1.3　社区治理中的社会力量

1.3.1　社区治理中社会力量的构成谱系

根据“政—社”两分法原则，广义上的社会力量主要是指政府部门之外的所有社会单元或主体，包括法人类的社会力量（如企事业单位、社会组织）以及街镇层面备案的群众活动团队和属于自然人的公民等；从狭义上看，社会力量主要指除公共部门之外的主体，国有企事业单位则不属于社会力量的范畴。在本书中，社会力量是一个广义上的概念，是指一切能够参与社区服务与建设、非政府属性的机构和个人，包括营利或非营利性的机构、群众自组织及公民个体。本书仅对参与社区治理的典型社会力量即社会组织、群众活动团队以及辖驻区单位进行相关实践的梳理和总结。

1.3.1.1　社会组织含义

社会组织又称为非营利组织，是以社会与公共利益促进为导向的非营利性机构。通常，按照服务对象的差异，社会组织可以分为实务型社会组织和支持型社会组织两类。其中，实务型社会组织主要是指直接为社会组织之外的主体（如政府、企业、人民群众）提供社会与公共服务的社会组织；支持型社会组织主要是指支持和服务于其他社会组织（主要指实务型社会组织）的社会组织，如街镇社区基金会、社区社会组织联合会、社区社会组织服务中心等。实践中，服务对象的不同将导致两类社会组织在参与社区治理的内容与形式等方面存在较大差异，为此，后文将分别就这两类社会组织参与社区治理的内涵与实践情况进行阐述和分析。按照社会组织与街镇间的关系，参与社区建设与服务的社会组织可以分为以下三大类。

1）社区原生型社会组织

这主要是指业务主管单位为街镇政府部门（如街道办事处）、在街镇辖区内形成和发展的社区社会组织。因此，此类社会组织又可称为街镇业务指导型社会组织。此类社会组织的形成是经街镇政府职能部门的同意并在市或区级的民政部门进行登记的非营利性法人，主要面向所在社区开展组织运作和提供相关服务。实践中，这类社区社会组织涉及社会团体、社会服务机构和基金会三大类。其中，浦东新区近些年大力建设的支持型社区社会组织，如社区社会组织联合会、社区公益基金会基本上都属于此类社会组织。同样，由浦东新区街镇本土孵化的且主要为本街镇社区服务的一些实务型社会组织也属于社区原生型社会组织的范畴。

2）社区伙伴型社会组织

这类组织的业务主管部门并不是街镇政府部门，然而其服务范围却主要是某个或某些具体的基层社区，服务对象也主要为社区的居民或其他社区主体。因此，这一类社会组织也是社区建设的重要主体。通常，为方便开展社会服务和参与社区治理，一些社区伙伴型社会组织会入驻某个街镇社会组织服务中心负责运营的公益园或示范基地办公。例如，上海浦东爱心树生命关爱中心入驻洋泾891公益园，中心的业务主管单位并非洋泾街道办事处，而是浦东新区民政局。自2014年成立以来，作为一家致力于在家庭、社区、学校宣传生命品格教育的社会组织，上海浦东爱心树生命关爱中心已在洋泾、金杨、唐镇、惠南等10个街镇落地项目。不同于社区原生型社会组织，社区伙伴型社会组织并非由街镇社区发起建立，但它以社区伙伴的身份面向社区提供社会与公共服务。例如，在洋泾街道入驻的上海杨浦区曼陀罗儿童发展中心、上海乐群社工服务社和上海东方希望公益基金会等均属于此类组织，由于它们均面向洋泾社区提供较为优质的社区服务，这些组织都已被列入《洋泾社区优质社会组织服务名录》。

3）社区办公型社会组织

这主要是指法人注册地虽在某个街镇地域范围内，但其服务对象超越街镇辖区，在更广泛的地域（如市或区）开展组织运作的社会组织。通常，此类社会组织并不以某个（些）街镇的社区居民为主要服务对象，相较于前两类社会组织，此类社会组织社区建设参与程度相对较低。以浦东新区洋泾街道为例，该地区已拥有社区办公型社会组织约80家，如上海市浙江商会、上海浦东新区光彩事业促进会、上海浦东新区普惠英才进修学校等，组织类别涉及基金会、社会团体与社会服务机构等。当然，在我国推进社会治理重心下移以及区域化党建不断深化的过程中，这类社会组织的资源也不断被统筹到街镇的社区建设与服务之中。例如，2020年初新冠肺炎疫情防控期间，除组织企业有序地复工复产之外，浦东新区不少行业协会、商会也在社区疫情防控中发挥了积极作用，如组织志愿者团队、筹集款物资源等。

从严格意义上看，社区原生型社会组织是形成和发展于街镇社区并主要服务于街镇社区层面的社会组织，是最为典型的社区社会组织，这些组织常与街镇层面的利益相关者如街镇党（工）委、社区民众、辖区企业等建立了较为紧密的联系。当然，社区伙伴型社会组织虽不以街镇政府部门为业务主管单位，并且也并非由社区层面发起建立，但由于它主要致力于社区建设和社区服务，因而也是社区治理的重要主体。同样，在我国社会治理重心下移的大背景下，社区办公型社会组织也逐渐在社区治理中显现出了积极的作用。参与社区治理的三类社会组织的区别如表1-3所示。

在2006年党的十六届六中全会和2007年党的十七大提出和明确“社会组织”概念以来，越来越多的社会组织参与社区服务与建设之中，街镇社区社会组织在数量和种类方面得到了快速发展和优化。

1.3.1.2　社区群众活动团队含义

社区群众活动团队是活跃在社区范围内，面向社区居民群众开展文化、体育健康和公益志愿等活动，并且以社区居民群众为参加主体的各类自治性团体。通常，此类团体无须在民政部门注册，只需要在街镇社区备案即可。因此，它有时又被称为备案类社区群众活动团队。2017年，民政部出台了《关于大力培育发展社区社会组织的意见》，将社区群众活动团队列入了社区社会组织的范畴。当前，社区群众活动团队是社区社会力量的重要一员，发展和建设社区群众活动团队是我国构建和谐社会的必然要求，也是体现社区治理建设水平的重要标志之一。

一般而言，社区群众活动团队的主要活动领域包括文化、体育与健康、生活服务、慈善和调处等方面。从活动目的和内容来看，我国社区群众活动团队可以分为以下五类：①健身体育类，是以健身为主，如武术、健身操组织；②休闲爱好类，以兴趣爱好为主，如编织、插花等组织；③文化艺术类，以提高文化艺术素质为主，如戏曲、舞蹈、时装表演等组织；④公共服务类，以开展公益活动为主，如志愿服务组织；⑤其他类，不属于上述四类的其他组织。以浦东新区为例，各街镇辖区的群众活动团队发展态势较好，但各街镇（居委）辖区间的群众活动团队发展仍存有不均衡的现象。例如，有的居委辖区群众活动团队数量在10家以上，也有少数居委辖区群众活动团队数量不足3家；有的居委辖区群众活动团队类型较为丰富，涉及文化、体育与健康、生活服务、慈善类等多个类别，但也有的居委辖区群众活动团队种类较为单一，仅有文化艺术或体育健康这一类，难以满足居民群众多元化需求。

通常，备案工作是我国政府部门对社区群众活动团队进行有效管理的一项重要举措。备案工作有利于加强政府部门与社区群众活动团队的沟通。通过群众活动团队的活动，政府部门可以更为直接、清楚地了解居民群众的需求，从而使民生工作更加符合、贴近老百姓的需求。备案工作本身也是体现政府对群众活动团队的支持，使活动更加有序开展，更好地发挥团队活动的凝聚作用。在浦东新区，街镇相关部门直接受理群众活动团队备案事宜，也可以向社区社会组织服务中心等社会组织购买服务并委托其负责。从2008年起，浦东新区便分步探索通过街镇社会组织服务中心对群众活动团队开展备案工作。2018年，浦东新区民政局发布《关于加大培育发展社区社会组织的实施意见》（以下简称《实施意见》），进一步明确了备案类社区群众活动团队的条件：①有10人或以上相对固定的成员；②有1名或以上相对固定的召集人或联系人；③有具体的活动内容；④有相对固定的活动时间和活动地点；⑤有相对规范的名称。

值得一提的是，经过备案的社区群众活动团队，也属于社区社会组织范畴，即备案类社区社会组织。根据《实施意见》，社区社会组织是以社区为依托，以满足社区居民需求为目的，以促进社区服务和社区发展为目标，在城乡社区开展为民服务、公益慈善、邻里互助、文体娱乐和农村生产技术服务等活动的社会服务机构、社会团体和基金会，或经街镇备案的群众活动团队。实践中，社会组织的前两类称为注册类社区社会组织，群众活动团队则称为备案类社区社会组织，两者统称为社区社会组织。

1.3.1.3　辖区单位含义

驻区单位是与辖区单位相近的一个概念。街镇驻区单位主要是指该单位的行政关系、业务注册关系直接隶属于省级或者市级有关部门管理，但是该单位办公地址却在某一街镇辖区内，如央企、市级政府机关、事业单位等。辖区单位有狭义和广义之分。从狭义上看，街镇辖区单位主要是指办公注册地隶属于街镇办事处管辖区域范围内的各类型企事业单位和社会组织；从广义上看，辖区单位主要指办公注册地或经营地隶属于街镇办事处管辖区域范围内的各类型单位。因此，从这个角度看，广义上的辖区单位还包括驻区单位。本书所称的辖区单位主要指广义上的辖区单位。

从形式上看，街镇辖区单位主要包括机关团体、企事业单位和部队这三大类。其中，从组织属性上看，机关团体属于政府部门，具有较强的政治性和公共性，因此，它不属于社会力量的范畴。部队属于国家机器，同时也是党的军队、人民的军队、社会主义国家的军队。从比较宽泛的角度看，政府部门之外的力量都可以界定为社会力量，因此，部队也可以成为参与社区建设的重要社会力量之一。早在2002年，为了促进部队参与社区建设，浦东新区双拥工作领导小组办公室印发《双拥模范社区创建工作的意见》，就驻区部队与街镇其他主体如机关、企事业单位开展双拥共建活动，在社区建设中形成资源共享、优势互补的创建合力等提出了明确的要求。事业单位作为具有公共属性的机构，一直是我国参与社区治理的社会力量的重要组成部分。在浦东新区，不少街镇的事业单位数量较多。以洋泾街道为例，仅在教育类单位方面，辖区有大学、中学、小学、幼儿园等教育单位28家，拥有上海海事大学、浦东新区党校、上海市第二轻工学校、上海市医药学校、上海市建平中学、进才中学、实验中学等一批知名度较高的学校，这些教育机构在社区建设与社区服务中发挥了积极作用，洋泾街道通过发动和联合辖区内丰富的教育资源，打造了社区版的“蓝天下至爱”。

近些年，企业也已逐渐成为我国社区建设中不可忽视的重要力量，并作为一种市场力量，与行政力量（如政府部门）和公益力量（如社会组织）一起，成为社区共治格局的重要主体。在街镇企业中，作为直接服务于居民区的企业，物业企业是我国社区建设工作中具有举足轻重地位的一类社会力量，因此，如何有效引导和激发物业企业参与社区治理也是当前居民区治理的重要议题。同时，非公有制企业数量庞大，约占我国企业数量的近八成，因此，它也应成为参与社区治理的重要主体。当前，浦东新区以区域化党建引领，通过行业党建、“两新”组织党建以及楼宇园区党建等方式，在有效统筹协调非公企业承担社会责任、参与社区建设方面进行了有益的探索。在街镇辖区的三大类单位即机关团体、企事业单位、部队中，机关团体属于行政力量而非社会力量，而驻区部队在街镇层面存在的普遍性不足，为此，本书主要以企事业单位这一类社会力量为代表就辖区单位参与社区治理的实践进行阐述。

1.3.2　社区治理中社会力量的典型特征与价值

1.3.2.1　社区治理中社会力量的典型特征

相较以往的社会管理阶段，在我国社会治理新格局构建的背景下，社区治理中的社会力量呈现出了以下五个典型特征。

1）社会力量是至关重要的治理主体

在社会管理早期阶段，政府部门是管理主体，包含社会组织在内的社会力量是管理客体。然而，在当前社会治理新格局构建阶段，共建共治共享、社区治理共同体等新思想均强调社会力量可以成为一种重要力量参与社区公共事务治理之中，强调社会力量在社区治理中的主体地位。

2）社会力量是多元合作的治理主体

相比以往任何时期，当前社区治理的主体更为多元，不仅包括政府部门，还包括有志参与社区建设和服务的任何主体，如社会组织、企事业单位以及居民自治组织等。与此同时，在社会管理阶段，社会力量主要以政府部门助手的身份而存在，社会力量在社会治理中的话语权相对较弱，社会力量之间的合作也较为缺乏。然而，社会治理和社区治理强调多元主体参与下的平等与合作，这既要求政府部门与社会力量的合作治理，也要求社区治理中社会力量之间能够充分开展合作、取长补短，以更好地提升社区治理效能与水平，需要实现社区治理的“共治”。

3）社会力量是有参与空间的治理主体

目前，我国政府部门正由“有限政府”向“服务型政府”转变，这意味着政府部门要划定自己的作用边界，从“管不好”和“不该管”的领域中退出，并让渡给市场和社会，以形成政府、市场与社会的良性互动格局，如当前政府部门一些管理职能向社会组织的转移。可以说，政府部门的释权放能实际上为我国社会力量在社区治理中提供了较大的空间。当然，这种社区治理空间的释放，也对我国社会力量在数量和质量两个层面都提出了新的要求。为此，近些年我国政府部门积极通过对各类社区社会组织、群众活动团队的大力孵化和培育，以壮大和丰富社区治理中的社会力量。

4）社会力量是有引领有方向的治理主体

当前，我国社会治理新格局中明确提出党委领导、政府负责，这强调了社会力量需要在党建引领、政府带领下协同参与社区治理。当前，我国社区治理中的社会力量发展尚不成熟，这需要党和政府发挥引导作用，特别是党委领导、党建引领能够保证我国社区治理始终沿着正确方向健康发展。与此同时，政府负责也强调在建设有限政府并向社会力量释放治理空间的同时，政府部门不能当“甩手掌柜”，应在社区治理工作中发挥主导作用，吸纳更多的社会力量参与社区治理。

5）社会力量是有保障有支撑的治理主体

社区治理新格局是一个多元共治的格局，各主体能否真正有效地参与社区治理、合法行使社区治理权力并反映自身利益诉求，需依托于法治化。党的十九大报告中提出“提高社会治理法治化水平”，是党在新的历史条件下有关社会治理的一个重要理念。只有弘扬法治精神、构建法治规则、形成法治秩序，才能充分释放社会治理和社区治理的巨大正能量。同时，科技支撑也是区别于以往社会管理的重要特征，反映着我国新时代社会治理的需求。基于科学治理，社会力量可以更为便捷有效地参与社区治理，社区治理智能化、信息化和精细化水平也将不断提升。

1.3.2.2　社区治理中社会力量的主要价值

1）有利于政府体制的改革

社会力量参与社区治理，有利于促进我国政府体制的改革和政府职能的转移。在20世纪90年代，我国政府通过以“小政府、大社会”为目标的机构改革和职能转变，以及新的社会治理体系的建构，为社区社会力量如社区社会组织的发展及其参与社区治理提供了可能。在此背景下，我国基层政府改革进一步深化，政府部门逐渐从“划桨者”转变为“掌舵者”，大量原先由政府承担的社区公共服务委托给社会主体如社区社会组织，政府部门的其他职能也逐步向社会力量转移，这既促进了更多的社会力量参与社区治理，也推进了政府体制的改革。

当前，浦东新区正在全面深化“放管服”改革，社会治理创新体系得以构建和逐步完善，社区治理新格局也得以初步形成。这都需要社区中有体系全、力量强的社会力量予以保障。例如，浦东新区街道“1+2”领导体制、“6+2”的机构设置以及镇的“镇管社区”模式等，都是推进社会治理重心向基层下移的重要举措。此外，政府购买服务也是通过引导社会力量参与公共服务来实现政府职能转移的重要抓手。浦东新区于2014年和2017年先后印发了《政府购买服务管理暂行办法》和《政府购买服务管理实施办法》，在2019年又启动了《政府购买服务管理实施办法》的修订工作。未来，为进一步促进政府职能转变，浦东新区将不断深化推进政府购买服务改革，放开公共服务市场准入，给社会力量参与公共服务提供更大的空间。

2）有利于自治共治社会的形成

在新时代下，一个社区的成熟度常取决于该社区社会力量的发展程度及其参与社区治理的程度。这是因为一个成熟的现代化社区与政府部门对发展社会力量的支持程度、公民的参与意识和参与程度、社区自治氛围与环境等因素具有紧密的联系。由于长期依靠行政手段对社区进行管理并进行公共服务供给，我国一些地方政府仍是一个全能型的政府，这使得社区自主性和自治性程度相对较低，导致这些地方的社区社会组织、群体自组织等社区力量的发展程度相对较低，在社区服务与建设中属于“附属”或“配角”。

近些年，在党的领导下，我国中央政府及各级地方政府不断扶持和培育社区治理中的社会力量，为社区自组织、社会组织、志愿团体等社会力量的产生提供了相关合法性，使得各类积极的社会力量能够以结社形式得以形成和发展，社区公益生态体系不断得以优化。当前，浦东积极统筹协调社会力量参与社区治理，打造多元共治社区。例如，浦东新区“缤纷社区”建设、陆家嘴街道的“金色纽带”、合庆镇“1+1+X”自治工作法等，都是推进自治共治型社区建设的创新实践。总体上来看，浦东新区的社会力量不断生成与发展，自治共治型社区建设正当时。

3）有利于社区人民群众多样化需求的满足

在我国，社区的社会阶层结构不断出现分化，这导致我国传统的一元化利益格局的瓦解，社区多元利益格局逐渐形成，多元社区逐渐显现，这需要不同类别的社会力量来满足社区民众多样化的需求。与此同时，基层政府部门通常是按照平均数法则来提供满足中间人士需求的产品或服务。因此，一部分人的多样化需求得不到回应，而另一部分人的特殊需求也得不到满足，在这种背景下政府失灵自然产生。然而，我国社会力量的规模庞大，活跃于街镇社区群众工作和生活的各个领域，能够较好地满足群众日益多样化的需求，弥补市场与政府失灵所带来的部分社区人群需求得不到满足的不足。例如，浦东新区陆家嘴、洋泾、潍坊新村等街道通过楼宇园区党建，整合基层单位党组织资源，满足了楼宇和园区中大量中小企业员工多样化需求；坚持党建引领，整合辖区资源，开展“家门口”服务体系建设，满足社区群众多元需求，解决了服务群众“最后一公里”问题；共青团浦东新区区委整合多方资源，打造了“爱心三点半”项目，缓解了双职工家庭子女放学后“看护难”问题；南码头路街道等街镇探索建设老年人日间照料中心，探索老城区老年人养老服务问题的解决方案；浦东新区妇联联合张江园区管委会等部门，打造了张江“O2O丽人之家”，为张江职场女性提供文化、亲子、健康等服务。

1.3.3　社会力量参与社区治理的待改进之处与未来趋向

1.3.3.1　社会力量参与社区治理的待改进之处

近些年，我国各地在统筹、协调和引导社会力量参与社区治理方面取得了一定的成绩。新时代意味着基层治理有着新的标准和要求。面向未来，我国在推进社会力量参与社区治理方面仍有进一步提升的空间。限于篇幅，本书主要梳理其中比较典型的四个方面。

1）社区社会组织参与社区治理方面

近些年，我国社区社会组织在数量上有了明显的提升，并涌现出不少优秀的社区社会组织，但社区社会组织总体质量还需进一步提升，部分社会组织参与社区治理的能力仍相对不足，尚无法向社区提供有效、优质的服务，这具体表现在以下四个方面。

一是合法性有待加强。在我国街镇社区，有不少草根性社会组织未在民政部门注册，也未在街镇备案为社区群众活动团队，缺乏组织合法性，从而不具备承接政府和社会公共服务的相关资质，街镇辖区的社区社会组织注册率有待提升。不少社区社会组织规模较小，服务能力有限。包括北京、上海、广东等在内的一些发达省市的街镇社区社会组织规模多以2~4人为主，小微型社会组织偏多，这导致组织内部结构与机制不健全，组织无法为社会和社区提供更多专业化服务。

二是组织类型略有失衡。目前，在社区层面的四类社会组织中，生活服务类、文体类组织的比重偏高，调处类组织比重较低，相关专业支持性组织较为缺乏。活跃在一些街镇的社区社会组织常是一些自娱自乐的社团，而健康、护理、教育、法律等方面的专业性社会组织经常处于“不在场”状态。

三是组织人才专业性不足。人力资源是社会组织的核心资源，并且社会组织主要依托于工作人员向外提供组织服务。当前，街镇社区社会组织中高端专业人才如项目管理、资金筹集、品牌营销等专业人才较为缺乏。

四是市场运作能力不足。目前，我国一些街镇社区社会组织自主生成和发展力量不足，现阶段主要还是在街道政府部门的庇护下运作，资源筹集渠道较为单一，以体制内资源获取为主，面向市场筹集资源、参与市场竞争的能力较弱。

2）群众实质性参与社区治理方面

从广义上看，社区人群包括工作人群和生活人群。这是我国社区治理的重要主体之一。党的十九大报告提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”也强调了社会治理体制中“公众参与”这一概念。总体上，我国群众自治意识与水平不断提升，但群众实质性参与社区建设与管理仍有需要加强的方面。

一是多元、有效的居民利益代表机制方面。当前，我国一些街镇以社区精英如党员、退休干部为主导的居民共治和自治倾向较为明显，一般性群体特别是弱势人群的实质性参与或代表性有所不足，普通居民难以对共治和自治议题施加重要影响，其话语权较弱。我国不少城市社区居民人口结构较为多元，既有本地人，也有动迁导入和购房迁入人群；一些街镇既有老公房，也有商品房，在一些外来人口较为集中的商品房社区，外来人口常被排除在社区治理主体之外，难以就自身的利益和诉求提出意见和建议。

二是居民参与社区治理的主动性与积极性的缺乏。我国城市如上海存在着大量的老旧小区，一些小区居民存在着“参与主体老龄化、服务对象幼龄化”的现象，中青年社区公民（包括街道辖区的从业人员）参与的积极性较低，这在一定程度上限制了居民参与社区治理的整体能力。

三是居民社会治理参与内容的狭隘化现象。社区治理的议题，既包括文化与生活服务类活动，也包括社区建设与发展等内容。然而，受社区公民自身参与社区治理意识不足，以及社区发展性治理议题缺乏参与渠道等因素的影响，社区居民对自娱自乐的社区活动参与度较高，涉及社区长远发展性议题，如社区环境规划、民主政治等方面，居民参与的积极性不高。这也表现在社区里文化体育类的社区群体活动团队数量较多，居民参与社区治理多体现为一种“自娱自乐”。

3）辖区单位参与社区建设与服务方面

2017年6月颁布的《中共中央　国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》在加强和完善社区治理中社会力量参与方面提出了明确的要求，即“统筹发挥社会力量协同作用”。基于区域化党建，浦东新区较好地统筹了辖区单位参与社区治理，如陆家嘴的金融城理事会、惠南镇的“惠民联盟”等。整体上，我国街镇辖区单位在参与社区治理方面还有待提高，这主要表现在以下三个方面。

一是社区治理参与的规模。全国知名街镇深圳市南山区的粤海街道，其辖区半径不超过2公里，却云集了上百家上市公司，其中包括腾讯、中兴、华为、大疆、恒大等国际知名企业。浦东新区不少街镇辖区范围内也拥有极为丰富的企事业资源，如陆家嘴、潍坊新村、洋泾等街道均拥有成百上千家企事业单位，在调动、引导辖区单位参与社区治理方面做出了示范。然而，在街镇层面，也有部分辖区单位承担社会责任的主动性不高，参与社区治理的辖区单位数量还相对较少，还有一些单位将参与社区治理视为“面子”工程，满足于做表面文章。

二是社区治理参与的形式。通常，辖区单位参与社区建设的方式主要有资金参与、人力参与和服务参与三种形式。当前，不少街道辖区单位参与社区治理常以资金参与为主，且资金规模不大，人力参与也多以党员骨干为主、一般群众参与不多，实质性的社区参与如成立某公益基金项目或举办某社区公益项目的情况较少。

三是社区治理参与的组织类型。在不少城市，街镇企事业单位数量和结构差异较大，且受组织规模、经济效益、党建水平等因素影响，不同类型的单位参与社区治理与建设的积极性、能力等差异较大。

在街镇辖区单位中，大型国有企事业单位及一些外资和民营品牌企业参与社区建设的积极性和主动性较高，而占有辖区企业数量近七成的中小型企业尤其是小规模的非公企业参与社区治理的积极性和程度还有待加强。当然，也有一些街镇为纯居住区，如浦东新区浦兴路街道是一个纯居住区，辖区单位资源比较匮乏，一定程度上限制了社区治理中社会力量的多元化发展。

4）社会力量参与社区共治的支撑体系方面

共建共治共享的社会治理格局需要依托于法律、技术、政社关系及人才等方面的支持和保障。在这方面，浦东自开发开放以来，已取得了不少成绩，但未来仍需进一步完善和加强。

一是社区共治的法治体系方面。完善的社区法律政策体系是提升社区治理水平的重要基础。浦东新区是我国基层社会治理法制建设较为完善的地区，不少街镇也颁布了促进社区建设与治理的相关规定与文件，但在未来仍需进一步加大制度供给和创新。当前，街镇层面有关动员辖区单位参与社区治理和建设的配套激励措施还有所欠缺，社区居民参与社区治理的激励政策也尚需加强。

二是社区共治的技术体系方面。浦东新区及相关街镇积极运用互联网思维，提升了社区治理的信息化水平，如浦东新区的“浦东i党建”、惠南镇的“惠生活”电子地图、洋泾街道的“洋泾社区云”等。当然，还有一些街镇社区仍采取传统的社会治理手段与工具，一些小区社区治理的信息化建设水平较低，信息交流平台缺乏，如一些社区居委采用“大喇叭”方式向居民进行事项通知，在居民事务信息传达方面仍然以在墙上张贴纸质公告和面对面的口头通知为主。

三是社区共治的政社关系体系方面。浦东新区不少街镇赋权赋能于民，较好地发挥了人民群众在社区治理中的主体作用，如合庆镇“1+1+X”自治工作法、金扬街道“双治理事会”。当然，我国部分街镇居民区在社区服务的设计与供给中仍存在行政化倾向，在居民真实需求的收集和回应方面有待加强。

四是社区共治的人才体系方面。浦东新区通过“班长工程”“书记工作室”“自治金项目”等方式，培养了一大批优秀的基层社会治理人才，但社工队伍的整体素质还有待提升，社工队伍的学历水平、专业能力仍然较低，群众自治能力还有待加强。

1.3.3.2　社会力量参与社区治理的未来趋向

1）加强基层社会治理的党建引领，筑牢党群关系

一方面，基层治理的特色在于党建引领。我国应立足于城乡社区这个重心，强化基层党组织领导，依托区域化党建平台，完善基层治理体系，着力提高基层治理水平和为群众办事的能力。具体来说，这包括：健全区域化党建“区—街镇—居村”的组织网络，构建区、街镇（开发区）党建服务中心和居村、楼宇、园区党建服务工作站三级党建服务阵地体系；进一步深化开展基于不同领域、地域的基层党建，如社区党建、行业联盟、园区楼宇党建，探索建立整合辖区单位及其资源的党建联盟，在社区社联会基础上探索和创新社会组织枢纽化党建；全面落实社区“大党委制”，大力推动居民区党组织与居委会、业委会双向进入、交叉任职；完善和落实辖驻区单位党组织和党员到社区“双报到、双报告”制度，引导辖驻区单位和党员为社区治理献计出力。

另一方面，通过党的建设来实现社区治理的群众需求导向，筑牢党群关系。城乡基层单位的党组织和党员要通过社会实践活动的广泛参与以及与社区民众直接、互动式的交流与探访，倾听群众呼声，精准把握群众需求，针对性地开展社区治理工作。街镇党（工）委应发挥组织优势和政治优势，搭建辖驻区单位与社区民众直接沟通与交流的平台，以让辖驻区单位了解社区居民需求，并使社区居民支持驻区单位的相关工作。同时，街镇党（工）委和辖驻区单位党组织应加强社区治理的宣传实践活动，不仅要通过文艺演出、体育比赛等浅层形式，更要通过与人民协商对话、调解矛盾等深层形式，进一步扩大基层党组织在群众中的影响力和号召力；社区党组织要积极通过多种宣传与指导方式，将各类社会力量统一整合起来，以推进社区建设，实现公共服务供给和社区治理高效化。

2）理清政社关系，释放社会力量参与社区治理的更多空间

在“全能政府”导向下，社区服务与建设的职能主要由政府部门来承担，社会力量仅是社区建设的“附属”。然而，在多元共治的社会治理体系下，社会力量也是社区治理的主体，政府部门应将更多社区服务与建设事务交由社会力量来承担，转“全能政府”为“有限政府”。在社区治理体系中，政府与社会力量间的政社关系主要涉及以下两个层面。

一是政府与社会组织间的关系。街镇政府部门应进一步明确权力清单，将不属于清单的事务还权于社会主体，充分激发社会组织的活力。当前，我国一些街镇还存在着由政府部门牵头建立、“自上而下”生成的社区社会组织，这些社会组织在管理运作上独立性相对不足。为此，在政府与社会组织的关系处理中，应进一步推进这些体制内社区社会组织去行政化，逐步改变这些组织对政府体制内资源（如人事、财务等）的高依赖态势；同时，将更多专业化的社会服务如社区服务、助残扶弱、环境保护、社区教育等公共事务交给那些优秀的社会组织来提供或管理，实现政府部门由“划桨者”向“掌舵者”的转变。

二是政府与居（村）委会的关系。实践中，在传统网络化社会治理模式下，一些基层政府部门仍倾向于将居委会视为政府部门的延伸，社区治理过程中街镇政府部门与居委会之间仍存在着一些“剪不断，理还乱”的复杂关系。为此，基层部门应进一步明确其与居委会的职能，处理好与居委会的人事、财务等关系；尝试将居委会中非政治类业务交由社会组织和专业组织承担，回归居委会的社区居民自组织的定位；在居委会和社区居民会议的基础上，建立和完善社区议事委员会来负责社区事务的协商及民主监督。

3）加强顶层制度建设，制定和完善社会力量参与社区治理的支持政策

随着社会转型发展，在多元共治体制下，政府部门如街道办事处应逐步将部分管理服务职能转交给社会力量。为此，政府部门需要研究制定相关政策与措施，促进更多优秀的社会力量生成并参与社区治理。基层政府部门在加大政府购买、转移部分职能的同时，应进一步加大政策优惠和财政奖补的力度，扶持社会力量发展。为此，街镇可进一步制定和出台更为完善、体系化的社会力量支持措施和培育办法。社会力量是一个较为宽泛的概念，包括企业、群团组织、社会组织等。因此，应针对不同社会力量制定符合本社区需要的规定与文件，促进各类社会力量在社区治理中的独特优势得以充分发挥。与此同时，街镇政府部门可探索制定以下三方面措施。

一是辖驻区单位特别是企业参与社区治理的激励政策，如税收减免、荣誉颁发等。制定此政策的主要原因在于，企业不是社会组织，在工商部门注册但承担社会责任的企业往往无法享受优惠政策，因此有必要通过制定相关政策对治理行动加以激励。

二是社会组织的孵化支持政策。考虑到一些街镇社区社会组织类型的结构性失衡现象，如调处类组织较缺乏，因此，可对调处类等专业性的社会组织给予更为优惠的孵化培育政策，如资金支持、办公场地延长使用等。

三是差异化、多形式的社会力量扶持政策。在加大政府购买服务力度的同时，应引入竞争与淘汰机制，对属于重点发展对象范畴、发展前景较好的社会组织加大扶持力度，对于先期由政府提供资源、助力其生成但后期发展状态不良的社会组织应进行整改甚至淘汰；进一步推广“自治金项目”，对于有发展潜力的群众活动团队，可提供专业性的咨询指导和人才培训支持，以提升团队的自治能力与专业水平。

4）构建良性的公益生态体系，提升社会组织参与社区治理的能力

社会组织是“三社联动”的实现载体，也是社区治理的重要主体。因此，未来我国各地应加强社会组织培育，健全社区公益生态体系。

一是建立并完善社区公益生态链。加强社服中心、社基会和社联会等支持型社会组织建设，进一步探索和优化支持型社区社会组织的角色分工与职能定位，积极发挥处于公益生态链上游的社区基金会的公益资源动员与整合力量，以及处于公益生态链中游的社区社会组织联合会的党建引领作用。同时，探索和推进公益服务园区和基地建设，鼓励各街镇建立社区层面的公益服务园区，并促进其提质增能。

二是建立社会组织综合监管体系，促进社区公益行业的规范化发展。在社会组织上位法尚未出台前，街镇层面可先行探索制定辖区社会组织的管理文件和措施。例如，支持型社会组织牵头建立社区治理的“准入退出”新机制，建立社会组织“优选名册”或“黑红名单”，采用每年一评、动态调整的方式，确保社会治理参与的规范性；对于一些运作质量不佳、发展潜力不强的社会组织应进行淘汰，减少或断绝政府资源支持。同时，建立和健全社区公益圈的综合监管体系，通过政府监管、行业监管、社会与舆论监督等多种形式，对社会组织参与社区治理的行为进行规范与约束。

三是加强社会组织的组织建设与能力建设。通过独建、联建、派驻党建联络员等多种形式建立党组织；建立规范化的法人治理结构，建立和完善人事、决策、财务、监管等机制；以社会组织规范化建设、评级为抓手，促进社会组织治理能力的提升；进一步完善社工薪酬体系和职业化成长体系，探索社区社会组织联合基层工会建设，吸引、保留优秀人才加入公益行业并激发其工作积极性与潜能。

5）激发居民群众参与社区治理积极性，建立基层自治型社区

当前，不少居民群众参与社区服务与建设的意愿不高，常把社区建设视为政府部门和居委会的事项。

一是从成本—收益视角来看，居民参与成本高于其参与收益，这是作为有限理性人的社区居民参与社会服务动机不足的主要原因。为此，街镇可通过提高收益并降低成本以激励公民参与社会治理。具体而言，街镇政府部门及相关支持型社会组织可建立并完善社区居民参与公益服务的奖励或认可体系，激发社区公民参与社区治理的主动性。同时，降低社区居民参与成本，如丰富和健全居民参与社区服务的平台和渠道，推进社区治理智能化，以降低公民参与社区服务的成本，激发其参与社区治理的主动性和积极性。

二是从需求—供给匹配视角来看，社区居民参与社区治理的意愿会受到社区治理议题的影响。一般而言，如果社区治理议题不能够关注多数社区居民利益相关的公共事务，社区居民的参与热情和积极性将会受到较大的影响。为此，应推进党组织领导下的群众自治机制，如借鉴浦东新区的实践，进一步完善“三会一代理”制度，深入推广“1+1+X”自治工作法、“自治金项目”等优秀经验，完善基层民主协商机制，如“社区委员会”“居（村）民代表大会”等运行机制，建立以群众为核心主体的需求与利益表达机制、自下而上的需求识别机制，以使群众的“急难愁盼”问题真正得到回应。

三是从意识—行动视角来看，参与意识是参与行动的前因变量。为此，社区党组织、居委会等机构应加大宣传力度，增强居民的参与意识；通过社区党组织建设和党员先锋模范作用来引导居民参与社会治理的意识；社区社会组织、群众活动团队也可以进一步通过各类活动的举办来增强居民的参与意识。