财物一并移送，并书面告知当事人。
■解读与应用
按照《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，行政机关在司法机关决定立案后，应当于接到立案通知书之日起三日内，将涉案物品以及与案件有关的其他材料移交给司法机关，办结交接手续。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
另外，行政机关在将涉案财物移送司法机关之后，应当通过书面的方式告知当事人，以便当事人及时了解案件的主管机关，掌握案件办理的有关情况，依法维护自己的合法权益，选择合理的救济途径。
■关联参见
《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》。
第二节 查封、扣押
第二十二条 法定机关实施查封、扣押
查封、扣押应当由法律、法规规定的行政机关实施，其他任何行政机关或者组织不得实施。
■解读与应用
●［有权实施查封、扣押的行政强制措施的主体］
查封、扣押是行政机关直接对当事人的场所、设施或者财物予以暂时性控制的行政强制措施。《行政强制法》将查封、扣押的主体限定为法律、法规规定的行政机关;同时，根据该法第70条的规定，法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。这就是说，查封、扣押的实施主体只能是行政机关和经法定授权的具有管理公共事务职能的组织，其他任何个人和组织都不得作为实施主体;同时，这些主体实施查封、扣押的强制措施还必须有法律、行政法规、地方性法规的授权。
与行政处罚权可以委托不同，行政强制措施权不得委托。因此，查封、扣押只能由行政机关或者具有管理公共事务职能的组织自行实施，不得委托其他组织或者个人实施。
●［查封、扣押和冻结的行政强制措施与民事执行中的查封、扣押、冻结的异同］
行政执行中的查封、扣押和冻结与民事诉讼中的查封、扣押和冻结既有共同点又有区别之处。二者的共同点表现在都由特定国家机关采取，均须经过一定的程序，起因均是义务人违反义务，查封、扣押、冻结的结果均在于限制特定财产的使用、流转等。区别主要表现在查封、扣押、冻结的主体、依据、目的等方面，如在主体上，前者是行政机关，后者是属于司法机关的人民法院;在依据上，前者是行政机关的决定，后者是法院的裁定;在目的上，前者是为制止和防止违法行为的发生，强制相对人履行行政法律义务，后者是法院代表国家强制被执行人履行法院判决所确定的义务。在某些情况下，两者又是相通的，例如享有查封、扣押、冻结权力的行政机关申请法院强制执行其决定时，行政执行中的查封、扣押、冻结又可转化为司法查封、扣押、冻结。
●［行政强制措施中查封、扣押、冻结与行政处罚的区别］
两者的区别:第一处分权利与限制权利。行政强制措施与行政处罚的法律效果是不同的。行政强制措施是对相对人权利(特别是财产使用权和处分权)的一种临时限制，而行政处罚是对相对人权利的最终处分。第二，是否以违法为前提，是否具有制裁性。行政处罚是一种行政制裁，因而必然以行为的违法性为前提;行政强制措施则与相对人的行为是否违法没有必然联系。第三，中间行为与最终行为。行政强制措施是为保证最终行政行为的作出而采取的一种临时性措施，它没有达到对事件最终处理完毕的状态，而行政处罚是一种最终行政行为。
两者的联系:行政执法实践中，行政机关为查明相对人的违法事实或者为预防、制止违法行为的危害后果，经常会对相对人采取行政强制措施，查封、扣押、冻结其相关财物，然后进一步深入调查，最后对相对人作出行政处罚决定。但查封、扣押、冻结等行政强制措施不是行政处罚程序中的“法定程序”，对违法的相对人采取行政强制措施并不意味着必然对相对人进行行政处罚;行政机关对相对人进行处罚，并不一定都要或者都能采取行政强制措施，即使在有权采取行政强制措施的情形下，行政机关也可以裁量决定。
总之，行政强制措施与行政处罚决定是两个独立的具体行政行为，行政强制措施不是行政处罚所谓的法定程序，但是由于行政强制措施的目的、功能与属性等因素，导致其与行政处罚决定产生较多的关联，并且此种关联的程度亦因行政强制措施在行政处罚决定中的作用的不同而有所不同。所以，行政强制措施与行政处罚决定之间的关系既不是“一体论”，也不是简单的“两体论”，而是要根据案件的不同情形进行具体分析。
■关联参见
本法第70条(P282);《民事诉讼法》第218-224条。
第二十三条 查封、扣押的范围
查封、扣押限于涉案的场所、设施或者财物，不得查封、扣押与违法行为无关的场所、设施或者财物;不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品。
当事人的场所、设施或者财物已被其他国家机关依法查封的，不得重复查封。
■解读与应用
涉案的场所、设施或者财物，是指违法者从事违法行为所使用的场所、设施或者财物，以及违法所得、非法持有的违禁品等与违法行为有关的场所、设施或者财物。其他法律、法规对查封、扣押的范围有限制性规定的，应当依照该法律、法规的规定执行。
●［哪些物品属于生活必需品，不得被行政机关查封、扣押］
按照《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，生活必需品包括:公民个人及其所扶养家属生活所必需的衣服、家具、炊具、餐具及其他家庭生活必需的物品;公民个人及其所扶养家属完成义务教育所必需的物品;公民个人及其所扶养家属用于身体缺陷所必需的辅助工具、医疗物品等。
■关联参见
《治安管理处罚法》第89条。
第二十四条 查封、扣押决定书
行政机关决定实施查封、扣押的，应当履行本法第十八条规定的程序，制作并当场交付查封、扣押决定书和清单。
查封、扣押决定书应当载明下列事项:
(一)当事人的姓名或者名称、地址;
(二)查封、扣押的理由、依据和期限;
(三)查封、扣押场所、设施或者财物的名称、数量等;
(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;
(五)行政机关的名称、印章和日期。
查封、扣押清单一式二份，由当事人和行政机关分别保存。
第二十五条 查封、扣押期限
查封、扣押的期限不得超过三十日;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律、行政法规另有规定的除外。
延长查封、扣押的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
对物品需要进行检测、检验、检疫或者技术鉴定的，查封、扣押的期间不包括检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间。检测、检验、检疫或者技术鉴定的期间应当明确，并书面告知当事人。检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。
■解读与应用
●［查封、扣押的期限的计算］
根据本法第69条的规定，本法中十日以内期限的规定是指工作日，不含法定节假日。本条规定的是十日以上的期限，因此本条的期限是指自然日，既包括工作日，也包括休息日。根据民事诉讼法有关期间的规定，期间以日计算的，期间开始的日，不计算在期间内，而是从期间开始的次日起算。
第二十六条 查封、扣押中的保管
对查封、扣押的场所、设施或者财物，行政机关应当妥善保管，不得使用或者损毁;造成损失的，应当承担赔偿责任。
对查封的场所、设施或者财物，行政机关可以委托第三人保管，第三人不得损毁或者擅自转移、处置。因第三人的原因造成的损失，行政机关先行赔付后，有权向第三人追偿。
因查封、扣押发生的保管费用由行政机关承担。
第二十七条 查封、扣押后的调查
行政机关采取查封、扣押措施后，应当及时查清事实，在本法第二十五条规定的期限内作出处理决定。对违法事实清楚，依法应当没收的非法财物予以没收;法律、行政法规规定应当销毁的，依法销毁;应当解除查封、扣押的，作出解除查封、扣押的决定。
■解读与应用
行政机关办理行政案件并实施查封、扣押措施时，会涉及两个期限。一是整个案件的办理期限。二是查封、扣押措施的期限。办案期限从案件受理之日起开始计算，一个案件一个办案期限。而查封、扣押期限从查封、扣押之日起开始计算，一个案件可能在不同时间对不同财物实施多次查封、扣押，因此可能涉及多个查封、扣押期限。
第二十八条 解除查封、扣押的情形
有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除查封、扣押决定:
(一)当事人没有违法行为;
(二)查封、扣押的场所、设施或者财物与违法行为无关;
(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要查封、扣押;
(四)查封、扣押期限已经届满;
(五)其他不再需要采取查封、扣押措施的情形。
解除查封、扣押应当立即退还财物;已将鲜活物品或者其他不易保管的财物拍卖或者变卖的，退还拍卖或者变卖所得款项。变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失的，应当给予补偿。
■解读与应用
需要注意的是，这里的表述是“补偿”而非“赔偿”。取得赔偿的前提是“违法”行使职权;而本条规定的情形是变卖价格明显低于市场价格，给当事人造成损失，不存在“违法”前提或情节较轻，因此这里是“补偿”。
第三节 冻 结
第二十九条 法定机关实施冻结
冻结存款、汇款应当由法律规定的行政机关实施，不得委托给其他行政机关或者组织;其他任何行政机关或者组织不得冻结存款、汇款。冻结存款、汇款的数额应当与违法行为涉及的金额相当;已被其他国家机关依法冻结的，不得重复冻结。
第三十条 冻结通知
行政机关依照法律规定决定实施冻结存款、汇款的，应当履行本法第十八条第一项、第二项、第三项、第七项规定的程序，并向金融机构交付冻结通知书。
金融机构接到行政机关依法作出的冻结通知书后，应当立即予以冻结，不得拖延，不得在冻结前向当事人泄露信息。
法律规定以外的行政机关或者组织要求冻结当事人存款、汇款的，金融机构应当拒绝。
第三十一条 冻结决定书
依照法律规定冻结存款、汇款的，作出决定的行政机关应当在三日内向当事人交付冻结决定书。冻结决定书应当载明下列事项:
(一)当事人的姓名或者名称、地址;
(二)冻结的理由、依据和期限;
(三)冻结的账号和数额;
(四)申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限;
(五)行政机关的名称、印章和日期。
第三十二条 冻结期限
自冻结存款、汇款之日起三十日内，行政机关应当作出处理决定或者作出解除冻结决定;情况复杂的，经行政机关负责人批准，可以延长，但是延长期限不得超过三十日。法律另有规定的除外。
延长冻结的决定应当及时书面告知当事人，并说明理由。
第三十三条 解除冻结的情形
有下列情形之一的，行政机关应当及时作出解除冻结决定:
(一)当事人没有违法行为;
(二)冻结的存款、汇款与违法行为无关;
(三)行政机关对违法行为已经作出处理决定，不再需要冻结;
(四)冻结期限已经届满;
(五)其他不再需要采取冻结措施的情形。
行政机关作出解除冻结决定的，应当及时通知金融机构和当事人。金融机构接到通知后，应当立即解除冻结。
行政机关逾期未作出处理决定或者解除冻结决定的，金融机构应当自冻结期满之日起解除冻结。