二、德国行政诉讼制度概述

(一) 德国行政诉讼制度发展的社会背景

18世纪的德国不仅面临着罗马教皇的欺压, 还要不时提防西欧与俄国的入侵, 加上德国各邦各自为政, 使得德国长期处于动荡、割据的封建农奴时期, 进而导致德国的经济、政治发展远落后于英国和法国。而就在此时, 法国正在接受一场社会革命的洗礼。法国大革命爆发, 不仅使法国资产阶级取得政权, 且在司法和行政的较量中不断摸索并成立了国家参事院, 形成了最高行政法院的雏形。法国的变革震撼了德国境内政权, 而康德、洪博等自由主义思想家的思想, 则直接推动了德国行政审判制度的发展。康德认为, “人民应该享有相当的自由和平等, 国家必须依靠法律来维护社会秩序”[9]。洪博认为,“人们应该享有相当的自由和权利, 人类存在的最大的目的就是最大限度地发展自我, 国家的所有行为都只能限定在预先颁布的法律规则的范围之内”。这种自由主义与民主主义思想逐渐冲击着当时在德国占统治地位的黑格尔国家主义思想, 并试图将国家主义思想与自由和民主的价值观念协调起来。此外, 法国的三权分立学说理念亦深刻地影响着德国, 德国资产阶级极力反对封建君主专制统治, 要求国家必须在法律的框架内活动。 “政治思想上, 法国大革命和启蒙思想对德国产生了很大的冲击, 分权思想、自由主义思想对德国的影响日盛。”[10] 自由和民主理念的广泛传播使得德国开始发展建立以保护私人利益为目的, 体现私人权利救济的行政法院制度。因而, 德国一些州开始效仿法国设立行政审判机构。其中最早的属1808年德国巴伐利亚邦设立的枢密院, 其作为行政机关受理行政纠纷案。而后, 德国就行政审判机构的功能展开过激烈争论, 即著名的“南德方案”和“北德方案”。前者以格耐斯特为代表, 强调行政诉讼的目的在于保护公民的个人权利, 应成立专门的行政法院审查行政案件。且专门的行政法院应属于司法系统, 这样才能确保行政法院的独立性及审查的公正性。后者以贝尔为代表, 将行政诉讼视为行政行为, 强调在行政系统内部建立监督机制, 即在行政系统内部设立行政法院, 由其审查行政案件。最终占优势的是“南德方案”, 并直接推动了德国行政法院的建立和发展。

(二) 德国行政诉讼法制度的发展历程

与法国一样, 德国也是极具有代表性的建立行政法院体系的国家, 然而与法国不同的是, 德国行政法院的建立历经了由行政机构到普通法院再到行政法院的曲折道路。

德意志帝国“直到13世纪, 才出现国家的概念, 在此之前, 统治者都是借助于一些对他个人效忠和忠诚的人来统治国家。因此在13世纪以前, 没有形成非人格行政的观念。自15世纪以来, 在地方一级和帝国开始出现了警察法及与秩序有关的法律。像其他任何法律部门一样, 警察法的制定与否完全取决于统治者的随心所欲”[11]。因而, 为防止行政权力不断扩张, 德意志帝国先后设立了帝国最高行政法院和帝国枢密院[12], 对行政案件进行一般管辖。同时又在地方设立专家小组来处理行政纠纷。不过, 这种早期的帝国法院, 还不是现代意义上的行政法院, 其职责由君主行使或者由邦国法庭和司法委员会代行, 实质就是行政司法。尽管如此, 帝国法院的建立依然对封建君主和贵族的行政行为起到了一定的约束作用, 可视为早期德国行政法院的萌芽。

“然而随着德意志各邦实力的逐渐增强, 警察权也随之发展, 各邦君主试图摆脱帝国法院的控制。这种努力符合追求不受法律之统治的专制主义和公权独立理论的目的。”[13] 与此同时, 德国境内自由、平等、民主的价值追求以及三权分立理论日渐深入人心, 加上法国大革命爆发给德国带来的冲击, 德国最终在1848年爆发了资产阶级革命, 并于次年制定了帝国宪法草案, 规定停止行政司法权, 由法院负责裁决一切因侵权违法行为引起的纠纷案件。不过, 该草案并未言明究竟是由普通法院还是由专门的行政法院受理行政纠纷案件, 因而德国各邦的做法并不统一, 一些邦将其解释为由普通法院受理行政纠纷案件, 而另一些邦则将其解释为由独立行政法院受理行政纠纷案件。尽管如此, 德国取消行政司法的态度是非常明确的, 从而树立了司法对行政监督的理念, 不能不说是一种进步, 也为后来德国行政法院的发展开辟了道路。

德国行政法院被认为起源于1872 年巴登 ( Baden) 与普鲁士 ( Prussia)所建立的法院系统。[14] 至1871年德意志帝国完成统一之后, 德国的一些重要邦国“已经开始设立了高等行政法院和初等行政法院, 同时在低级层次上,又保留了通过具有独立性的行政复议程序来实行行政自我监督的机构。在司法系统中, 在普通法院之外, 设置不同于普通法院的行政法院已经基本形成”[15]。在此后的三十多年, 德国一些邦国先后建立了自己的行政法院系统。到1924年, 德国境内的二级或三级行政法院已经遍布全国, 但此时德国较低级别的行政法院并没有完全的独立性, 也未与行政机关相分离, 仅最高行政法院拥有司法法院的所有特征。进入魏玛共和国时期后, 德国制定了对德国乃至对人类历史都有重要意义的《魏玛宪法》 , 其中的第107条规定: “在联邦和各州内, 必须依法设立行政法院, 以保护个人不受行政机关之命令与处分的侵害。”这一规定可视为德国设立行政法院的明确依据, 极大地推动了德国行政法院体系的发展。遗憾的是1929年至1933年间爆发了世界范围内的金融危机, 使得德国战后经济大受打击, 失业率激增, 导致德国帝国主义复苏。而希特勒上台后推行的“民族法治国”, 提倡以行政命令取代法律成为行政管理的依据, 第一审行政案件的管辖权全部转移至行政机关手中, 行政法院体系的建立也因此停滞。

直到“二战”结束以后, 德国的行政法院制度才得以复苏。 1946年, 英国、美国、法国等国盟军恢复了西德的行政法院制度, 并以概括性原则取代列举性原则对原来德国行政法院的受案范围进行了调整, 相当于扩大了德国行政法院的受案范围。《德国基本法》明确规定将司法权委托给法官, 而法官服从于法律, 确保法官独立。《德国基本法》的颁布极大地推动了德国行政法院的发展, 尤其是“加强司法权对行政权力的制约规定, 使得这一时期的司法作用得到空前的发展。例如, 联邦宪法法院提出撤销特别权力关系, 联邦行政法院提出的授益行政行为撤销的限制等” 。 1960年德国颁布的《行政法院法》, 为德国行政法院体系的完善, 以及德国行政诉讼制度的发展奠定了坚实的基础。此后, 德国分别于1972年、 1976年颁布了《德意志联邦共和国法官法》和《行政程序法》, 使德国行政制度的发展迈向了稳定的发展道路。如今, 德国的司法系统由两大类法院组成: 一为联邦和州两级宪法法院, 一为相互独立的五大法院系统, 也即普通法院、行政法院、社会法院、劳动法院和财政法院。行政争议案件主要由行政法院受理, 其他法院在一定程度上也受理与民事、财政及劳动相关的行政案件。